日本农险扶贫的政策机制与成功经验*

郑 军 王新悦

(安徽财经大学， 安徽 蚌埠 233030)

农险扶贫是将农业保险与精准扶贫结合起来的一种创新型扶贫模式，是我国促进精准扶贫的一个重要组成部分。2015年12月，国务院在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中进一步提出“扩大农业保险覆盖面，通过中央财政以奖代补等支持贫困地区特色农产品保险发展”的战略目标[1]。2016年3月，人民银行、保监会等七部门颁布《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》，意在对各级保险机构以及相关的扶贫部门进行指导，力求发挥出保险行业的体制机制优势，承担起社会扶贫的责任，实现我国“十三五”的扶贫目标。目前，我国农业保险反贫困功能逐步得到彰显，但是还存在一些问题。“他山之石，可以攻玉”，借鉴国外的成功经验十分重要。由于我国和日本发展基础的相似性以及日本农险扶贫的显著效果，本文拟从制度分析的角度，对日本农险扶贫机制的政策框架以及扶贫运行机制和效应进行分析，总结经验，为我国农业保险制度发挥精准扶贫效应提供参考。

一、日本农险扶贫制度的演变过程

(一)日本农险扶贫制度形成的背景

1.政治背景

第二次世界大战以后，日本进行了一系列民主化改革。但在此过程中，日本经济尚未恢复，国内阶级矛盾尖锐，社会问题突出。为了缓和社会矛盾，缓和工、农民主化运动频发的局面，巩固资产阶级统治，日本政府不得不采取一系列措施来解决这些问题。农村地区作为贫困集中地，成为日本政府反贫困的重点地区，农险扶贫制度便应运而生了。

2.经济背景

第二次世界大战以后，世界一体化趋势加强，为了尽快摆脱经济困境，日本采取了贸易利国的经济战略，实现了经济的高速发展，并在20世纪70年代末期一跃成为除美国以外的世界第二大经济体。日本工业化与城市化步伐的加快， 带动了其农村经济的进步，走向了工业反哺农业的发展道路[2]，这种发展趋势使得日本反贫困政策的实施有了重要的财力保障。因此，农险扶贫制度作为政府主导的措施，被日本政府运用到国家反贫困的具体实践之中。

3.文化背景

日本农险扶贫制度的产生离不开其本国的文化背景。日本农险扶贫制度有着浓厚的家庭观念，如共济年金的设立以一个家庭为单位，将丈夫和妻子合并，同时政府对家庭主妇减免保险费等，都体现了日本农险扶贫重视家庭保障的观念。其次，日本崇尚节俭的思想也在农险扶贫制度中发挥作用。资源极度贫乏，十分节约。居高的储蓄率使得政府在财政支持农险扶贫时的压力大大减少。最终日本进入了农险扶贫的新时代。

(二)日本农险扶贫制度形成的三个阶段

日本农险扶贫制度的发展经历了半个多世纪，从萌芽逐步发展壮大，从保障水平低、涵盖范围小、政府支持力度小，发展到保障水平高、内容体系完善、政府主导。

在亚洲国家中，日本属于较早建立农险扶贫制度的国家。20世纪20年代，日本政府首次开展了关于农险扶贫的会议讨论[3]。并在1929年颁布了《家畜保险法》，1938年又根据具体实施过程中出现的问题，制定了较为具体的《农业保险法》。至此，农业保险的扶贫效应开始显现。

1.农险扶贫制度的形成期(1945-1957)

二战结束以后，日本经济一度陷入困境，尤其是农村经济出现了很多严重的问题。因此，日本农险扶贫的主要政策目标是保障粮食安全，确保粮食供应，稳定粮食价格，提高农民的粮食自给能力。

1947年，日本政府将已有的《家畜保险法》和《农业保险法》合并修订，顺应农村发展的形势需要，颁布了《农业灾害补偿法》[4]，不仅扩大了农业保险保障对象的范围，还增大了政府的财政支持力度，发挥出了农险的扶贫效应。1952年，日本政府颁布《农业共济基金法》，用于解决农业保险在扶贫过程中资金缺乏的问题。这些法律法规的颁布以及逐步的完善为后期日本农业保险扶贫效应的发挥提供了重要的法律依据。

2.农险扶贫制度的发展期(1957-1980)

