对国家监察立法的认识与思考

吴 建 雄

(中国反腐败司法研究中心 湘潭大学研究基地,湖南 湘潭 411105)

随着第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)并选举产生国家监察委员会，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，整合了行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等的强大反腐败力量，将在中国这片土地上布局完成，它标志着“用法治思维和法治方式惩冶腐败”走向制度化，“永远在路上”的反腐败斗争进入全面法治反腐新征程。

深化国家监察体制改革，是新的时代条件下我们党“一定要有新气象新作为”①的具体体现，是全面从严治党和反腐败斗争永远在路上的战略举措。《监察法》的制定，不仅是深化国家监察体制改革的必然要求，而且是“持之以恒正风肃纪”“夺取反腐败斗争压倒性胜利”①的法律保障。

一、对《宪法》相关规定和《监察法》的基本认知

(一)《宪法》关于监察委相关规定的内涵领悟

《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)对国家机构作出重要调整和完善，即在全国人民代表大会下的“一府两院(人民政府、人民法院、人民检察院)中增加“一委”(监察委员会)，专门增加“监察委员会”一节，确立监察委员会作为国家机构的法律地位，对监察委员会权力运行体制机制等重要问题作出原则性、纲领性规定，为深化国家监察体制改革、保证监察委员会履职尽责提供了根本遵循。

(1)确立了监察委员会的性质和地位。《宪法》第123条规定“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关”，其明确了监察委员会的性质和地位。在国家权力结构中设置监察机关，是从我国历史传统和现实国情出发，加强对公权力监督的重大改革创新，体现了中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，与党的纪律检查委员会合署办公，实现党性和人民性的高度统一。监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关，不是行政机关、司法机关，其依法行使监察权，不是行政监察、反贪反渎和预防腐败职能的简单叠加，而是在党直接领导下，代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督，既调查职务违法行为，又调查职务犯罪行为，其职能权限与司法机关、执法部门明显不同，同时，监察委员会在履行职责过程中，既要加强日常监督，查清职务违法犯罪事实并进行相应处置，还要开展严肃的思想政治工作，进行理想信念宗旨教育，做到惩前毖后、治病救人，努力取得良好的政治效果、法纪效果和社会效果。

(2)明确了监察委员会的组织架构和职能职责。《宪法》第124条规定了监察委员会的基本构成要素：“中华人民共和国设立国家监察委员会和地方各级监察委员会。监察委员会由下列人员组成：主任，副主任若干人，委员若干人。监察委员会主任每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。国家监察委员会主任连续任职不得超过两届。监察委员会的组织和职权由法律规定。”依据《宪法》规定和改革实践，《监察法》对国家、省、市和县设立监察委员会作出具体规定，国家一级监察委员会名称前冠以“国家”，体现由行政监察“小监察”变为国家监察“大监察”，表明了最高一级国家机构的地位，地方各级监察委员会名称采用行政区划+“监察委员会”的表述方式。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生，副主任和委员由主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。各级监察委员会可以向本级党的机关、国家机关、经法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。监察机关的主要职能是调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，严格遵照宪法和法律法规；主要职责是监督、调查和处置；主要权限包括谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定和留置等。

(3)规定了监察委员会的领导体制和工作机制。《宪法》第125条规定：“中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。” 第126条规定：“国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。”对以上两条应当统一起来理解、贯通起来把握：一方面，为保证党对反腐败工作的集中统一领导，党的纪律检查机关同监察委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责，在领导体制上与纪律检查委员会的双重领导体制高度一致。监察委员会在行使权限时，重要事项需由同级党委批准，国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作，地方各级监察委员会要对上一级监察委员会负责。另一方面，监察委员会由人民代表大会产生，就必然要对人民代表大会及其常委会负责，接受其监督。在深化国家监察体制改革试点中，试点地区创造出许多有利于人民代表大会及其常委会实现对监察委员会监督的好形式、好方法。

