PPP模式下海绵城市工程造价控制

费金凡

(武汉武钢海绵城市建设项目投资有限责任公司 湖北 武汉：430080)

PPP(Public-Private-Partnership)模式，是指政府与社会资本之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果[1]。

PPP从本质上看，是一种融资模式，主要解决的是工程项目建设的资金来源问题。特别是在能源、交通运输、环保、医疗、水利等公共基础设施建设领域，通过应用PPP模式解决投资资金来源、减轻地方政府财政负担、推动经济长效稳定发展等问题上效果尤为明显。2017年的政府工作报告中，PPP再度引发高度关注。无论是对“十二五”工作成就进行总结，还是对“十三五”重点工作进行规划部署，中央均多次提及PPP概念。截止目前，全国已有1.4万个PPP项目进入PPP综合信息平台项目库，总投资额近18万亿元。PPP模式已成为中国探讨新的发展路径、发展模式、打造经济发展新引擎的重要抓手[2]。

1 PPP模式的特点

与传统建设模式不同，PPP模式的特点为：

(1)项目投资规模大，周期长。这导致项目影响因素众多，建设及运营风险随时间的增长而加大。在具体实践中，由于政府和社会资本均缺乏经验，致使PPP项目投融资存在较大风险。

(2)融资主体由政府方转变为社会资本方。这个转变对对社会资本方提出了更高的要求，要求其除了能干好工程建设外，还需要有良好的社会信誉及商业信誉。同时项目运营交由社会资本方完成，且项目建设投资不低于30%纳入运营维护期考核。这都倒逼社会资本方在追求利润的同时，更要注重工程建设质量和提升服务水平。

(3)政府和社会资本方利益共享。PPP项目中，政府和社会资本方一方面存在利益共享(包括社会成果和投资回报)，一方面政府对社会资本方的高额利润或暴利也进行控制。利益共享指的不仅是对PPP社会成果进行共享，还包括作为参与者的社会资本方取得长期相对稳定的投资回报。同时，政府不允许社会资本方在项目执行中形成超额利润。

2 PPP模式下造价控制的必要性

基于以上特点，不管是政府方还是社会资本方，在采用PPP模式进行项目建设时，做好项目造价控制显得尤为重要。目前对于国内PPP项目，社会资本方大都拥有施工企业背景。采用PPP管理模式运作的项目，虽然能在初期锁定其投资合理回报率，但因项目周期较长，国家财政金融等政策变化相对较快，期初预计能获得的投资利润随时会随政策的变化被压缩殆尽。社会资本方向来以营利为项目运作首要目的，为了保证项目最终收益，必须要在施工过程中加强项目成本控制，做好造价管理工作。同样，政府方在项目运作中，为了防止社会资本方借用其即是投资方又是施工方的双重身份，随意变更工程事项来谋求巨额暴利，也需要通过审计部门或者第三方造价咨询机构来帮助其做好造价监督管理工作。

3 武汉市青山示范区海绵城市(南干渠片区)建设PPP项目简介

2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议强调，我国正处在城镇化快速发展时期，城市建设取得显著成就，但是改变了城市原有自然生态本底和水文特征，要重视建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市，解决城市“大雨必涝、雨后即旱”，以及水生态恶化、水资源紧缺、水环境污染、水安全缺乏保障等问题[3]。2015年1月，财政部、住房城乡建设部、水利部下发《关于组织申报2015年海绵城市建设试点城市的通知》，武汉市获批为全国首批16个海绵城市建设试点城市之一，集中打造青山和汉阳共38.5平方公里海绵城市建设示范区并逐步实现全市推广。