日本经济状况逐渐好转，工业化进程也在不断加快。日本政府农险扶贫的政策目标转变为提高农民收入、提高农业产业生产率。农险扶贫制度得到了极大的充实，进入发展期。

在以提高农民生活水平、提高农业生产效率的发展趋势下，日本政府于1970年颁布了《农业者年金法》。此后，针对农民本身的医疗、养老等保险也逐渐完善。同时这个阶段内，日本政府改进赔付计划，提高最高保额。到1963年，被保险农作物全损可能得到的最高赔偿能达到正常产量价值的一半以上。1971年，日本实行农场单位保险计划。其次，日本政府改变强制参加农作物保险的面积规定，提高法定保险农作物面积的下限，从而保证了小规模兼业农民不参加农业保险的权利。日本政府还增加了被保险农作物的种类，使得果树和园艺作物的种植主的风险得到分担，全方位、多角度地减轻了农民因灾致贫、因保障措施不到位致贫的风险。

3.农险扶贫制度的完善期(1980至今)

社会形势不断变化，农险扶贫制度也在不断完善。现阶段日本农险扶贫的政策目标主要是提高农民收入、改善农民资信、促进产业增收、促进农村经济发展。

自1980年起，日本农险扶贫制度进入完善调整阶段。1985年，对《农作物保险法》进一步修改，允许投保农户根据实际受灾来制定适应的保险费率。2003年，日本政府修订相关制度，扩大了农户对农险承保方式的选择。2014年6月，日本政府在《农林水产业地域活力创造》中突出了“收入保险”的概念，尝试从不同角度管理农业生产保险，目前还在试点研究。此外，日本政府建立损失评价机制和农险扶贫监督体制也在不断完善，试图从立法和监督两方面保障农业保险制度扶贫效应的发挥。

日本农险扶贫制度经历了形成、发展以及完善三个阶段。经过几十年的改革发展，农业保险的保障水平不断提高，扶贫效应也越来越明显，对农民收入的提高、产业增收以及农村经济的发展起到了十分重要的作用。

二、日本农险扶贫制度的政策框架

(一)日本农险扶贫制度的组织结构

日本的农险扶贫组织结构主要包括三级组织结构：市、町、村级的农业共济社组合，都道府县级的农业共济保险组合联合会和全国农业保险协会[3]，详见图1。

图1日本农险扶贫制度的组织结构

日本农险扶贫的三级组织结构以互助、保险、再保险的运营模式达到分散农业风险的目的。农业共济组合是日本负责农业保险精准扶贫的基层组织，由本地区农户自愿参加组成，农民参与其中不仅可以共同防御自然灾害，减轻农业风险，还可以通过参与经营，获得一定的经济利益，体现了日本农险扶贫的互助性。农户通过缴纳相应的农业保险费获得保障，农业受到保险责任范围内的损失时，可获得互助保险金。为分散巨灾风险，日本农业共济组合会向联合会缴纳一定保费，构成再保险。农业共济社组合联合会向全国农业保险协会缴纳相应的保险费以期在全国范围内分散农业风险。政府作为农业保险扶贫的重要引领人，是分散农业风险的最后一道保障。政府会动用财政资金建立农林渔业信用基金，并对农业共济组合会和联合会的相应事业经费给予补贴，政府还会专门设立农林水产大臣和相应工作人员对资金的运用给予指导和监督。此外，日本农业保险精准扶贫过程中，特定条件下还会返还一定的保险费，减轻了农户产生参保有损经济利益的心理。

总之，日本农险扶贫通过三级组织机构构建了多重风险保障体系，“互助—保险—再保险”的运营过程，将风险由某地区分散到全国，能够有效解决农民因农业风险陷入贫困的问题，能够让农民在农业上实现增收增产，促进日本农村经济的可持续发展。

(二)日本农险扶贫制度的内容体系

所谓农险扶贫制度是日本政府采用农业保险来规避风险、解决农村贫困问题的一项制度措施。农险即农业保险，它不等同于农村保险，它主要是为种植业、养殖业在生产过程中可能遭到的自然灾害或意外事故所造成的经济损失提供经济保障。经过多年的改革与完善，日本的农险扶贫体系已然成型(如图2所示)。