(4)明确了监察委员会与其他机关的配合制约关系。《宪法》第127条规定：“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门相互配合，相互制约。”审判机关指的是各级人民法院，检察机关指的是各级人民检察院，执法部门包括公安机关、国家安全机关、审计机关和行政执法机关等。监察机关履行监督、调查和处置职责，行使调查权限，其依据法律授权，行政机关、社会团体和个人无权干涉，同时，有关单位和个人应当积极协助配合监察委员会行使监察权。目前，在实际工作中，纪检监察机关不仅同审判机关、检察机关形成了互相配合、互相制约关系，同执法部门也形成互相配合、制约的工作联系。审计部门发现领导干部涉嫌违纪违法问题线索，要按规定移送相关纪检监察机关调查处置，纪检监察机关提出采取技术调查、限制出境等措施的请求后，公安机关与相关部门要对适用对象、种类、期限和程序等进行严格审核并批准。在对生产安全责任事故的调查中，由安全生产监督管理局、国家质量监督检验检疫总局和食品药品监督管理局等部门同监察部门组成联合调查组，实地调查取证，共同研究分析事故的性质和责任，确定责任追究的范围和形式。监察委员会成立后，对涉嫌职务犯罪的行为，监察委员会调查终结后移送检察机关依法审查、提起公诉，由人民法院负责审判。对监察机关移送的案件，检察机关经审查后认为需要补充核实的，应退回监察机关进行补充调查，必要时还可自行补充侦查。《宪法》对这种关系作出明确规定，是将客观存在的工作关系制度化、法律化，可确保监察权依法正确行使，并受到严格监督。

(二)对《监察法》内涵与特征的总体评价

《监察法》以《宪法》为依据，对监察委员会的组织、职责、权限、程序以及对监察委员会的监督等作出规定。从《监察法》的内容看，突出了加强党对反腐败工作集中统一领导，反映了中国特色的社会主义监察制度创新，总结了党的十八大以来反腐败斗争的新鲜经验，体现了新形势下深化改革、加强法治和全面从严治党的客观要求，是一个成熟的国家立法，其突出特点是：

一是立法体例科学、内容全面、逻辑慎密和规范完整。《监察法》共9章69条，总则明确立法目的、指导思想和监察原则，分则规定监察主体，包括监察机关的产生程序和领导体制、派出监察机构、监察官制度；规定监察范围，包括监察对象和管辖问题；规定监察职责，包括监察机关的主要职能和职责；规定监察权限，包括谈话、讯问和搜查等12项调查措施；规定监察程序，即工作流程，包括对线索处置、初步核实、立案、调查、处置、移送起诉、申诉程序；规定反腐败国际合作，包括双边多边合作、追逃追赃和防逃等制度；规定对监察机关和监察人员的监督，包括内部监督和接受外部监督两个方面；规定法律责任，包括有关单位和人员、监察机关及其工作人员的法律责任等，基本体现了立法的完整性。

二是立法指导思想明确，突出党的集中统一领导，推进国家治理体系和治理能力现代化。加强党对反腐败斗争的统一领导，是监察体制改革的第一要义，这是因为，反腐败既是全面从严治党的重要组成部分，又是国家依法治权的系统工程，客观要求执政的中国共产党在领导中国特色社会主义事业建设中，通过对公权力和公务人员的全方位监督，掌握和控制公共权力依法规范运行的主动权，实现党内监督和国家监察功能的最大化，不断提升党和国家自我净化和自我修复能力。《监察法》规定，坚持中国共产党对国家监察工作的领导，构建具有中国特色的国家监察体系，建立集中统一、权威高效的反腐败体制，强化党和国家的自我监督。

三是监察主体的产生和监察对象的拓展创新和丰富了我国监察制度的内涵。整合反腐败资源力量，由各级人民代表大会选举产生各级监察委员会，既是社会主义政治制度的内在要求，也是解决机构分散、打击不力等问题的对策选择，是实现国家腐败治理体系和治理能力现代化的组织保障。实行国家层面反腐败机构的集中统一，使党的反腐败决策转化为国家意志，使权力机关的反腐败监督通过法定程序落到了实处。将中国共产党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，国有企业管理人员，公办的教育、科研、文化、医疗卫生和体育等单位中从事管理的人员，基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员以及其他依法履行公职的人员，统一纳入监察范围，体现了对国家公务人员监察的全覆盖、无例外的立法要旨。

