地方推进“双重预防”体系建设探讨

山东省莱州市安全生产监测培训中心 孙伟锋丨文、图

安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系建设，是强化风险源头管控、有效防范安全事故的重要举措，也是夯实安全生产基础、全面提升本质安全水平的重要抓手。近年来，山东省莱州市针对辖区高危企业多、危险源分布广、潜在事故风险大的特点，将双重预防体系建设作为建立安全生产长效机制的治本之策，坚持安全生产工作一切围绕双重预防体系、贯穿双重预防体系，不断创新机制、加大力度，积极推进事故预防科学化、标准化和信息化，不断提高安全生产防控能力和水平，事故起数和死亡人数连年实现“双下降”。

下面，笔者结合山东省莱州市加强双重预防体系建设做法，探讨存在的问题，并就如何做好双重预防体系建设提出建议，供各地方参考借鉴。

主要做法

统筹谋划 全面安排部署

莱州市辖区共有生产经营单位2万多家，涉及矿山、危险化学品、烟花爆竹、冶金有色、民爆物品、建筑施工、渔业生产、特种设备等多种行业领域，企业安全基础普遍较弱，事故防控压力较大。为认真落实“把安全风险管控挺在隐患排查治理前面，把隐患排查治理挺在事故发生前面”的要求，2016年4月，莱州市按照“政府引导、标杆示范、标准先行、分级推进、全面实施”的工作思路，研究制定了“安全生产风险分级管控与隐患排查治理两个体系建设工作方案”，决定利用3年时间，在全市各行业企业构建形成点线面有机结合、市镇无缝对接、标准化信息化共同支撑的风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系，并明确了具体目标任务、时间进度安排、创建方法步骤和部门工作分工。莱州市辖下的17个镇街和24个重点部门也结合实际，认真研究制定了具体实施方案，并成立了由主要领导亲自挂帅的工作组，为高效推进双重预防体系建设奠定了坚实基础。

以点带面 精心培育标杆

根据产业结构，莱州市从矿山、危化品、金属冶炼、建材、机械等行业选择了39家在风险管控、隐患排查治理、信息化管理方面做得较好的企业作为行业标杆，采取政府购买服务的方式，聘请7家中介机构和26名专家对口指导，深入排查企业各类安全风险点，对排查出来的风险点，帮助指导企业确定风险等级和管控措施，将每个风险点按照等级逐级落实到车间、班组、岗位进行管控。然后在此基础上，充分发挥标杆作用，引领同类企业分析、排查、研判和管控安全风险点，将可能导致的后果限制在可防、可控范围内。

同时，为加强高危行业领域安全风险管控，莱州市组织2 300家重点企业统一绘制了“企业安全风险源一览图”，分类标明了生产经营单位名称、重大危险源、危险工艺装置、安全问题集中区域等信息，明确了责任单位、责任人以及联系方式，有效强化了风险隐患防控。

创新思路 实施分级监管

按照“谁主管、谁负责，谁审批、谁负责”的要求和“分级管理与属地管理相结合，以属地管理为主”的原则，莱州市对辖区所有生产经营单位进行了全面清底 ，逐一明确了各级各有关部门安全监管职责范围的企业主体责任、属地管理责任、部门监管责任和领导干部包保责任，建立了2万0 883家生产经营单位监管责任台账，构建了横向到边、纵向到底的实名制、网格化监管模式。

同时，为切实强化领导包保责任，莱州市还制定了“领导干部分包企业安全生产指导意见”，将辖区生产经营单位划分为A、B、C三个等级（A级为高风险单位，B级为一般风险单位，C级为低风险单位），实施分层分级管理。其中，市级党政领导干部分包A级（高风险）企业40家，安委会成员单位领导干部分包B 级（一般风险）企业124家，镇街党政领导干部分包C级（低风险）企业2万0 719家，各级领导干部每月至少督查1次，重点督查企业风险源排查、管控和隐患排查治理方面内容，推动落实安全防范措施。

莱州市矿山行业双重预防体系标杆企业现场

加大投入 科学管控风险

为促进双重预防建设，适应新形势下安全监管工作需要，莱州市安排107万元财政资金启动了集应急救援、指挥协调、信息发布、安全监管四大系统于一体的安全生产综合监管信息平台建设，通过全面整合各镇街、部门和重点企业的现有信息化资源，实现了安全生产信息互联互通、信息共享，使安全生产状况始终处于可见、可知、可控的状态。一方面，企业可以通过信息系统及时录入风险管控及隐患整改情况，更好地履行风险管控和隐患排查治理主体责任；另一方面，镇街政府和部门可以利用信息平台系统对企业风险管控和隐患排查治理情况进行记录、管理、分析、处置，对没有落实管控措施的风险点和没有按期整改的重大隐患，根据工作痕迹倒查责任，实施问责，从而有效提升风险防控水平。