图2日本农险扶贫制度的内容体系

日本农险扶贫的内容主要是针对其所颁发的共济年金而言。共济年金是日本政府对农民在进行农业生产过程中的一种保障，保证农民在遭遇重大事故后仍能保持自己的基本生活水平。农协是管理共济年金的农村互助合作组织。其所负责的共济年金是日本农险扶贫体系下的重要构成之一。共济年金主要被分为农户综合保险以及自然灾害保险两大类。

1.农户综合保险

意外事故保险和疾病保险是农户综合保险最主要的组成部分，主要是保险机构对农户在进行农业生产的过程中因为农作物、农产品等保险标的受到意外伤害或者遭遇病虫害所造成的损失进行衡量，保险机构根据农作物或者农产品受损程度进行一定金额的保险赔偿，从而减少农民的损失。

2.自然灾害保险

农业自然灾害保险主要是指对被保险人在农业生产过程中因为保险标的遭受干旱、洪涝、地震等自然灾害进行的损失补偿。日本农业自然灾害保险设计范围较广，涉及内容详细而具体，农作物保险和渔业保险是其重要的组成部分。其中，日本农作物保险的险种设计十分详细，不但对种植业、林业等传统的农业提供保险种类，而且对日本农产品遭受的损失给予保险保障。渔业保险种类也十分丰富，其中最主要的组成部分是渔船保险和渔业共济。业务种类详细，业务对象明确。

(三)日本农险扶贫体系的政策特征

1.立法保障

日本政府关于农险扶贫的法律制度建设良好，体现了政府对于农险扶贫的大力支持。自20世纪20年代第一次提出“农业保险”之后，经过仔细商榷，日本政府相继颁布了《家畜保险法》和《农业保险法》，后又根据日本农村实际发展需要，又修改制定了《农业灾害补偿法》、《农业共济基金法》等多部法律，此后不断根据实际需要完善，通过具体详细的规定，如：日本农险扶贫的三层组织结构以及多重风险保障体系，农险扶贫的涵盖范围的逐渐扩大、延伸，自愿保险与强制保险的参与方式，强制保险的涵盖范围，农业保险业务的各种类及其相应的保险范围、保险方式、保险费率，灾害损失统计与补偿计算制度等都在法律中进行明示，并且随着新政策的实施，法律也在不断修改和完善，能够形成一个完整、强有力的农险扶贫法律制度保障。

2.政府财政支持

日本政府十分注重农业保险扶贫体系中政府财政支持的作用。自1939年日本实施多风险作物保险计划后，日本政府就给予了农业保险参保户15%的费用补贴。自1947年《农业灾害补偿法》颁布以后，规定了对农险扶贫实行强制性与自愿性相结合的承保方式，政府继续加大财政支持力度，给予大规模的财政补贴，早在1927年前，日本的农业保险费用补贴就达到了一半左右，对农户负担的减轻作用明显。此外，日本政府还通过投资农业共济基金、设立专门人员指导与监督、投资科学的灾害损失赔偿金制度等财政支持农业发展，有效地提高了日本农业保险扶贫机制的保障效应。

三、日本农险扶贫制度的保障水平

(一)日本农协的现状

日本农协在农险扶贫中作用显著，尤其是基层农协，几乎覆盖了所有的农业经营者，主要为成员提供采购、销售、加工以及信贷和保险服务。长期以来，日本农协的数量一直固定，但其覆盖范围却一直在扩大，农协成员成为农村人口的重要组成部分，增收效应明显(如图3所示)。日本农协的职能涵盖了生产、销售、购买、信用、保险等多方面业务。有计划的机械化生产、完整科学的生产运营、有计划的农副产品销售以及抵御灾害风险等各方面效应显著。这种完整系统的运行模式不仅蕴育了农业保险扶贫的严密业务流程，也为其后期的开展奠定了坚实的、多功能的组织基础。这些农协的存在，使得“合作式”农险扶贫得以开展[5]。这种依托性，也使得农业保险扶贫的效率提高有赖于农协的良好发展。

图3 2014-2016年三年间基层农协人数、销售额统计①

近年来，日本政府为谋求农协经营基础的强化，推进农协合并，试图通过这种方式解决农协数量过多产生的不规范经营问题。2016年11月，日本修订农林水产政策推进农协改革，确定《农林水产业及地区活力创造计划》修正案，将开展农协组织改革和扩大农林水产品出口作为核心内容。此外，日本执政党提出《农业竞争力强化计划》，促进农林水产品及食品出口，还将新设振兴农产品出口的新组织。总体来说，未来日本农业发展的新趋势，离不开日本农协的协调和组织，日本农险扶贫的效应进一步扩大也离不开日本农协的长期发展。

