案件管理与检察权内部制约

丁西超

随着中国特色社会主义进入新时代，全面依法治国迎来新征程，对进一步健全完善检察权运行机制，提供更多更实更好的“法治产品”“检察产品”提出更高要求。适应新形势新任务，不断深化检察机关案件管理工作，强化内部监督制约，对构建权责明晰制约有力运行高效的检察权运行新机制具有重大意义。

一、深入推进案件管理机制改革是保障检察权依法规范行使的必要举措

检察机关是国家的法律监督机关，承担着维护国家法律统一正确实施的重要职责。长期以来，检察机关在司法办案管理方面，主要是采取以部门条线为主的“三级审批”模式。但随着检察工作深入发展，传统的案件管理手段已难以完全满足工作发展的需求。为此，高检院党组作出了全面推行案件管理机制改革的决策部署，在全国检察机关成立专门案件管理部门，实施案件集中管理。党的十八届三中全会以来，根据中央统一部署，检察机关全面推进司法责任制改革，不断完善检察权运行机制。司法责任制改革背景下，新的检察权运行的突出特点是检察官独立行使检察权，并对办案质量终身负责。那么，在突出检察官办案主体地位同时，还需不需要案件管理部门的内部监督制约？在这个问题上，有的检察人员还没有做到正确对待，有的甚至对案件管理还抱有一定偏见和不理解。我们认为，保障检察权依法正确行使，除了需要加强办案部门和检察官自我管理、自我约束之外，必须构建横向的专门案件管理作为重要制度保障。

一是传统以条线为主的部门管理，自成一体、独立运作，“既当运动员又当裁判员”，存在重纵向轻横向、重结果轻过程、重个案轻统筹等问题，容易产生监督的“真空”和“盲区”，难以做到客观中立，不利于法律监督真正落到实处，不利于司法办案质量提高，不利于检察长把握全局进行宏观决策。

二是“权力不受监督和制约，必然导致腐败和滥用”，这是一条亘古不变的真理，检察权也不例外。特别是在司法责任改革突出检察官办案独立性、减少管理层级去行政化的情况下，尤其需要案件管理部门作为独立的“第三人”加强对司法办案的监督制约，确保“放权不放任、有权不任性。”

三是近年来案件管理机制改革实践表明，案件管理部门大力加强业务信息化建设，充分依托信息化手段，全面履行流程监控、质量评查、统计分析、案件信息公开等职能，从程序、实体、诉讼权利保障等对检察官办案进行监督制约，在规范司法行为、提高办案质量、促进司法公开公正等方面取得的成效是显而易见的。

同时，我们也必须看到，纪检监察、审判机关也在不断加强案件监督管理工作，公安机关也正推行设立案件管理部门，充分说明加强案件集中管理是大势所趋。

二、新形势新任务要求必须进一步深化检察案件管理工作

党的十九大报告明确提出，要加强对权力运行的制约和监督，深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。随着司法责任制改革、国家监察体制改革等重大改革深入推进，检察机关进入了前所未遇的职能重大调整、工作转型发展的关键时期，做大做强法律监督主责主业，推进检察工作高质量发展成为必然，这为检察机关案件管理工作带来了新挑战。特别是在检察机关内设机构改革全面铺开的新形势下，实施“捕诉合一”在提高司法办案效率的同时，进一步扩大了检察官独立办案的职权，更加需要建立健全与机构改革相匹配的新型办案监管机制，着力强化流程管理，加强质量管控，以确保检察权依法规范公正高效运行。

最高人民检察院张军检察长对案件管理工作高度重视，在视察高检院案件管理工作时强调指出，“案件监督管理只能进一步加强、健全和完善，这是方向。只有这样才能促进高检院、检察系统办理的案件更加优质高效，更好地发挥宪法赋予的法律监督职能。如果内部管理松松垮垮，这里一个窟窿，那里一个问题，凭什么去监督别人？如果没有严格、缜密、科学的案件监督管理，怎么可能发现办案中实体、程序上的诸多问题？所以这项工作只能强化，这是没有止境的。”张军检察长反复强调，要全面践行“严管厚爱”的监督理念，充分运用政治智慧、法律智慧和监督智慧，创新管理方式，强化管理举措，以新的理念促进案件管理工作取得新进展。要坚持以实现双赢多赢共赢为目标，寓案管于服务中，敢于监督、善于监督，更加积极主动地履行自己的监督职责，倒逼和促进全体检察人员提升素质能力。这为我们深化案件管理工作提供了根本遵循。

适应新形势，新时期检察机关案管工作应实现三个转变：由原来注重对业务部门整体监督为主向对检察官个体监督为主转变，从以往事务性服务管理为主向专业性监督管理为主转变，从传统被动式提出问题向主动发现、预警、解决问题转变。对照新要求，当前案管工作还存在不少差距和不足：一是案件管理工作点多线长面广，各地重视程度不一，工作发展不平衡。特别是基层院人员配备不足，“事多人少”矛盾突出。“重服务轻监督”“重事务轻业务”等现象仍客观存在，难以聚焦案件管理主责主业。二是素质能力还不完全适应，双赢、共赢、多赢理念树立得还不够牢固，敢于监督、善于监督、规范监督方面做得不够到位。三是信息化智能化手段有待完善。统一业务应用系统运行五年来在规范司法行为提高办案质效等方面发挥了很好的作用，但随着各项改革深入推进，需要进行升级完善，提高其科学化、智能化、人性化水平。案件监督管理信息化辅助手段也需进一步配套完善。