四是监察职能定位和监察权限设置适应了反腐败斗争的客观需要和运行规律。《监察法》规定监察机关的主要职能是：依法监察公职人员行使公权力的情况，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作。监察机关依法履行监督、调查和处置职责，将目前监察机关实际使用的十余种调查措施以国家立法形式固定下来，特别是规定监察机关在调查涉嫌贪污贿赂等严重职务违法和职务犯罪中，可以采取留置调查措施，为揭露、证实和惩治腐败违法犯罪提供了有力的法律武器，它适应了腐败问题违规与违法交织的特点和规律，是查办职务违规违法和职务犯罪措施的制度创新，这一措施的使用，破解了刑事强制措施难以突破职务犯罪案件的困局，同时也为废除实际需要但又饱受诟病的“双规”措施创造了条件，实现了用留置取代“两规”措施的法治化进步。

五是严格规范监察程序和强化对监察的外部监督，体现了信任不能代替监督的法治原则。为保证监察机关正确行使权力，《监察法》专设“监察程序”一章，对监督、调查和处置工作程序作出严格规定，如对采取留置调查措施的，规定了严格的程序、期限和审批程序以及被留置人员的基本人权保障，这些规定为监察权的行使构筑了严密的制度“笼子”。为加强监察机关和监察人员的内外监督，《监察法》规定了监察机关接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督，细化了多项监督措施。《监察法》与党的纪律检查机关监督执纪工作规则相衔接，将实践中行之有效的做法上升为法律规范。《监察法》明确了监察机关与检察机关的相互配合与制约，规定监察机关移送的案件，检察机关经审查后，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查，对于证据不足、犯罪行为较轻，或者没有犯罪事实的，依法作出不起诉的决定。《监察法》明确了监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督和舆论监督规定，这些规定的细化和实施，必将促进监察权在法治轨道上规范运行。

(三)《宪法》修改和《监察法》的制定充分体现了民智民意

2018年1月18日至19日，党的十九届二中全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。2018年1月29日至30日，第十二届全国人民代表大会常委会第三十二次会议决定将《中华人民共和国宪法修正案(草案)》提请第十三届全国人民代表大会第一次会议审议，《中华人民共和国宪法修正案(草案)》广泛征求了全国人大代表、全国政协委员和社会各界的意见，得到了全党全国人民的广泛认同。2017年6月下旬，第十二届全国人民代表大会常委会第二十八次会议对《中华人民共和国监察法(草案)》(以下简称《监察法(草案)》)进行了初次审议，初次审议以后，根据工作安排，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会将《监察法(草案)》送给23个中央国家机关和31个省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会征求意见，同时，召开专家会，听取了宪法、行政法和刑事诉讼法专家学者的意见。2017年11月7日至12月6日，《监察法(草案)》在中国人大网全文公开，征求社会公众意见，共有3000多人提出了1万3千多条意见②。

立法机关积极回应社会关切，重点对监察程序和监察机关的监督进行修改完善。对于不少学者和社会公众关心的被调查人在留置期间的权利保护问题，《监察法》规定留置期间不得超过三个月，在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月，省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准，此外，采取留置措施后，应当在24小时内通知被留置人所在单位和家属，但有可能毁灭、伪造证据、干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。《监察法》还保障被留置人的饮食、休息和安全，提供医疗服务，讯问被留置人应当合理安排讯问时间和时长。如果监察机关及其工作人员违反规定发生办案安全事故，这个安全事故就是人身的安全事故，或者是发生安全事故之后隐瞒不报、报告失实以及处置不当的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。2017年，在《监察法(草案)》审议及征求意见期间，笔者就《监察法(草案)》的有些规定在提法和表述上提出了意见，如《监察法(草案)》第29条，对可以采取技术调查措施的案件范围规定为“涉嫌重大贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪”。执法实践中，采取技术调查措施的案件一般是涉嫌重大贪污贿赂案件，失职渎职案件不宜纳入技术调查案件的范围。又如《监察法(草案)》第41条规定“采取留置措施后，除有碍调查的，应当在二十四小时以内，通知被留置人所在单位或家属”，这一表述中“除有碍调查的”过于笼统，实践中可能成为一个不通知的“口袋”性理由，而“所在单位或家属”是一个单选词，意味着只需通知单位或者只需通知家属，因而有必要进行精准性完善，将“有碍调查的情形”予以明确，将通知“单位或家属”修改为“单位和家属”。再如《监察法(草案)》第45条规定“对于证据不足、犯罪行为较轻，或者没有犯罪事实的，应当征求监察机关意见并报经上一级检察机关批准，依法作出不起诉的决定”，其中的“应当征求监察机关意见”的表述容易产生有违检察机关独立行使检察权的歧义，应当将“征求监察机关意见”予以删除。这些意见，都被正式通过的《监察法》所吸收，使笔者亲身体验到制定《监察法》对民智民意的尊重。