3方面问题

虽然莱州市在双重预防体系建设方面取得了一定成效，但在推进过程中仍然存在思想认识不到位、工作进展不平衡、建设质量不达标等3方面问题。

思想认识不到位

一些地方对双重预防体系建设重要性认识不到位，主要负责人重视程度不够，没有把双重预防体系建设摆在重要位置，没有真正纳入本辖区、本行业领域安全生产工作重要内容，积极性和主动性不高，日常安排部署、督导检查和考核奖惩机制不健全，工作推进措施缺乏针对性和实效性。

莱州市组织专家指导企业推进双重预防体系建设

部分中小企业片面追求短期效益和经济利润，在双重预防体系建设过程中存在时紧时松、前紧后松等情况，没有将其作为打基础、利长远的工作常抓不懈。

工作进展不平衡

从双重预防体系建设进展情况看，行业之间存在不平衡，在莱州市范围内，高危行业企业普遍好于工贸行业企业。究其原因，主要包括两个方面：一方面，由于部分行业监管部门对本行业标杆企业帮扶指导不力，没有及时总结经验做法，也没有将标杆企业形成的标准、制度和管理方法推广到同类企业，导致行业双重预防体系建设进展迟缓；另一方面，一些工贸企业没有将双重预防体系建设融入到企业生产经营全过程，没有落实到全员安全生产责任体系中。对排查确定的风险点，没有认真编制科学严密、操作性强的管控措施，分层级落实风险管控责任，特别是一线员工对岗位的安全风险、可能引发事故隐患类别、事故后果、应急防范措施不了解、不掌握，抵御事故风险能力较差。

建设质量不达标

部分企业抱着“攻关”“过关”心理对待双重预防体系建设，对建设要求、标准、程序等理解不透彻、掌握不全面，主要表现在风险辨识不准确、管控措施不完善、隐患排查治理不到位，没有发动全员对所有作业活动和设备设施全面辨识存在的安全风险，对风险自辨自控、隐患自查自治被动应付、敷衍了事，对隐患治理、安全技术改造方面所需资金不落实、不投入。有的企业甚至把双重预防体系建设全部委托给中介服务机构，不重视实际运行，缺乏持续改进措施，预防事故效果不明显。

对策建议

围绕防范事故目标

提升双重预防体系建设动力

建立双重预防体系，核心是树立安全风险意识，关键是全员参与、全过程控制，目的是通过精准、有效管控安全风险，切断隐患产生和转化成事故的源头，从根本上防范事故。因此，对于各地方来说，必须牢固树立风险意识，将双重预防体系建设作为新时代抓好安全生产工作的重大举措，按照“精准治安”的理念，准确把握安全生产特点和规律，认真分析各行业领域安全风险，加快推行风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，推动安全生产从治标为主向标本兼治、重在治本转变，从事后调查处理向事前预防、源头治理转变，从注重隐患排查治理向以针对风险点、危险源风险管控为主的系统治理转变，从传统监管方式向运用信息化、数字化、智能化等现代方式转变，实现关口前移、精准监管、源头治理、科学预防，有效防范各类生产安全事故发生，构建安全生产长效机制。

健全“三个体系”

提升双重预防体系建设能力

第一，健全风险分级管控体系。企业是建立和实施双重预防体系的主体，因此，各企业应将双重预防体系融合到生产经营全过程，建立起全员负责、全过程控制、持续改进提升的双重预防体系工作机制。首先，做好风险排查。企业应按照“客观存在、相对独立、环节清晰、易于管控”的原则，以生产系统为单元，根据工艺流程顺序，发动全员围绕所有作业活动和设备设施，充分考虑人、物、环境、管理4种因素，全方位、全过程排查生产工艺、设备设施、作业环境、人员行为和管理体系等方面存在的安全风险。针对可能造成的事故后果及社会影响大小，将安全风险等级从高到低划分，建立管控档案，形成“一企一册”。比如，具有爆炸、火灾、坍塌、中毒等危险的场所、施工现场和生产装置；矿山采掘现场和提升运输设备；涉及重点监管危险化工工艺的生产装置和构成重大危险源的危险化学品罐区等可能造成重特大事故的风险点；职业病危害严重、可能造成职业病的作业岗位，均应定为1级风险点进行重点管控。其次，做好风险管控。对排查确定的风险点，企业应以约束人的行为、保持设备设施完好、确保作业环境人身安全与健康为原则，从工程技术、设施装备、个体防护、职业健康、应急救援、现场管理、培训教育等各个方面编制科学严密、操作性强的管控措施。按照风险等级越高管控层级越高为原则，结合企业组织架构，明确分级管控责任，逐一落实各层级的管控责任，并建立管控清单，内容应包括风险点名称、类别、等级、管控措施、管控层级、责任单位和责任人等，有效落实管控责任。同时，对有限空间作业、检维修作业、动火作业、危险物品装卸作业等动态作业、临时性作业，应强化风险动态管理，制定专项作业方案和专项应急处置预案。在重点作业环节，应大力推行“双人作业、手指口述、书面确认、专人确认”等多种安全确认、动态监管方式，确保安全风险始终处于受控范围。最后，做好风险告知。企业应在设置明显警示标志的同时，为员工制作“岗位风险告知卡”，简明扼要表述岗位风险、管控措施、应急处置及报告方式等。

