提升老区村级治理能力 奠定乡村振兴基石

唐敏

[提 要]革命老区乡村振兴面临的最大难题是基层治理能力不足，表现为：传统治理主体权威弱化、新治理主体缺位、村民治理能力不足，外援治理依赖程度高，村级治理类型为行政任务完成型，缺少主动性、内生性、民主性、规则性，群众满意度低、获得感低、幸福感低。通过走访调研发现主要原因是经济发展滞后、人才过度流失、干部利己倾向较重、村民政治参与热情不高、风险意识过重等，在此基础上，提出培育村级服务“公共人”、提供公共空间重建公共精神、设置公共议题提升治理能力、发展商贸物流促进经济发展、建立标准化测评体系的建议，以利于老区乡村治理能力的提高，夯实乡村振兴基石。

[关键词]村级治理;公共人;公共精神;标准化测评

党的十九大报告首次提出“实施乡村振兴战略，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，加快推进农业农村现代化。”乡村振兴战略引起了全国上下广泛持续的关注。基层治理特别是相对于城市社区治理的乡村村级治理，处于国家治理体系的末梢，它的高效有序运行必定是农业农村现代化的坚实基础与显著表现。村级有效治理并非易事，在面对综合的、复杂的农村现实情况，需要解决谁来治理、治理的范围、治理的效果评价和治理的持续性等问题。

一、村级治理的研究

1998年徐勇从中国农村的实际出发，创新性地提出“乡村治理”，以区别于城市社区治理，以研究中国农村社会治理问题，促进中国农村健康发展。从已有的研究来看，村级治理主要研究了以下几个问题：第一，治理的地域范围和对象范围。村级这一地域范围，指的是以行政村为单位的社会单元，与农村社区为同一层级，是乡镇党委政府指导下的群众性自治组织。治理的对象范围，即为农村公共事务，包括乡镇一级的行政任务的落实、村民医疗、土地使用、教育、经济发展、交通、环境、矛盾化解、救荒救急等维持行政村健康有序发展的公共事务以及对公权力、公共利益的维护。第二，治理的主体。主体是乡镇政府及其部门、村“两委”（含共青团、妇联）、村民精英、村级组织（合作社、学校、卫生、娱乐）、普通村民、民间传统组织中的某一种或者几种的组合。从治理理念的精髓我们可知，治理应该是多中心、多主体的共同治理，简言之，各尽其能，团结协作处理好村级事务。第三，治理实现的路径。主要有三种：传统的由政府主导的自上而下;村民、组织自发的自下而上;交互式路径（前两者的结合）。各种路径的形成取决于村庄的经济、政治、文化、人才等自由程度和成熟程度。革命老区村级治理，则界定为村“两委”、村级组织、村级精英和普通村民民主协商共同实现本行政村的公共产品和公共服务的供给、公共利益和公权力的维护，以促进本行政村健康幸福持续的发展。

二、革命老区村级治理的发展现状与困境

（一）革命老区村级治理现状

自2006年全面取消农业税后，村民通过简单的成本收益计算，几乎做出了一致的选择，离开农村去乡镇、去县城、去更大更发达的城市务工与创业，特别是有学识、有技能、有头脑、有社会资源的农民精英，做出了举家（包括老人）迁移的决定。农村则剩下老人、小孩以及少数中青年妇女。随着教育制度、户籍制度、房产制度的改革，更多的小孩与妇女来到城镇成为新市民。经过城镇化优胜劣汰的筛选，弱势家庭的老人、小孩成为了村庄里最主要的群体。目前，村庄里常见的群体有老人、小孩、村干部，次常见群体有驻村干部、扶贫队伍、政府检查调研队伍、村级组织、开发投资商。

由此可见，村级治理的模式主要是“政府高度介入型”。由于革命老区乡村以农业为主，本地经济不发达，人口外溢，传统的以血缘、家族为基础的宗族同体已解体，而市场经济对当地的影响尚未形成，以契约、法治、经济为基础的城市“生人格局”没能建立，村民之间联系较松散，呈现“原子化”状态。内生经济、文化、政治精英外流严重，只剩下老年体弱的少数精英，难以有效动员村民力量，导致村庄自治难题。随着城乡一体化战略实施，国家公共资源下沉村社，基于公共资源使用的监督与管理，政府增强了对村社治理的影响力，村庄治理行政依附性显著。村“两委”干部以上级认可为主，普通村民、非政治精英，没能有效参与村级治理的规划、决策、监督和管理。在资源下乡、资源下村的过程中，经常出现乡村干部与村庄经济精英结盟，共同侵蚀普通村民的个人利益与集体公共利益的事件，导致传统治理主体的公信力弱化，权威减退。因而，村级治理表现为行政任务完成型治理，缺少主动性、内生性、民主性、规则性，群众满意度低、获得感低、幸福感低。