(二)日本农险扶贫制度的覆盖范围及方式

1.日本日趋完善的农业保险对象和业务种类

日本农险扶贫对象完善， 业务种类丰富， 且在不断完善与补充。在1972年到1979年间，日本政府开展新作物保险计划，增加了诸如水果保险计划、旱田作物保险、园艺保险等内容。1985年日本又扩充了主要农作物的保险范围，放宽了水稻作物的进入标准，并对园艺保险的保因、家畜保险的保障对象予以扩充和完善。由以上分析及表1可以看出，日本农业保险保障对象和业务种类起初只涉及农作物和家畜，随后根据农民需求的扩大，逐步加以完善。日本农险业务范围详细(见表1)，注重考虑农民需求。

表1 日本农作物保险的业务种类和保障对象

资料来源：日本农业共济协会网

2.日本具备较为完善的农业保险统计与补偿制度

日本统计局对以往20年灾损资料统计，根据统计结果计算出精确的基准费率，并三年进行一次修改。根据不同地区划分不同风险区。不同区域不同费率保证地区间的公平。以农作物保险为例(见表2)，农民可根据自己种植农作物的种类，选择适合自己的承保方式，从而规避风险，实现产业增收。在参保的农户遭遇灾损时，向其组织机构——共济组合及时告知，共济组合再向其上级报告。通过专门的灾害评价员和共济组合相应的工作人员确认并与历年的产值、销售等数据进行比较，从而计算出此次灾损农户所遭受损失，并依此办理相关索赔事宜。如果出现大面积灾情，联合会还需向其上级主管部门报告，由最高级部门认定损害情况，并处理相关索赔事宜。由此，可以看出日本的农业保险统计与补偿制度相对比较科学和完善，农户在其中起着主导作用，减轻了处理各种事宜过程中的不必要纠纷。

表2 农作物保险的承保方式及保险金的赔偿计算方法

资料来源：日本农业共济协会网

(三)日本农险扶贫的法律完善程度

日本农险扶贫效果显著，离不开其法律的修改和完善。1929年颁布《家畜保险法》，1938年颁布《农业保险法》，其后多次修改完善，在1947年修改合并为《农业灾害补偿法》。这一法律的颁布，为日本强制参与和自愿参与的承保方式以及三级组织结构的建立提供了法律依据，形成了独具特色的政府指导下民间组织参与的农险扶贫新模式。

此后，日本农险扶贫制度先后修改了20多次。2015年8月，日本政府颁布新《农协法》，旨在将全国农业保险协会视为一般社团法人，并对日本现有的地方农协进行注册会计师审计，取消其从地方农协收取赋课金、审计、指导及政治活动的权限。总体来说，日本政府在农险扶贫方面已经形成了相对比较完整的法律体系，朝着法制化、规范化的方向前进。

(四)日本农险扶贫财政支持力度

日本农险扶贫分为硬件扶贫和软件扶贫。政府硬件补贴是指对日本农业中的农业设备和农业设施等损失进行补贴，补贴资金主要来自于农业补助金和一些特定农业项目的财政补贴。政府软件补贴主要是对农险扶贫过程中各种农业调查项目、会议展开等产生费用进行的补贴。在硬件扶贫方面，1953年日本政府制定《农业机械化促进法》，给予农业机械化法律保障。建立“农业补助金制度”，对先进的农机进行财政支持补贴。1995-2000年，政府拔款6万亿日元，其中对先进农机具的补贴金额从1972年的491亿日元增长到1981年的2439亿日元②。此外，日本政府还对农业机械化提供多种形式的贷款。最著名的当属“农业改革基金”无息贷款，主要用于农民引进新技术或解决农户创业时所必需购置的农业机械和设备费用，提高了农民的生产效率。此外，1978年伊始，日本政府还专门建立了农机银行，以便对日本农业机械化进行补贴与支持。

在农业的巨灾保险方面，1947年，日本政府制定“农业灾害补偿制度”，这是一项专门针对农业灾害实施的巨灾保险制度。资金来源主要是日本政府大规模的财政补贴。目前，日本政府补贴农业保险费率极高，以农作物保险为例(见表3)，达到总额的一半以上，缓解农民过重的保险费负担。