二、关于《宪法》第七节和《监察法》的价值取向

立法的价值取向就是立法要解决的问题，就修改《宪法》而言，在《宪法》第七节增写“监察委员会”一节，明确其性质定位和职能职责，就是要有效解决监察覆盖面过窄、反腐败力量分散和纪法衔接不畅等问题，加强党对反腐败工作的统一领导，推动反腐败斗争向纵深发展。通过整合行政监察、预防腐败以及检察机关查处贪污贿赂、失职渎职和预防职务犯罪等工作力量，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，对党中央、地方党委全面负责，为加强党对反腐败工作的统一领导提供国家根本法保障，推动反腐败斗争取得更大成效，进一步增强人民群众对党的信心和信赖，厚植党执政的政治基础。

《监察法(草案)》公布后，不少学者从打击犯罪、保障人权的视角，提出了《监察法(草案)》与《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)的相关内容是否冲突的讨论，特别是对留置权的设置和律师介入等问题，有学者从保障案件当事人人权出发，认为采用留置措施期间应该保障被调查人的辩护权③。有的学者认为《监察法(草案)》违背了《刑事诉讼法》有关被追诉者有权获得辩护的规定。有的学者则认为《监察法(草案)》并没有剥夺被调查人的辩护和申诉权，就是按照现行司法制度，在公安机关的侦查环节，也没有允许律师直接介入，而是待问题侦查清楚后才允许律师介入④。笔者认为，对于制定《监察法》应该从特别程序规范的角度来思考，《刑事诉讼法》要解决的问题是确保刑事诉讼中如何做到既准确有力打击犯罪，又最大限度保障诉讼当事人的人权，因此，打击犯罪和保障人权成为刑事诉讼的价值目标，而《监察法》要解决的问题，是确保反腐败斗争的程序化、法治化，使职务违法和职务犯罪受到及时查处。《监察法》立法的价值目标虽然也有打击犯罪与保障人权的因素，但核心价值取向则是惩治和预防腐败，建设廉洁政治。价值取向的差异决定了立法规范上设计的差异性，只有构建以维护国家政治清明为目的的反腐败程序规范，才能遵循反腐败斗争规律，实现“惩治腐败、廉洁政治”的价值目标。《监察法》之所以没有规定律师介入，是因为留置期间，调查工作正处于证据尚未确定阶段，律师的提前介入虽有利于被调查人的人权保障，但存在极大的证据风险，这种风险可能导致应该查证的腐败分子逍遥法外，因此，保障被留置人的人权，可以通过其他方式加强监督，除设置严格的程序规范外，还可以采取全程录音、录像等措施实施监控。非腐败犯罪案件一般以事立案，一旦案发，即进入刑事侦查，案件一旦侦破，律师即可以刑事辩护人的身份介入。腐败犯罪案件一般以人定案，需要通过线索排查、证据收集和调查终结程序，在移送检察机关后，才进入刑事诉讼环节。被调查人在未移送检察机关之前，还不是法定意义上的犯罪嫌疑人，所以律师以刑事辩护人的身份介入为时过早。只有当监察案件移送检察机关审查起诉，从检察机关立案受理开始，律师以刑事辩护人的身份介入才具有合理性、合法性和正当性。

