农村集体经济组织参与旅游精准扶贫的现状、困境及对策——以习近平精准扶贫思想为视角

刘 蓓

(1.海南大学，海南 海口 570228；2.海南省现代法律科学研究院，海南 海口 570208)

一、习近平精准扶贫思想的主要内容及对旅游精准扶贫的指导意义

被概括为“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”的习近平精准扶贫思想，是由习近平同志于2013年底在湖南湘西考察时首次正式提出，并经不同场合的深入阐述，逐渐形成了作为马克思主义中国化最新理论成果及指导当前全党全国扶贫攻坚工作开展的行动指南，亦作为党的十九大报告提出的习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，郑重被载入党章。

习近平同志历来高度重视农村集体经济组织在脱贫攻坚活动中的重要作用，并把壮大集体经济提升到关系农村党组织建设及核心地位锻造的重要高度[1]。旅游精准扶贫，是习近平精准扶贫思想在旅游扶贫中的重要应用。旅游精准扶贫项目多属具备“无烟”属性的乡村旅游、休闲农业及文化旅行等活动，在推动贫困人口实现精准脱贫的同时，增强农业供给侧改革及实现乡村振兴[2]。可见，习近平精准扶贫思想，具有鲜明的科学性和指导性，在推动、指引农村集体经济组织参与旅游精准扶贫中具有重要意义。

(一)习近平精准扶贫思想为农村集体经济组织参与旅游精准扶贫明确了方向

在当前乡镇企业等集体所有制经济低靡的背景下，农村集体经济组织作为农村劳动群众集体所有制经济的重要实现形式与运作主体，无疑在农村地区实现以共同富裕为根本任务的社会主义公有制进行中，起到“桥头堡”地位的关键性作用[3]。以习近平同志为核心的党中央，提出精准扶贫与精准脱贫及乡村振兴等重大战略，就是为了确保消除农村地区的贫困，推动农村贫困人口实现脱贫的基础上，进而实现与先富起来的城乡居民同步富裕，一方面系在继承改革开放以来邓小平同志等中央领导集体扶贫思想基础上的进一步巩固与升华，另一方面又对习近平新时代中国特色社会主义精准扶贫实践经验进行了充分凝练[4]。习近平同志还特别强调，要注重农村党组织在包括旅游精准扶贫在内的脱贫攻坚活动中的领导核心作用，并明确农村集体经济组织对于实现脱贫攻坚及乡村振兴的关键地位与作用，甚至还将发展农村集体经济提升到关系到贫困地区农业发展的必有之路重要地位上[5]。

习近平精准扶贫思想为农村集体经济组织参与包括旅游精准扶贫在内的脱贫攻坚活动明确了方向，即要在农村党组织的坚强领导下，沿着中国特色社会主义道路和发展方向，充分发挥农村集体经济组织的优势及优越性，切实将消除农村地区贫困作为根本任务，最终为实现共同富裕的社会主义作出应有的贡献，切实成为带领贫困人口在内的农村集体经济组织成员实现经济、政治、文化与生态等各方面权益可持续性发展的主力军与坚实组织保障。

(二)习近平精准扶贫思想为农村集体经济组织参与旅游精准扶贫规划了蓝图

要想确保农村集体经济组织通过参与旅游精准扶贫，得以实现自身经济实力及发展规模壮大的基础上，同步实现贫困人口脱贫及集体经济组织成员同步共同富裕，必须要有清晰的工作思路及明确的任务时间表，否则将难以调动农村集体经济参与旅游精准扶贫的主动性，有可能导致旅游精准扶贫在内的脱贫攻坚工作成为流于形式或成效难以巩固的“一阵风”。

习近平同志首次提出精准扶贫这一伟大思想，并绘制了能够确保全国各地于2020年同步实现脱贫攻坚及全面建成小康社会的宏伟精准扶贫蓝图，为充分调动农村集体经济组织的积极性及其参与旅游精准扶贫的实效性及科学性，提供了有力保障[6]。一方面提出了全面建成小康社会的总体性重要时间节点，另一方面又要求各地根据自身实际及贫困人口发展情况，制定不同的时间表，既能够确保全面建成小康社会这一奋斗目标如期实现，又能够防止农村集体经济组织等主体在推动旅游精准扶贫等脱贫攻坚工作中过于急躁及不顾风险蛮干，避免引发不必要的返贫现象[7]。