表3 日本政府补贴负担比例

资料来源：日本农业共济协会网

因此，日本农险扶贫制度已经形成了完整的体系，组织结构合理，法律完善，内容详细丰富，政府支持。总而言之，日本的农险扶贫已经达到了一个比较高的水平，其扶贫效应的发挥十分显著。

四、日本农险扶贫制度的扶贫效应

(一)日本农险扶贫制度分散农业风险，稳定农民收入

日本农险扶贫制度建立以来，通过实践的检验，一直在发展并完善，这项制度对于日本农村所产生的扶贫效应是巨大的，主要可以概括为以下三点，即日本农险扶贫制度对日本农民、农业与农村经济产生影响。

假设日本的组织机构风险化解程度弱，或者农民没有参加农业保险，一旦农民遇到自然灾害或者因为农产品无法出售获得收入，他们的基本生活和生产将会受到很大的影响。反之，通过三重组织结构来分散风险，有效地把风险分散到全国范围内，则可以在遇到自然灾害的年份或者其他突发情况时仍然有一定的经济来源，保证基本的生产与生活水平。

以日本东北地区大地震为例，此次地震重灾区损失惨重(如表4所示)。巨灾后，日本农协依据《农业保险补偿制度》，发挥了应有的灾害补偿作用(如表5所示)，各地农业共济社开通咨询窗口，积极受理并为农民提供共济服务，向灾民发放救助资金。因此，从这个角度讲，农业保险扶贫政策相对完善的组织结构和保险体系具有稳定农民收入的能力，帮助农民稳定收入，实现风险化解，达到减贫效应。

表4 日本东北大地震农业、渔业、林业灾损统计表(单位：亿日元)

资料来源：日本农林水产省

表5 日本大地震农林渔业补贴资金来源

资料来源：日本农林水产省

(二)日本农险扶贫制度使日本农业产业高速发展

日本所采用的农险扶贫政策使农业产业的发展进入了一个崭新的阶段，促使农业生产产生了规模效应，并在农业生产规模、农业生产效率以及农业生产结构方面有所体现。

1.日本农险扶贫制度使农业生产产生规模效应

规模效应又称规模经济，即随着规模的增大，带来的经济效益的提高。因此，农户经营规模在一定程度上表明农户抵御风险和提高经济效益的能力[6]。日本人多地少的特殊国情使得其形成了家庭制的小农经营模式，这种经营模式一旦遇到自然灾害，将遭遇巨大损失。日本农险扶贫组织通过对农协成员的组织，采取“小规模所有，大规模经营，政府和农民共同承担保费”的方式，实现了土地和资金的集中，从而共同承担农业风险，使得农业生产产生了规模效应。

根据日本贸易政策审议报告，日本农户户均耕地面积呈上涨趋势。2015年商业性农户户均耕地面积相比2010年来说，生产规模扩大幅度约为12%，其中，经营性农户生产规模扩大幅度约为14%(如表6所示)3。农业经营规模的大小与经营管理成本和人工成本的高低有着密切的关系，以日本60公斤大米的生产成本为例(如表7所示)，随着经营规模的增大，不论是经营管理成本还是人工成本都在逐渐降低，由此带来的利润便随之增高。因此，日本农协集中经营的方式使得农民从农业中收益增多。

表6 2010-2015年商业性农户、经营性农户户均耕地规模(单位：公顷)

注：商业性农户指农户经营可耕地面积不低于30公亩，上一年农产品销售额不少于50万日元。经营性农户指商业性农户中农业收入占其家庭收入比例超过50%的农户。

资料来源：中国农业外经外贸信息网

表7 不同经营规模下日本每60公斤大米的生产成本(单位：日元)

资料来源：日本农林水产省

2.日本农险扶贫制度提高农业生产效率

日本通过实施灾害补偿制度对在自然灾害中受损农机给予补偿，间接加快了农业机械化发展的速度，提高了农业的生产效率。农民参加农业自然灾害补偿保险，对于农机在自然灾害时受损进行保险金额补偿。这不仅提高了农户购买农机的积极性，提高了农机自身的使用效率，也提高了农业的生产效率。通过表8可以看出日本农业工人的人均增加值涨幅明显，同时每公顷耕地化肥消费量也大幅下降，农业生产率大大提高，农业生产成本显著降低。