2016年12月21日，在通过“两评一案”及公开招标后，选定武钢联合体作为中标社会资本方，全面负责武汉市海绵城市青山示范区(南干渠片区)共3.84平方公里PPP项目的投资、建设、运营。该项目建设期2年，运营期8年。PPP项目包中含有道路、社区、学校、市区内公园、管渠、明渠等78个子项目的海绵化改造内容。建设投资约13亿人民币，其中20%资本金由社会资本方武钢联合体和政府方出资代表武汉市海绵公司共同出资(武钢联合体占股80%，武汉市海绵公司占股20%)，80%由社会资本方通过银行融资解决。政府方承诺项目达到预期服务效果并经运营维护考核合格后，按年投资合理利润率5.5%对社会资本方的投资进行回购。同时，政府方出资代表不参与项目收益分红。目前项目仍处于建设期，参建方包括市海绵办、区海绵办、市海绵公司(平台公司)、项目公司(SPV公司)、规划、勘察、设计、监理、跟踪审计、施工等数十家部门或单位。

4 PPP模式海绵城市建设中造价控制存在的问题

海绵城市项目不同于一般市政类公共基础设施项目，概念新、材料新、技术工艺新，加之施工区域位于老旧城区，协调难度大。综合各种客观因素，海绵城市建设难度大大增加，期间各种问题凸显，与工程造价控制相关的问题主要集中在以下几方面：

4.1 项目实施阶段缺乏有效投资控制目标

过去市政基础设施项目的造价控制基本遵循着投资估算、初设概算、施工图预算、竣工结算等规范程序进行。政府方或其代表在得到政府费用控制部门批复后，采用公开招标方式选定施工总承包单位进行项目建设。目前最通用的招标方式是在施工图基础上编制的工程量清单招标。这样更具市场竞争力，同时施工单位开始施工时，可以依据合同及中标的工程量清单计价文件申报已完工程量并确认收入。但本项目在前期阶段，由于是PPP创新模式，在“两评一案”和可行性研究批复得到政府财政和发改部门批复后，即以此作为PPP招标控制价，开展了中标社会资本方选定工作。因此，项目开工后约有11个月的施工期没有工程量清单价指导社会资本方进行施工成本控制，政府部门对于实际施工量的监管也仅依据施工图做控制。但当施工现场条件受限，无法按施工图纸施工必须发生变更事项时，政府方聘任的第三方跟踪审计单位(重要职责是投资控制)也只能作为事件发生的见证方，来证明此变更事项是发生了，却无法提出变更事项是否存在超投资风险以及风险防控合理化建议。

4.2 项目变更事项确认滞后导致社会资本方迟迟无法收回投资

PPP项目合同中约定：工程费用的计息以经跟踪审计单位审核确认的当期进度产值80%为基数，按同期人民银行五年期以上贷款基准利率计算利息至项目竣工验收合格之日止。工程建设其他费用和专项迁改费用的计息模式与此类同。但实际操作过程中，由于老旧城区现状条件复杂，致使施工时每个子项目都无法百分百按图纸施工。部分子项目因受政府房屋拆迁三年规划影响而直接取消几个专业的施工，也有部分子项目是政府方对海绵城市上位规划调整而新增加的项目，这样产生了大量的施工变更项。变更手续的履行往往牵涉包括勘察、设计、权属单位、甚至社区居民等各方，变更带来的施工费用增加真正能被确认，计入已完进度产值的时间一般都在变更事项发生后三个月或更长时间。所以，造价管理人员每月申报进度产值完成情况时，其实际已完成的产值远大于跟踪审计单位最终确认的已完产值。缺口部分的投资无法及时回收，同时此部分利息无法计取，对于直接进行工程施工的社会资本方来说是双重损失。