(三)习近平精准扶贫思想为农村集体经济组织参与旅游精准扶贫提供了政策保障

农村集体经济组织在参与旅游精准扶贫实施过程中，承载了基础性、日常性和关键性的使命，加之旅游精准扶贫等脱贫攻坚工作是关系到能否实现全面建成小康社会的伟大民生工程，无疑对农村集体经济组织提出了考验。

习近平同志的精准扶贫思想，在为农村集体经济组织参与旅游精准扶贫明确了方向和绘制了蓝图的同时，亦为其提出了经实践检验切实可行、具备复制推广价值的重大政策改革与保障。例如，习近平同志提出的农村土地“三权分置”，要求对中央及省和市县等各层级政府在精准扶贫中的责任予以细化，推动形成工作合力，进而为奋战在脱贫攻坚一线的乡镇和村组等基层单位提供了有力的组织保障。通过层层分解任务及明确具体目标和配套的奖励机制，调动农村集体经济组织的参与积极性[8]。

此外，习近平同志在福建等地从事扶贫工作时，就提出物质扶贫与精神扶贫要并举，甚至精神扶贫还要率先进行。这就要求农村集体经济组织干部在内的帮扶干部，在协助政府从事脱贫攻坚的具体项目过程中，要注重向贫困人口宣传党的方针政策，特别是宣传新时代中国特色社会主义思想，促进各项有利于农村集体经济组织参与旅游精准扶贫的方针政策落地生根[9]。

二、农村集体经济组织参与旅游精准扶贫的现状

旅游精准扶贫是由各级政府及其工作部门具体引导和部署开展的，并主要由基层县直部门和乡镇政府干部具体承担帮扶责任的脱贫攻坚活动。但是，由于旅游精准扶贫等帮扶活动是一项动态化、基础性和长期性的工程，而具体承担帮扶责任的县直部门及乡镇政府干部无法保障“365天”的全脱产从事精准扶贫，因此，旅游精准扶贫活动实际上多由村委会、村民小组来承担，且贯穿于旅游精准扶贫识别、帮扶、监管及考核等各环节，在参与旅游精准扶贫中发挥了主体性作用。

(一)农村集体经济组织参与了旅游精准扶贫对象的识别工作

旅游精准扶贫项目的实施，首先需要进行帮扶对象的精准识别。由于旅游精准扶贫系精准扶贫的重要组成，旅游精准扶贫对象亦属于经过精准识别而被建档立卡，并归属于某一农村集体经济组织中的贫困户人口。实践中，村小组及村委会等农村集体经济组织承担了接受集体经济组织成员关于要求纳入贫困户的申请、组织入户初核及协调驻村工作队开展民主决议等各重要环节。

由于农家乐、乡村旅游等旅游精准扶贫项目同时亦是旅游产业经济活动，对于申请项目资助或产业帮扶的贫困户自身的住房、资金或技术等有一定要求，并非所有贫困户均能符合条件，加之项目补贴资金有限，也无法保证所有符合条件的贫困户都能申请成功。于是，承担精准扶贫识别工作的农村集体经济组织干部，则有权根据贫困户的申请，进行初步的审核识别继而上报项目负责部门。

可见，农村集体经济组织在旅游精准扶贫识别中起到基础性和决定性作用，关系到旅游精准扶贫“扶真贫”目标能否如期实现。应当注意的是，个别农村集体经济组织干部借助其在协助县直部门及乡镇政府开展工作的机会，有滥用权力、徇私舞弊的情况发生，导致旅游精准扶贫识别“失准”，浪费了农家乐等旅游精准扶贫项目资源。

(二)农村集体经济组织承担了旅游精准扶贫帮扶的协调性工作

农家乐、乡村旅游及特色民宿等旅游精准扶贫项目往往需要多个贫困户协作经营，且需要借助电子商务平台进行推介宣传，亦对项目配套的乡村道路、停车场和公共厕所等配套设施具有一定要求，因此需要农村集体经济组织从中进行协调、推动或解决。

调研中发现，部分地区的农村集体经济组织以“党支部+专业合作社+贫困户”的模式，通过村党支部书记或村党小组组长兼任由贫困户社员组成的乡村旅游农民专业合作社社长，运用专业合作社这一新型农村集体经济组织形式，充分借助各项帮扶政策来实施旅游精准扶贫项目，取得了较好的成效。此外，农村集体经济组织还可以集合集体的土地等各类资源与资产，配套建设旅游精准扶贫项目所需的基础性设施，并以村集体的名义借助电子商务平台推介旅游精准扶贫项目，对于旅游精准扶贫帮扶的实施具有重要作用。

