轨道交通行业PPP项目风险分担机制浅析

刘骁

【摘 要】PPP模式已成为加快轨道交通基础设施建设，助力地方经济发展的有力保障，但贯穿项目生命周期的项目风险，使得对轨道交通行业项目风险分担机制的设计与分析具有现实意义。本文阐述了轨道交通行业项目风险的分配目标、原则，提出了风险分配的基本框架与分配设计方案。

【关键词】轨道交通；PPP模式；风险分担机制

PPP模式主要针对基础设施、公共服务类项目，由于其具有投资额巨大、合同周期长、合约不完备的特点，风险贯穿了项目建设和运营的整个周期，也使得项目参与方将面临比一般工程项目更多的潜在风险，因而合理的风险分担结构是轨道交通行业PPP模式实施的难点，合理的设置风险分配机制的设置在项目管理中有着极其重要的作用。

一、项目风险分配的目标

作为风险管理策略的一部分，风险分担方式通常是通过合同文件来定义的。风险分担的目标大致应包括：为降低轨道交通行业PPP项目长期成本提供激励；为轨道交通行业PPP项目在预算内按时完工提供激励；为轨道交通行业PPP项目提高服务质量、创造收益提供激励、及为轨道交通行业PPP项目订立风险规避方针，在政府和社会资本谈判过程中划清权责边界，保障轨道交通行业PPP项目利益相关方权益。

二、项目风险分配的原则

轨道交通行业PPP项目的风险责任分配主要可以解决两方面的问题，首先是项目风险在各项目参与方之间的分担；其次需考虑项目参与方在项目进行中所承担的角色。城市轨道交通行业项目的项目参与人大致可以劃分为社会资本方，项目运营方和政府三方。项目中政府方的出资代表与社会资本合资成立项目公司。同时，将通过竞争性招标的方式选取一个施工类投资人（具有相应施工总承包资质和投资能力和经验的企业）和其他类投资人（运营类投资人，如地铁运营商，或者财务类投资人，如金融机构、基金或其联合体）。因此主要的项目参与方为社会资本方，政府资本方和政府等三个方面。

轨道交通行业PPP项目的风险分配机制应以风险最优分配原则为核心，同时遵守风险与收益对等原则、风险可控等原则，减少风险发生的概率、风险发生后造成的损失以及风险管理成本，使轨道交通行业PPP项目对参与各方都具有吸引力，任何一方都无需为另一方未解决好他应该承担的风险而付出代价；项目周期内，风险分担可以使得各方要有能力控制分担自己应承担的风险。

1.项目风险最优分配原则

轨道交通行业运用PPP模式主要致力于在政府方和社会资本方之间实现最优风险分配，而非政府风险转移的最大化，因此并非所有的风险都会被政府转移给社会资本方，在风险转移水平由低至高的区间内，存在一个最优风险转移水平，使项目可实现价值最大化。

在项目中，若将风险不恰当的转移给社会资本，政府方可能会由于转移了自身可以更有效管理的风险而向社会资本方支付更多的费用，或由于留存了社会资本方可以更有效管理的风险而承担更高的成本。不恰当的风险转移甚至还可能危及政府和社会资本方合作关系的长期稳定性。

在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，每个可识别风险均应独立分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，即轨道交通行业PPP项目的风险最优分配原则。当然，无论风险分配给哪一方，其都应以选择最小化该风险的原则为前提。

项目中风险分配应考虑的因素包括：项目的性质；各方对风险管理的优势和能力（可能随时间和风险应对技术的发展而发生变化）；产出说明书的灵活性（是否有影响风险管理方式的限制性条款）；以往项目的风险转移水平（体现了各方管理特定风险的历史表现和未来管理该风险的潜在能力）；市场对风险的普遍态度；公共利益因素；其他政策考虑。项目的最优风险转移水平即由全面的风险识别、科学的风险量化以及合理的风险分配得到。

2.项目风险与收益对等原则

项目的风险分配主要通过PPP合同约定的方式进行，在风险分配时应遵循风险与收益对等原则。合同条款中应既关注合同主体对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与风险相匹配的收益水平的权利。如果风险管理成本大于与之对应的收益，风险转移不可能在自愿的情况下发生，只有各参与方从风险分担中均得到好处，风险分配才有意义。