（二）革命老区村级治理面临的困境及其原因分析

革命老区村级治理面临的困境是乡村治理现代化的面临的普遍难题，其主要表现为以下五点：

1.经济不前难以支撑自足，表现为外援化。远离城镇的山区村庄，改革开放的春风仅把信息吹进来，市场经济的理念与实践却难以在此生根发芽，经济发展缓慢。2014年“精准扶贫”方略实施前，革命老区村级集体经济几乎为零，因早期修路、计生、建校等公共事务欠债几万至百万不等。在这种经济状况下，村级治理面临着人才流失、治理形式化、外援化的难题。第一，表现为人才流失。“七山一水二分地”，山间地头面积小，土壤肥力不足，产量低，耕种难以维持生计与子女教育，一旦有家庭成员生病就是雪上加霜。在外出务工的吸引下，绝大多数青壯年流入城镇，主要从事体力劳动，如“棒棒”、建筑工、装卸工等。他们常年不在家，在交通不方便、高考制度改革前，老人孩子留守，大部分外出务工者一年、两年回一次家，看看父母与孩子，如今交通方便、高考改革，“逆迁徙”现象出现，老人、孩子寒暑假进城团聚，务工者几年都不回家一次。第二，表现为社会组织形式化。村级社会组织主要为专业合作社、私立学校、卫生、娱乐组织，仅有少数地方运作良好，其余长期处于“空转”状态。第三，表现为村“两委”附属行政化。由于民主选举中选民参与不足，选民人数不过半、流动票箱被“合盟”操作、监督不力导致选举被上级、候选人把控的可能性增加，从而出现上级满意群众不满意的村干部。随着村“两委”干部工资财政拨款、精准扶贫、城乡公共服务一体化的实施，资源越多，对上级依赖越大，“两委”干部行政化趋势加重。村干部对上负责，以维护稳定与上级满意为原则治理，忽视或者轻视村民的治理功能与地位。

2.规则不严难以维持秩序，表现为真空化。古言道“不以规矩，不能成方圆”，村级健康运行离不开规则，无论是明文规定，还是约定成俗，总需要两者之一或两者共同起作用。然而，现实的村庄却出现了两者都不能起作用的现象。首先，传统习俗、道德、伦理、宗族家规、村规民约治理村级失效，导致村级环境、养老、矛盾纠纷难以治理。市场经济冲击了集体观念，激发了个人主义，村庄中出现了生活垃圾乱丢乱放、秸秆想烧就烧、鸡鸭鹅牛粪便到处堆积现象。收获季节沿道路两边占道晒粮食作物，更有甚者用啤酒瓶圈地，不顾及公路的正常使用。由于城市生活成本高，老人就地留守成了常态，在走访中，多数老人表示子女生活育儿都成问题，子女几乎没给老人生活费，有些老人还需要负担孙儿、孙女的生活。其次，村自治制度执行不严。中华人民共和国成立后，长期的计划经济使得村级公共事务主要以落实村民义务为主，村民习惯于村务下达，尚未形成主动关心、关注的理念。落后的山区长期没有公共资源下沉，也没有公共利益分享，因此村民自己有事才找村干部，无指定通知则忽略村级公共事务。这种习惯被村干部所利用，有利于村干部落实任务的则广泛告知村民，反之则有针对性地隐瞒、回避、逃避村民，使得村级民主选举、监督、管理和决策表面化、形式化。以精准扶贫为例，低保政策的宣传、公示不到位，有些村宣传只拍照留证据后不久就被撕掉，有些村干部仅把消息透露给自己的亲朋好友或者“寻租”，村民对此知晓度很低，错过了申请时间和节点。当村干部不作为、乱作为发生时，村民举报无门或举报无用后，村民往往采取“政治冷漠策略”，任由村干部合盟侵蚀公共资源，麻木对待公共事务。