(三)农村集体经济组织实施了旅游精准扶贫监管的日常性工作

由于旅游精准扶贫项目旨在帮助生活在农村集体经济组织中的贫困户成员脱贫致富，因此项目多位于农村集体经济组织辖区。因此，旅游精准扶贫项目实施的日常监督管理工作亦多由农村集体经济组织干部负责。

尽管多数地区对建档立卡的贫困户指定了县直、乡镇及村委和村民小组等“四级”干部承担监督工作，并有公示和信息系统等配置制度，但正如前文所述，由于县直干部“精力有限”，难以全天候从事监管，加之经营休闲农业等精准扶贫项目往往还需要农村集体经济组织统筹，协调集体所有的土地等事项，因此实际上具体进行农家乐等旅游精准扶贫项目监管的还是农村集体经济组织干部。调研中发现，不论是旅游精准扶贫项目资金的审核、发放等公示，还是相关数据的采集，多由农村集体经济组织干部承担。可见，农村集体经济组织能否客观公正地从事旅游精准扶贫项目监督管理，直接到旅游精准扶贫“真扶贫”目标的实现。

(四)农村集体经济组织实施了旅游精准扶贫考核的辅助性工作

为全面督促实现旅游精准扶贫“扶真贫”及“真扶贫”的价值目标，确保精准扶贫政策严格按照习近平精准扶贫思想落在实处而不“走样”和“跑偏”，实现“精准扶贫”与“精准脱贫”同步实现，对旅游精准扶贫识别、帮扶及日常管理各环节进行考核显得十分重要。

调研中发现，不论是国务院委托的第三方评估还是省市自查自纠及交叉检查，均需要由农村集体经济组织提供精准扶贫活动的开展情况、项目运作进展及成效和日常监督管理等方面的材料，包括各种会议记录、数据材料等档案资料。此外，检查评估组的入户调查等工作亦往往需要农村集体经济组织干部引路。可见，农村集体经济组织能否提供客观、真实的考核材料，关系到旅游精准扶贫考核是否精准，亦关系到对旅游精准扶贫质量的保障。

三、农村集体经济组织参与旅游精准扶贫面临的困境

(一)主动性不强

农村集体经济组织作为社员基于地缘、业缘及集体土地等资产而形成的生产经营组织，加之其社会主义性质的公有制属性，决定了其应当在旅游精准扶贫等脱贫攻坚工作中承担主体性作用[10]。但是，由于当前农村集体经济组织并未全面建立健全，而多由村委会或村民小组行使相应职能，加之被纳入精准扶贫的贫困村及贫困人口较多的农村集体经济组织经济基础较为薄弱，甚至还不乏“空壳村”，尤其是经济落后伴随的“等靠要”思想，导致农村集体经济组织参与旅游精准扶贫的主动性不强，需要县、乡等上级政府强力督促推动。

调研中发现，由于部分农村集体经济组织缺乏参与旅游精准扶贫的主动性，仅能疲于应付完成上级政府下达的脱贫指标及填写各类档案资料，甚至部分农村集体经济组织干部对于纳入旅游精准扶贫项目帮扶的本集体成员位于本村的具体住址、家庭主要财产等基本信息均不知情，影响了旅游精准扶贫等项目的高效运转。此外，由于农村集体经济组织参与旅游精准扶贫的主动性不强，没能起到旅游精准扶贫项目开发商与本集体成员间的良好沟通平台作用，容易与一些利于实现本集体贫困成员脱贫致富的乡村旅游项目“擦肩而过”，造成难以弥补的遗憾[11]。

(二)参与的充分性不足

旅游精准扶贫的根本目标在于“扶真贫”和“真扶贫”，在实现贫困集体经济组织成员脱贫的基础上，强调脱贫成效的可持续巩固及贫困集体成员经济、教育、文化、医疗及住房和参与民主管理等全方位权益的维系与发展[12]。但在实践中，农村集体经济组织未能广泛利用农民集体所有的资源、资产，也未能有效利用国家旅游精准扶贫政策。