3.项目风险可控原则

项目的合作期限内，可能会出现政府和社会资本方都无法预料的一些风险变化，导致风险发生概率上升或风险发生时财务损失增加。为保证政府和社会资本合作关系的长期稳定，在项目合同中，应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担的上限，不能由某一方单独承担超过其承受能力的风险。否则，社会资本方可能无法保证公共产品及服务的提供效率，政府可能拒绝履约，最终影响双方维持合作伙伴关系的积极性。

基于上述原则，为解决风险分配这一贯穿PPP项目生命周期的核心问题，节约政府和社会资本方风险分配方案谈判时间，降低交易成本，应建立项目风险分配的标准化流程。

三、项目风险分配基本框架

根据风险分配原则，考虑政府风险管理能力、项目回报机制、社会资本风险能力等要素，可以得到以下风险分配基本框架。

四、项目风险分配方案设计

根据PPP项目风险分配原则，考虑政府风险管理能力、项目回报机制、社会资本风险能力等要素，项目风险可做如下分配：

1.建设风险

项目中，社会资本方按合同约定承担项目的建设，勘察设计及征地拆迁工作由政府方负责，此类风险由政府方承担。另诸如工程变更、完工风险及工程超支风险按照原因归属原则划分，如工程超支风险：由政府方提出的工程变更导致的工程超支，应由政府方承担；由社会资本方提供的工程变更（如根据周边环境对施工爆破工艺进行变更等）等造成工程超支，应由社会资本方承担。由于施工类社会资本承担项目的建设工作，诸如工程质量风险、第三方违约风险、施工安全风险、施工技术风险、由于周边环境导致施工工艺变更的风险由社会资本方承担。endprint

2.运营风险

运营期内，由于客流量与预期不符或相关政策等导致政府方对地铁票价进行调整，由此引发项目收入变化和可行性缺口补助浮动的风险。由于地铁项目的票价由政府统一规定、统一调整，项目公司必须无条件服从政府的调价安排，从而引起项目公司收益产生浮动，并影响投资收益。另外运营风险还包括运营成本超支、安全运营管理、设备维护、市场需求等风险，部分由政府承担，部分由项目公司承担，这类风险建议通过调价机制来分担。

3.金融风险

金融风险主要指融资风险，如融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可行性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是融资失败或融资成本高，此类风险由社会资本方承担。

4.政治风险

对于公众反对风险，若由项目公司引起的，由项目公司承担；非项目公司原因引起的由政府方承担。法律变更、土地获取、审批延误、政府决策、税收政策变动、财政支出不及时等风险由政府方承担。

5.其他风险

其他风险如不可抗力风险，应由政府方、社会资本方共同承担。地质条件等风险，即当发生的合理勘测外的地质问题（例如工程建设用地上发现考古文物、化石、古墓及遗址、艺术历史遗物及具有考古学、地质学和历史意义的任何其他物品）影响到项目的执行，有关的进度日期应相应延长，此类风险建议由政府方和社会资本方共同承担。

五、风险的规避和分担

通常对于建设期和运营期较长的轨道交通行业项目，无法预见所有风险，所以做好风险防范措施尤为重要。首先需要充分预测，做好风险防控措施；其次，要本着合作伙伴的精神，合同各方对项目未来可能出现的风险和收益预留足夠的协商空间；保证与动、拆迁户沟通渠道畅通，政府拆迁补偿应及时足额支付；加强各环节的管理、制定有效可靠的设计及施工方案、加强控制盾构的掘进参数、加强监测；加强人员安全意识的培训、现场管理、保证可靠的安全保障措施；建立健全的安全组织机构、安全规章制度，加强运营管理、设施设备维护及科技支撑；引入商业保险，通过支付合理保费来转移不确定性大、损失额度大的风险，如某些不可抗力事件导致的项目重大损失等；项目沿线穿越多座建筑物、多条高速公路、高压线塔及河道，项目公司应当制定具体、有针对性的环境保护措施，有效规避和防范和环境风险。制定健全的应急处置方案及相应的应急预案等风险规避和分担都应予以考虑。

六、结束语

轨道交通行业PPP项目风险管理中，最主要的工作就是依照利益共享、风险分担、合作伙伴关系的契约精神，坚持由最适宜承担风险的一方来承担相应风险的原则使风险在社会资本和政府部门间合理分配，降低政府部门的管理成本，解决政府预算不足的约束，提供更高质量的公共产品和服务以及缩短项目完工时间，从而在整个项目生命周期有效控制风险。endprint