党的十九大报告把“以良法促进发展、保障善治”①作为推进依法治国的首要环节。《监察法》立法的目的，从功能作用上讲，就是要实现反腐败斗争中的“良法善治”，当下，就反腐败法律而言，离“良法”的要求还有较大距离。《刑事诉讼法》无论从价值取向和程序设置上，都无法满足反腐败斗争的客观需要，因而出现查办腐败案件必须借用“两规”的党内措施，这种法律资源的严重不足成为制约反腐败斗争的重要瓶颈。制定《监察法》，就是要通过立法赋予监察委员会的职责权限和法定手段，破解反腐执法必须依赖党内“法规”的困局。《监察法》在调查手段、强制措施和证据标准等规范设计上考虑到腐败犯罪与普通犯罪的不同特点，在体现惩治腐败与保障人权两者之间衡平原则基础上，作出不同于普通刑事犯罪的特殊规定，正是《监察法》惩治和预防腐败的特定价值所在，只有这样，才能真正形成一部能解决腐败问题、管用的法律，为腐败的善治提供有效的法治资源。

三、对《监察法》立法过程中有关学术争议的几点思考

在《监察法》立法过程中，众多有识之士为《监察法(草案)》的修改献计献策，提出了不少意见和建议，为《监察法》的顺利通过创造有利条件，但也出现了对《监察法(草案)》是“合宪”还是“违宪”或进行“合宪性审查”的学术争议，形成所谓“政治承诺与学术努力”的对峙现象⑤。笔者认为，观察和考量重大的改革问题，必须用全新和全局的视野，如果纯粹站在学科本位的基础上，势必存在很大的局限性，因此，在对待重大政治改革和制度创新的问题上，应当秉持正确立场、观点和方法。

(一)《监察法》立法的根本立场

用习近平新时代中国特色社会主义思想来审视，蕴含着“健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”①的价值底蕴，其根本立场是基于中华人民共和国“一切权力属于人民”的宪法立场、是中国共产党“全心全意为人民服务”的执政立场以及是党和国家确保人民赋予的权力永远为人民谋利益的法治立场。在惩治腐败、建设廉洁政治的斗争中，它是“无禁区、全覆盖、零容忍”①的鲜明态度，是“打铁必须自身硬”的执政品格，是以人民为中心、为本位的初心使命。

建国60多年来，我们党的几代领导人对腐败危害的认识是很清醒的，把反腐败斗争摆在从严治党和依法治国的重要位置。党的十八大以来，面对腐败现象的蔓延和危害，党中央强调必须以“零容忍”的鲜明态度惩治腐败。任何失之于宽、失之于软的态度都应当摒弃，任何宽容性、象征性执法都应当禁止，从体制和机制上破解不利于反腐深入的瓶颈。制定《监察法》，将“无禁区、全覆盖、零容忍”规范化、程序化、法治化，就是要解决监督机构力量分散和惩防不力的问题、解决监督机构隶属地方和部门独立性不强的问题以及解决行政监察功能萎缩和公务员监督约束不到位问题等。实现党内监督与党外监督相结合，党纪检查与国家监察相结合，强制性手段与非强制性手段相结合，增强不敢腐的威慑力、不能腐的防范力和不想腐的自律力，树立社会主义党纪国法的法治权威。

(二)《监察法》立法的基本观点

习近平新时代中国特色社会主义思想体现在监察体制改革和《监察法》立法的基本观点上，是关于社会主义人民主权国家及其执政党在新的时代条件下监督公务人员秉公用权、廉洁履职，实现党和国家自我革新、自我完善和自我提高规律的科学认识，是对我国法治反腐思想建设和实践经验的科学总结。

在《宪法》第七节增写“监察委员会”和制定《监察法》，其基本观点是：首先，加强党对反腐败统一领导是《监察法》的第一要义，蕴含着党的领导权与执政权的有机统一，是实现党内监督和国家监察功能的最大化、不断提升党和国家自我净化和自我修复能力、构建权威高效国家监察体系以及推进治理体系与治理能力现代化的需要，是把反腐败的领导权和执法权牢牢掌握在党和人民手中的需要。第二，权力属于人民、人民监督权力是社会主义民主政治建设的本质和核心，制定《监察法》，构建集中统一的国家监察体系，就是人民监督公共权力规范运行的重要改革，通过这项改革，实现国家对所有掌握、行使公共权力人员监督的全覆盖，确保人民监督权力的实现。第三，把权力关进制度的“笼子”里，强调在“强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对党员领导干部的日常管理监督。深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网”①。通过一系列的重要举措，将深化国家监察体制改革的各项措施用法律形式固定下来，实现权力监督的长震慑、强高压、无例外以及加强对监察委员会及其工作人员自身的监督，防止监察权“出笼”的现象发生。