实践中，部分贫困农村地区由于思想保守或没有吃透精准扶贫相关政策等原因，往往在推进农村土地“三权分置”等相关工作中存在懈怠心理与不作为情形，从而导致农村集体经济组织无法充分利用农村土地实现旅游精准扶贫项目建设中的融资，亦无法组织贫困集体成员利用所承包土地的入股到旅游精准扶贫项目，进而无法深度参与旅游精准扶贫。此外，还有部分农村集体经济组织，仅靠“输血”性质的农家乐补贴等帮扶贫困集体成员，或者简单的通过解决贫困集体成员到乡村旅游景点打零工来实现“数字上脱贫”，而不是充分利用贫困集体成员等社员承包的土地或者旅游经营管理技能等要素充分参与旅游精准扶贫，极易出现“返贫”等情形，亦在一定程度上影响旅游精准扶贫项目效益的充分发挥。

(三)科学性与法治化欠佳

要想实现“真扶贫”的价值目标，必须要确保旅游精准扶贫项目符合市场经济规律及精准扶贫户人口的实际需要，确保国家扶贫惠民政策得以落实。但是现实中，部分农村集体经济组织，特别是经济基础薄弱及缺乏市场化竞争实践经验的农村集体经济组织，由于不具备专业化的旅游精准扶贫项目经营管理基础，加之农村集体经济组织建设的法治化程度不高，导致其在参与旅游精准扶贫中的举措过于粗放，往往疲于应付完成数字化的“指标任务”，并没有采用符合市场经济发展要求的科学化、专业化经营管理模式。

当前农村集体经济组织多由村委会主任或村党支部书记兼任负责人，加之包括村委会主任及村党支部书记在内的村“两委”交叉任职，增添了农村集体经济组织在参与旅游精准扶贫中的人治化色彩，影响旅游精准扶贫项目效益的实现[13]。非但不能实现促进贫困集体成员借力旅游精准扶贫项目脱贫致富，反而容易引发贫困集体成员在内的社员的不满，最终影响旅游精准扶贫实施。

四、完善农村集体经济组织参与旅游精准扶贫的对策建议

(一)强化农村基层组织建设，提升参与的主动性

习近平精准扶贫思想，离不开作为旅游精准扶贫主体的农村集体经济组织的贯彻落实，因此，应当把建立健全相对独立的农村集体经济组织放在首要位置。要确保党领导下的农村集体经济组织能够自始至终地覆盖到精准扶贫与精准脱贫活动的每个环节，亦即实现包括旅游精准扶贫在内的农村脱贫攻坚活动要“时时坚持农村党组织领导”及“事事坚持党组织领导”，将农村基层组织建设，特别是农村党组织建设，提升到关系能否实现2020年全国脱贫攻坚目标及全面建成小康社会和实现脱贫致富成效持续巩固的重要位置上来，不折不扣地贯彻落实习近平同志关于加强农村集体经济发展的重要论述。

其一，要将建立并完善相对独立的农村集体经济组织及相应的党组织作为县、乡基层党委政府的“一把手”工程，加强农村组织建设规划与领导、资金投入保障、办公场所统筹、领导班子配齐配强及经营管理人员培训与引进，为农村集体经济组织充分发挥主体性作用夯实组织基础和人才基础,将包括农村集体经济组织在内的农村组织建设切实与旅游精准扶贫等脱贫攻坚工作充分结合起来，进而巩固社会主义公有制在农村地区的坚实组织基础[14]。

其二，农村集体经济组织及相应党组织，要结合贯彻落实党的十九大报告精神，更加坚定自觉地将新时代中国特色社会主义思想作为参与旅游精准扶贫的思想武器和行动指南，可采取村党支部书记兼任旅游精准扶贫项目负责人的方式，强化村级党组织对本集体内部各类集体经济组织的领导，确保精准扶贫的路线、方针和政策得到贯彻落实。

其三，在强化农村组织建设过程中，还要注重“引进来”战略，可借鉴上海市崇明区三星镇等地的经验，通过面向社会招聘的形式，择优选拔村党组织书记、副书记后备人选或农村集体经济组织经营管理人员，打破农村集体经济组织因囿于地域局限而缺乏强有力的领导人才或具备旅游经济知识的专业人才的局面，防范不具备基本素养的“村霸”或宗族恶势力通过“黑变红”手段操纵农村基层组织，亦避免农村集体经济组织因缺乏参与旅游精准扶贫的基础而降低了主动性与积极性[15]。