三、充分发挥案件管理职能作用，服务构建权责明晰制约有力运行高效的检察权运行新机制

当前，山东省检察机关正全面开展以“捕诉合一”“扩大民事行政及公益诉讼监督”为轴心的内设机构改革试点，构建“1+5”案件监管体系，扎实履行案件管理职能。

（一）确立案件管理部门业务枢纽地位

山东省人民检察院党组高度重视案件管理工作，试点基层院均设立案件管理部，将具有监督管理属性的案件管理、研究室、检委办、信息技术等部门进行机构人员优化整合，構建起权限职责明晰、运转有序高效的案件监督管理体系。注重发挥业务枢纽作用，探索开展由案件管理部门对法律监督线索集中管理、统一分流和跟踪督办机制。研发法律监督线索分析平台，通过对统一业务应用系统数据多维度智能分析，自动筛查可能存在的立案监督、遗漏罪行、抗诉及公益诉讼等监督线索，助力办案检察官提升法律监督效果。

（二）突出“五项”主业，加强检察权运行内部监督制约

牢固树立“严管厚爱”监管理念，确立“以服务为统领，做深做实做强监督，通过严格监管优化提升服务质效”的工作思路，推动形成全院、全员、全过程的案件质量效率监管大格局。

1.实施办案流程监管“可视化”，把程序问题解决在初始状态。树立向前一步工作法，研发应用全省检察机关流程监控系统，将各业务条线监控规则300余条嵌入检察官办案流程，对案件办理中易疏漏、易出错的事项和重点程序、关键节点强化规则指引，加强预警提醒，督促整改落实，着力推进流程监管由“纠错式”向“可视化”转变，形成案件管理部门与办案检察官的良性互动，切实防范司法不规范问题发生。

2.全面推进质量评查“常态化”，促进办案质量不断提升。依据最高人民检察院案件质量评查办法，制定山东省评查工作实施细则，积极探索案件管理部门检察官独立开展评查，构建“本院横向评查为主、上级院纵向评查为辅”评查新模式。研发案件质量评查智能辅助系统，对于程序性、客观性问题，由系统对照评查标准和电子卷宗进行自动评查，通过“三书比对”等辅助人工开展深度实体评查，实现案件质量评查“常态化”“案件化”办理。

3.把业务分析作为新的增长点，提升案管部门服务发展能力。（1）强化数据质量管理。保证数据信息的准确、统一、安全、适用。（2）加强数据资源整合共享。每月向院领导、业务部门提供数据分析表，向下级院下发办案情况通报，每季度制作统计分析报告，每半年研判司法办案态势，及时发现、解决存在的突出问题，推进检察业务整体协调发展。（3）加强与办案部门和上下级院协作配合，注重对重点部门重点问题的业务分析，围绕党委政府中心工作、社会关注热点，结合检察职能，分析研判经济发展、社会稳定、惩治腐败、生态文明建设、扫黑除恶等领域犯罪特点和规律，为领导决策和业务指导提供有价值的参考依据。

4.健全完善检察业务考评和检察官办案业绩评价体系，发挥正确引领作用。坚持以司法办案为中心，更加注重法律监督质效的原则，修订完善省院对市级院业务工作评价指标体系，构建以“办案数量、办案效率、办案质量、诉讼监督效果、案件质量评查”五个维度的业务考评体系，充分发挥考核机制对强化法律监督工作的激励推动作用。积极参与做好检察官综合业绩评价工作，把办案流程监控、案件质量评查等纳入检察官业绩考核，载入个人司法业绩档案，为检察官业绩评定和退出员额提供基础依据。

5.深入推进案件信息公开，切实以公开促公正。依托人民检察院案件信息公开网和微信平台，统筹做好案件程序性信息、重要案件信息和法律文书的公开发布工作。研发推行山东检察律师服务平台，实现公开数据远程实时查询，代理事项异地网上预约，办案进展信息自动推送，更好地保障辩护人、诉讼代理人诉讼权利行使。落实“谁执法谁普法”，全面推行检察宣告制度，对13类决定事项公开宣告，深化办案释法说理，真正以人民群众看得见的方式实现公平正义。

完善案管工作的两点建议：一是以检察机关内设机构改革为契机，出台加强和改进新时期案管工作实施意见，突出监督管理业务属性，对案管机构设置、人员配备作出明确规定，对案管各项工作要求和程序进行清单式梳理，形成包括案件受理、流程监控、质量评查、数据分析研判等在内的案件管理标准体系。二是加快推进统一业务应用系统2.0版升級完善工作，为新形势下司法办案、强化监督工作提供新引擎。加强与公安部、最高人民法院的横向沟通，推进建设跨部门政法共享平台，实现电子卷宗、案件信息等数据资源互联共享。