第二，健全隐患排查治理体系。企业应围绕风险点，对照安全生产法律法规和各行业安全生产标准、规程、规定，全面排查各类不安全因素和事故隐患，并制定切合实际的隐患排查治理清单，明确和细化隐患排查的事项、内容和频次。对排查出的隐患能立即整改的，要立即整改；不能立即整改的，则必须制定隐患整改方案，按时限要求认真整改，确保各个风险点始终处于有效管控之中。同时，在实施隐患排查治理时，企业必须达到隐患排查、登记、评估、报告、监控、治理、验收、核销全过程记录及闭环管理。

第三，健全安全生产监管体系。各地方应加强安全风险源头管控，把安全生产纳入地方经济社会发展总体规划，严格高风险项目建设安全审核把关，严禁新建不符合产业政策、不符合最低规模和采用国家明令禁止或淘汰的设备和工艺要求的项目，对现有企业不符合相关要求的，必须责令限期整改，以切实提升企业整体安全保障能力。同时，各地方应严格按照双重预防体系建设标准规范，组织企业健全完善内部安全预防控制体系，建立统一、规范和高效的安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制。针对企业风险隐患排查治理情况，对企业安全生产状况进行整体评估，根据风险分布和可能造成的危害程度，确定企业安全风险等级，建立安全风险监管档案。对不同等级的安全风险,采取分级分类监管措施，明确落实属地和行业安全监管责任，精准治理事故隐患，筑牢“管控源头风险、治理事故隐患”的双重安全防线。

莱州市组织矿山企业开展双重预防体系培训

莱州市某矿山企业在井下设立的风险告知牌

强化“三个保障”

凝聚双重预防体系建设合力

第一，强化组织保障。安全生产双重预防体系建设是全面提升本质安全水平的重要抓手，各地方、行业监管部门和企业应将其作为重要工作来抓，全面推行安全风险分级管控，着力把风险控制在隐患形成之前、把隐患消灭在事故前面。从地方层面来说，应结合辖区安全生产特点，细化目标任务，明确工作责任，加强绩效考核和过程监督，高标准、高质量推进双重预防体系建设，确保各项工作落到每个岗位，带动安全生产各项工作全面推进。从部门层面来说，应健全本行业领域双重预防体系信息化系统，实现事故预防和监管工作精准化、智能化。精心培育行业标杆企业，及时总结可借鉴、可复制的双重预防体系建设经验做法，通过组织开展现场观摩、交流座谈等多种方式进行推广，放大标杆企业效果。同时还应发挥社会安全服务机构作用，开展双重预防体系专业化、规范化指导服务，并加强日常监管，保证服务机构从业行为的专业性、规范性。从企业层面来说，应成立专门的组织领导机构，全面负责组织、协调和推进双重预防体系建设工作，健全风险分级管控、隐患排查治理、教育培训、管理考核等规章制度，保障人力资源和资金投入，定期对体系运行的可靠性和有效性进行评估，发现问题及时纠偏、调整，特别是在工艺、设备、材料发生变化时，应及时进行风险辨识，更新风险信息和管控清单，确保建设质量和有效运行。

第二，强化政策保障。各地方应加大政策引导力度，综合运用法律、经济和行政手段推动企业双重预防体系建设。例如，通过推进实施安全生产责任保险制度，将保险费率与企业安全风险管控状况、安全生产标准化等级挂钩，发挥保险机构在企业构建双重预防体系中的作用。加强企业安全生产诚信制度建设和部门联合惩戒，促进企业主动开展双重预防体系建设。同时，把建立双重预防体系纳入企业质量信用等级评价指标和安全标准化评审、评先评优的重要内容，推动企业开展双重预防体系建设。

第三，强化执法保障。各负有安全生产监管职责的部门要将双重预防体系建设情况与安全生产专项整治、“打非治违”、标准化建设、安全教育培训等工作紧密结合，认真研究制定年度执法检查计划和方案，通过集中执法、联合执法、重点执法、异地检查等多种方式，加强对本行业领域企业双重预防体系建设及落实情况的执法检查，督促企业履行主体责任。对不同风险等级的企业，应科学确定执法检查频次和重点内容，对高风险、低管理水平企业加大检查频次，实行精准化执法检查、差异化动态监管。对企业风险管控、隐患排查治理制度不落实的，必须依据法规规章处罚。同时，各地方还应充分利用信息化技术，建立政府、部门和企业三方互联互通、功能齐全的综合监管信息平台，形成安全生产“一张网”。通过在线监测或者视频监控手段，随时掌握企业对风险点管控情况，督促企业时时刻刻盯紧风险点，一旦发现异常，立即责令企业处置并反馈情况，从而确保风险点始终处于动态监控之中。