表8 日本农业工人人均增加值和化肥消费量 (单位：美元，kg/hm2)

资料来源：世界银行数据库，农业工人人均增加值以2010年不变价美元计。

3.日本农险扶贫制度改变了农业劳动力结构

日本农险扶贫制度使得日本农业产业朝着“六次产业”的方向高速发展，推动了农业生产向二、三产业延伸，形成生产、加工、销售、服务一体化的完整产业链，借此增加农民收入，增强农业发展活力。农险扶贫制度的保障以及对日本农业“六次产业”趋势的顺应，使得日本的农业，综合发展农产品加工的第二产业，以及农产品销售、食品行业以及休闲农业的第三产业都相应发展，日本农村人口结构和就业结构也有所改变(如表9所示)，专职农业的劳动力不断缩减，向农业外转移，促使农业劳动力结构优化。

表9 2012-2015年日本农村人口结构和就业结构(单位：%)

资料来源：世界银行数据库

(三)日本农险扶贫制度促进了日本农村经济发展

日本农业保险在金融领域的作用主要体现为：帮助农民间接储蓄，为农民提供贷款。

日本农协是日本重要的农村合作金融机构，其在金融方面的基本业务包括：为农民提供存贷款、汇兑、清算等服务。由于日本农民的兼职特征，使得其收入来源多样，收入总额相对较高，而这些资金基本上都被存至日本农协。根据统计，截至2016年底，日本农协农民存款的资金规模庞大，与日本目前最大的商业银行所拥有的资金规模相差无几，是日本农林水产业发展经济最直接的资金来源。日本农协的雄厚财力，使其足够为日本农产品提供担保以及接受农民的融资。农业保险与信用制度有效结合，联动机制发挥农险扶贫作用，提高了日本农业资金的利用率，推动了日本农村经济的发展。

表10 日本农业经营相关农业政策性贷款

资料来源：日本政策金融公库

此外，由于农业高风险、低收益以及较长的回报期限，金融机构都不愿为其提供贷款。日本政府通过实行农险扶贫制度，发挥农村金融的作用，为农民提供政策性贷款(如表10所示)。通过日本政策金融公库以及农协组织向投保农民提供购买生产资料的贷款资金、规定符合农业资金周转的贷款年限以及贷款利率，满足农民生产资金需要，从而推动农业的产业化发展。此外，参与农业保险扶贫即参与农村金融，提高了农业生产者的履约能力和对自身的信誉维护度。对于日本整个国家而言，稳定了农村经济，促进了其农村经济的现代化。

五、日本农险扶贫制度对我国的启示

日本和我国农业发展基础条件相似，地形多山区少平原，同处于亚洲季风气候区，自然灾害多发。且两国的农业经营模式均以家庭制小规模经营为主，农业风险极大，农民往往因灾致贫，农业生产停滞不前甚至遭受损害。日本利用农业保险进行扶贫的组织结构、内容体系、政策特征在分散风险、增加农民收入、实现农业增收和农村经济发展方面发挥了重要作用，对完善我国农险扶贫体系有诸多可借鉴之处。

(一)构建完善的组织结构和风险保障体系

日本通过建立三级组织结构，相互独立，共担风险，形成“共济—保险—再保险"的三重风险保障体系。相比来说，我国还没有形成明确的农险扶贫组织结构，农险扶贫体制的政策制定、过程管理以及质量监督等方面没有比较明确的责任主体。鉴于我国与日本行政结构以及人多地少、小农经营、灾害频发的农业生产特征的相似性，学习日本农险扶贫制度的经验，我国要根据本国国情尽快建立起自上而下的组织结构，形成“乡(镇)—县(市、区)—省(直辖市、自治区)—中央"四级组织，并明确各级组织结构的责任，实现全国范围内农业风险的分散。在中央层面，由农业部引导，财政部、保监会、农业保险经营机构共同参与，主要负责制定农险扶贫政策，汇总统计分析农业保险信息数据，国家农业巨灾风险基金的方案设计，保费补贴方案以及农业保险业务经营的指导和实施。各省、市要着手建立本省或者本市区的农业保险信息系统，统计分析本省的农业保险发展现状，并定期向中央有关机构汇报，以便中央及时了解各省市利益诉求，从而形成级级连接、严密操作的运行体系。