4.3 项目运营维护政府付费机制未建立

全国第一批立项海绵城市项目现在基本都处于建设期末阶段。后期项目进入运营维护期后如何管理、如何评价等问题尚未有定论。政府方和社会资本方也暂未协商确定出一系列合法合规的制度及工作流程。这些都将间接制约PPP模式在海绵城市工程建设期末和运营维护期造价控制中的应用。一方面，项目工程款最终结算工作完成后，工程建设投资实际完成额需以政府方竣工决算审计结论为准，计取未来年可用性服务付费。这个过程往往因政府方对工程造价的质疑而产生利益冲突，耗时长且积累社会矛盾；另一方面，海绵城市新型技术及施工工艺带来的新材料应用维护(如透水砖、蓄水模块等)为社会资本方后期的运营维护、造价控制都提出了挑战。运营维护成本会因对这些新材料、新工艺不熟而大幅提升。因为PPP模式下社会资本方被要求将不低于30%的年可用性服务付费与运营维护绩效考核结果挂钩。

5 PPP模式海绵城市建设中造价控制问题有效解决措施

上述问题归结起来主要是由于双方对于设计方案把控不严、合同条款理解不够、市场摸底不清、风险预判不足所导致。结合武汉市青山示范区海绵城市(南干渠片区)建设PPP项目操作实践，提出如下解决措施：

5.1 加强市场调研

所有的造价管理工作均不能“纸上谈兵”，应密切联系当期市场行情。特别是新材料、新工艺，更应多调研多收集市场信息，再 “货比三家”，择优录取。如本项目上，在建设初期即制定了针对新材料新工艺的市场调研方案。采用线上线下相结合的方式，收集各工种人工成本信息、跑遍全国新材料生产厂、与溢流井、雨水桶等新工艺制造商，与其开展技术交流会，从而保证项目建设运营顺利进行且成本受控。

5.2 优化和限制设计方案

由于项目的设计对于项目造价有着至关重要的影响，所以要对设计方案及文件进行严格的审查和变更管理，着重优化设计方案，并将设计的造价控制在合理的范围之内，根据投资额进行方案设计[4]。项目前期设计方案的编制应建立在对现场情况充分调研的基础上，从而避免施工时才发现按设计图纸根本没法实施下去。如本项目上120个蓄水模块因现场条件受限，只实施了1个，导致这一个蓄水模块施工成本远高于批量施工的均摊费用。建设阶段设计变更管理通过合同约定的形式进行规范，以遏制随意变更事项产生。如本项目合同中约定：政府方要求的变更，社会资本方负责实施，引起的费用增减据实核算，计入项目总投资；社会资本方要求的变更，只能是出于优化设计方案或节省开支等经济合理性理由。

5.3 编制有效的风险管理清单

风险管理贯穿在项目管理全过程，这点在PPP模式下海绵城市工程中表现尤为突出。制定项目建设阶段和运营维护阶段的风险防控清单，并将成本控制方面风险作为清单重要章节列入。做好成本超支风险预判，合理进行化解、转移或规避，保证双方各自利益不受损失。如本项目上建立了风险分配框架和原则，制定了详细的风险分配表，并将此作为PPP项目合同的附件，具有法律约束力。

5.4 建立灵活的建设投资及政府付费确认机制

项目建设投资的确认及项目建设期结束后政府依据运营效果付费额的计算，都易受外界因素和国家政策的干扰。社会资本方依据合同履行完建设投资后，也希望加快回收投资。故双方应据实建立灵活的建设投资及政府付费确认机制。如本项目上，双方约定在政府竣工决算审计报告出具前，以政府批复的初步设计概算和施工图为依据，以初步设计概算金额作为项目总投资的暂定价，考虑投资合理利润率，来计算可用性服务费。在项目竣工决算审计报告出具后，已付可用性服务费与应付可用性服务费的差额按“多退少补”的原则随下一次支付期清算。这样有利于调动社会资本方参与PPP项目的积极性，也避免了利率变化对社会资本方当期投资回报的冲击。

6 结语

造价控制的好坏直接影响项目经济收益及效果评价。在PPP模式下，建设海绵城市这一新型生态环保工程，造价控制面临更多的挑战。现在国内PPP模式运作尚不够成熟和完善，海绵城市建设也刚刚起步，还需在以后的工程实践中积累提炼造价控制的新经验，并加以推广应用。