(二)适应创新发展要求，注重实效性

其一，农村集体经济组织应当不断强化对习近平精准扶贫相关政策的学习贯彻，要积极组织贫困户集体成员配合基层组织及农业部门开展的农村土地登记与确权等相关工作，为精准扶贫项目的深入推进提供有利条件，营造良好氛围。

其二，农村集体经济组织还要积极适应集体建设土地市场化改革的要求，整合集体经营性建设用地，并对落实“城乡建设用地增减挂钩”制度创新进行充分调研，摸清贫困集体成员等社员的现实需求，适时推进本集体经济组织成员通过集中建设住宅楼等方式减少辖区内的建设用地，并在因此增加的城市建设用地中获得一定收益，甚至还可用新增的部分城市建设用地使用权入股到旅游精准扶贫项目中去，充分享受通过制度创新带来的“改革红利”，实现农村集体经济组织参与旅游精准扶贫的实效性，并保证贫困户等集体经济组织成员能够实现可持续获利，缩小城乡差距，有利于避免贫困户成员因丧失劳动力而返贫情形的发生[16]。

其三，农村集体经济组织在参与旅游精准扶贫进程中，要牢固树立创新发展理念。要充分挖掘农村集体经济组织内部的农产品文化、生态文化及历史文化，积极探索发展乡村文化旅游精准扶贫项目，尽量避免旅游精准扶贫项目的同质化发展。例如，海南省儋州市利用东坡文化发展乡村旅游等精准扶贫相关项目，一方面聘请著名文化学者余秋雨为全市文化建设战略顾问，另一方面注意将东坡文化相关乡村旅游项目与体验农业等进行充分衔接，提升旅游精准扶贫项目品质与规模，确保农村集体经济组织适应创新发展要求，提升其参与旅游精准扶贫的实效性[17]。

(三)提升项目经营管理的专业化水准，实现可持续发展

习近平同志在福建、浙江等地推进当地农村扶贫开发工作实践中，就曾经提出建立完善专业化的农民合作社或互助协会等有利于集体经济发展壮大的组织，以提升农村集体经济组织经营管理专业化水平，破解农村经济发展中的瓶颈性问题[18]。应当建立或完善农村集体经济组织参与旅游精准扶贫经济活动相关制度，特别是强化精准脱贫绩效考核及过程管理制度，这有利于防范个别农村集体经济组织干部在旅游精准扶贫项目推进过程中弄虚作假或徇私情私利，影响旅游精准扶贫可持续发展。

其一，要加强对农村集体经济组织干部的培训，重点强化与旅游精准扶贫项目相关的经营管理知识。强调培训的实效性和针对性，要坚决杜绝没有实质内容而流于形式的培训。可借鉴海南省出台的“脱贫致富电视夜校”这一形象直观、易于农村集体经济组织干部及成员接受的形式，推广通过发展乡村旅游或农家乐等旅游精准扶贫项目成功实现集体成员脱贫致富的案例，提炼具有借鉴价值的经营管理模式[19]。

其二，农村集体经济组织可探索借助旅游精准扶贫优惠政策，独资创办或与非公有制旅游类企业合作成立旅游精准扶贫项目开发建设公司，组织贫困户以承包的农业用地入股，进而发展规模化的乡村旅游等精准扶贫项目，在确保农村集体经济组织公有制发展方向的基础上，吸收公司化运作模式中的高效等特点，从而提升农村集体经济组织参与旅游精准扶贫的专业化水平，并确保贫困户等集体成员能够在旅游精准扶贫项目中实现可持续收益。

其三，农村集体经济组织在参与旅游精准扶贫实施过程中，还应当注重经营管理的法治化，以强化对农村集体经济组织干部的监督制约，防止其滥用权力而导致旅游精准扶贫帮扶资金等“失准”，影响“扶真贫”和“真扶贫”目标的实现。对于经济实力较好的农村集体经济组织，应当配备具备法律职业资格的法务人员，以维护农村集体经济组织在旅游精准扶贫中的权益，为农村集体经济组织规范化管理提供参谋。至于条件尚不成熟的农村集体经济组织，亦可借助“一村一律师”等制度，充分利用社会力量，提升自身参与旅游精准扶贫等脱贫攻坚活动的法治化，夯实旅游精准扶贫可持续发展的基础。

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