(二)丰富农险扶贫的内容体系

日本建立农险扶贫制度注重农民利益，强制投保与自愿投保相结合，建立成熟的农险体系和农险统计与补偿制度，精准补偿农民损失。相比来说，我国还未形成比较完善的农险扶贫体系，对于农业保险保障的对象和业务基本处于试点状态，距离合理满足农民投保诉求和减损需求相差甚远。由于我国和日本农业基础条件以及受灾风险的相似性，借鉴日本相关政策规定，针对我国农民的投保与减损需求，建立详细具体的内容体系。鉴于我国农业生产周期长、受自然情况影响大的特点，提高农户承保率，是首要问题。因此，我国可参照日本经验实行自愿保险与强制保险相结合，政府给予财政支持。此外，建立科学的统计与赔偿制度，科学确定保额和保险基准费率等，并具体地区具体分析，根据东、中、西部各省市不同的自然条件基础、经济发展现状、政府财政收入水平设计不同的险种与赔偿制度。

(三)构建完善的农业保险法律制度体系

日本政府通过相关法律对日本农险扶贫的组织机构、内容体系、风险保障体系以及政府职能作出明确规定，并随农业生产形势的变化不断修改、完善，为日本农业保险精准地发挥扶贫效应提供了强有力的法律支持。相比来说，我国颁布的《农业法》以及《保险法》在这方面缺乏针对性，导致各方面职能均不明确，农险扶贫效应难以得到有效发挥。基于日本已有经验，我国应当重视农险扶贫的相关法制建设，完善现有农业保险法[7]，并随着农业生产形势的变化不断修改、完善。现阶段，我国农险扶贫法制建设应该注重以下几点。第一，在制定法律的过程中要革新理念。确立公平优先、兼顾效益的理念，政府主导，保护农民农业保险权利以及精准扶贫的理念，从而提高农业保险扶贫的法律运行效率。第二，在法律中准确定位农业保险扶贫开展机制。明确农业保险扶贫是各级政府主导、市场辅助运行的机制。第三，在法律中严格明确各级政府扮演的角色及其作用以及与市场资源配置的有效协调，每一环节紧密相扣，尽可能避免实践过程中出现相互推脱责任的现象。第四，在法律中要明确农民、保险经营机构等主体在农险扶贫过程中的定位。对于二者的权利、义务都要严格界定，避免部分群体钻法律漏洞，降低实际执行过程中的效用。第四，在法律中对于各种农业保险业务的费率、承保范围、统计灾损、理赔方式等情况都要有明确的界定，保证整套体系运行的法制化、规范化，减少道德风险和逆向选择。

(四)建立完善的财政支持体系

日本政府向来注重对农险扶贫的财政支持，农业保险共济金的国家负担比重占一半以上，中央和地方给予财政支持职责分明。此外，政府通过三重风险保障体系来分散风险，提高农险扶贫的运作效率。相比来说，我国对农业保险提供的财政补贴仅包括种植业、养殖业、森林、藏区品种四大类，而且只在部分省市试点。总体来说，我国关于农险扶贫方面的财政预算、保险费额分配以及农作物设施的补贴都不尽合理[8]。因此，我国政府应着力建立比较完善的财政支持农险体系。基于日本财政支持的经验，我国应该加大财政支持的改革力度。首先，明确中央及地方政府在财政支持中应该发挥的作用和支持力度。其次，对经济发展程度不同的地区实行差异化保费补贴优惠政策，并相应地提高补贴程度、丰富补贴内容，从而提高农民的参保率。再者，改进对保险公司的财政补贴方式。对经营农业保险的企业给予优惠政策，提高保险公司经营农业保险的积极性。此外，政府可以成立巨灾风险保障基金，减少农民面对巨灾的损失，提供风险保障。

总之，我国当前仍然属于发展中国家，农业问题仍然是经济社会发展的重要问题。由于农业的弱质性，通过农业保险这一重要措施，可以实现农业风险的化解，推动农民收入增加，农业产业发展，农村经济进步，从而达到精准扶贫，实现经济社会的发展与进步。

注释：

①资料来源：日本农业共济协会网

②数据来源：腾讯网，http://www.qq.com/

③数据来源：中国农业外经外贸信息网

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