(三)制定《监察法》的基本方法

习近平新时代中国特色社会主义思想是“进行伟大斗争、推进伟大事业、实现伟大梦想”①的认识论和方法论，在其指导下监察体制改革和制定《监察法》基本方法，是“不断认识规律，不断推进理论创新、实践创新、制度创新、文化创新以及其他各方面创新”①的重要方式和手段，是政治思维、辩证思维、战略思维和法治思维等科学的思想方法，也是问题导向、顶层设计、试点探路和整体推进等工作方法。

国家监察立法必须强调政治思维。政治思维就是在政治立场、政治方向、政治原则和政治道路上同党中央保持高度一致的思维方式。深化国家监察体制改革，制定国家监察法，是以习近平同志为核心的党中央从推进全面从严治党和全面依法治国作出的重大决策，是中国特色社会主义监察制度的重大创新，是巩固反腐败斗争的压倒性态势和夺取反腐败斗争的压倒性胜利的关键举措。监察立法是政治领域的治理规范，必须强调政治思维，一些学术文章的出发点虽然是好的，但由于缺乏正确的政治思维而陷入狭隘的学科窠臼，不是对《监察法(草案)》提出建设性意见，而是对其合法性、正当性进行质疑。从质疑的观点看，往往是站在学科本位的立场上，没有把讲法治与讲政治统一起来，把形式正义与实质正义结合起来，而是将两者对立起来、割裂开来，这就很容易将法治实践理论提升演化为法治技术和法治学术的竞技场，因此，相关学术机构必须强调法学研究中的政治底线，把四个意识、四个自信融入法学研究和法治实务研究之中，避免在重大政治问题上落入法治技术的陷阱。在关乎要不要坚持中国特色反腐败斗争的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信等重大理论和实践问题上必须统一思想，明辨是非，这样才能凝聚起强大的精神力量，确保国家监察体制改革按照党中央确定的时间表和路线图稳步推进。

国家监察立法必须强调法治思维。法治思维是惩治腐败的规范性思维方式，笔者认为法治思维下的监察反腐实质上是法治反腐，其核心是依法治权、依法治吏，其要义是党纪与国法共同治理，其强调的是惩治腐败的规范性和严谨性。《监察法》实质上就是反腐败国家立法，通过明确监察委员会监督、调查和处置职责，把目前正在实际使用的调查手段写入法律，用留置取代“两规”措施，可以解决长期困扰我们的法治难题，提高反腐败工作法治化水平。在《监察法》中对监察权行使的方式方法、审批程序和时限要求等作出严格限制，可以使权力运行更加公开透明。明确监察委员会调查终结的职务犯罪案件由检察机关依法采取强制措施，提起公诉，检察机关有退回监察委员会补充调查、自行补充侦查和作出不起诉决定等权力。明确监察委员会采取技术调查、限制出境等调查措施，按照规定交有关机关执行等，形成互相制衡的机制，有利于加强对监察机关和监察人员的监督，把监察权关进制度“笼子”，实现用法治思维和法治方式开展国家监察、惩治腐败。

注释：

①参见习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html)。

②参见法工委：监察法草案收到1.3万条公众意见，已发送人大代表(http://news.sina.com.cn/o/2018-02-27/doc-ifyrvnsw9959629.shtml)。

③参见陈光中：《制定〈国家监察法〉保障被调查人权利》(http://www.sohu.com/a/131615348_691546)。

④参见纪清源：关于对北大陈瑞华教授《〈监察法〉草案存在的七个问题》的回应(微信公众号“我们都是纪检人”，2017年11月9日)。

⑤参见田飞龙：《国家监察立法考验依宪治国承诺》(http://wemedia.ifeng.com/37671203/wemedia.shtml)。