3.责任不生难以形成合力，表现为原子化。亚里士多德提出：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务，对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”[1]传统村庄是一个开放的社会，人与人之间，户与户之间信息都是透明的，被费孝通先生称之为熟人社会，人与人之间以地缘、血缘为基础形成相关关系，公共事务得以受到大多数的照顾，道德、伦理、习俗能约束个人的行为，生成个人的责任与义务，以此维持社会结构的稳定。自20世纪八十年代以来，经济制度改革农村实施家庭联产承包责任制，大量的农村青壮年离开故土进入城市，农村的“熟人社会”形态开始发生变化，血缘、地缘形成的命运共同体轰然崩塌，农民分化为家庭个体，以个人利益为中心，缺少集体行动的基础与动力，难以形成有效的合力，呈现出“原子化”，只留心与自己相关的公共事务。“熟人社会”形态对个人责任与义务的约束力减弱或消失，个人的正义感与是非观模糊。基于“抬头不见低头见，留三分情面再相见”的面子思想和舆论监督形成人际交往的约束，较少出现损人利己、损公肥私、隔岸观火、坐享其成“搭便车”的行为，而处于“原子化”形态中的村民，没有德与法的约束，公共责任淡化，一方面事不关己高高挂起，不做出头鸟、明哲保身，另一方面少数精明的农民利用机会与权力谋私利，村级公共事务该出力的不出力，该出钱的不出钱，该负责任的不负责任，有利益的时候争着抢，没有人讲公道维持公平正义。

4.帮教不施难以提高能力，表現为平庸化。村干部执政、执行能力不足平庸化，村民、村社会组织民主参与能力不足边缘化，市场经济理念不足，公共资源利用率不高，经济难以发展。人成长的途径有两种，一是传帮带，长者或老者对年轻人、老同志对新同事、上级对下级导师式的亲自教授、传授生活生产所积累的知识与技能，实践中给予指点及时纠偏，减少失误增加成功的可能性;一是系统学习，社会分工之后一对多的专职教育与培训，专职教育者在固定的场所给学习者教授知识与技能，学成之后再参加实践。后者在实践中仍离不开前者这种学习方式与方法，传帮带这种传统学习方式至今有效。但是在远离德治、仁治与法治的农村基层，出于利己私心，传帮带渐行渐远，而系统的培训与学习还未盛行，村干部的成长全靠“悟”，费了不少的心思，走了不少的弯路，始终不得其要领，进而出现了村干部执政能力不足、执行能力不足，群众满意度低，表现为平庸化。同理，村民、村社会组织在缺少传帮带与系统培训学习的环境中，走不出去、视野不开阔，市场经济的价值理念不能入脑入心，无论是创业还是参政议政能力不足，自卑，畏手畏脚，亦步亦趋，难以真正提出自己的观点，成就自己的人生，最终远离政治，在村级治理中边缘化。

5.考评不细难以评估效果，表现为随意化。考评是干部的指挥棒、风向标。干部能否廉洁做事、认真做事、奉公做事、为民做事，很大程度上取决于“好官”这一评价机制。若以听话为标准，则村干部会把“听领导的”挂在嘴边，处处不会让领导为难，一切以领导的指示为重;若以稳定为标准，则村干部会把“搞定就是稳定，摆平就是水平”放在第一;若以群众满意为标准，则村干部才会时时主动接近村民问长问短，认真倾听群众的诉求，全力解决村民的困难。目前，村干部的考评标准以完成乡镇政府及其部门的下达任务为主，能积极配合完成任务就是好干部，不能完成就不是好干部，而在选举前、选举中对村民许下的承诺，往往抛之脑后，难以兑现。在实施目标责任制后，他们常常签订年度目标责任书、扶贫目标责任书等，考评缺少二级、三级指标，没有细化难以评估效果。因此，村干部成了完成上级命令、指令的执行者，而不是村级治理的规划者与指挥者。

三、革命老区村级治理能力提升的实现路径

革命老区村级治理要实现村级良好的治理即“善治”的目标，必须充分发挥好村级中各个主体的作用，维护好各主体参与治理的积极性与持续性，协调好村庄与个人、个人与个人之间的利益，实现公共利益最大化。

（一）培育村级服务的“公共人”

村级高效治理的关键在于人，在于公共人。公共人的积极参与能有效提高村“两委”、村级组织以及村级公共事务的运作质量与效率。首先，选拔与聘用具有公共性的人。具有公共性的人的显著特征就是利他性，在思想与行动中表现为具有大局意识，集体利益高于个人利益，乐于参与集体活动，并为集体活动出力献策。其次，宣扬团队文化、营造团队氛围，多组织团队活动，在团队活动中激发人团结互助有爱的公共性，将“经济人”逐渐转化为“公共人”。第三，考核评价偏重德行、奖惩集体：集体胜，个人胜;集体败，个人败。在使用考核结果中，特别是在奖励与提拔时，通过准入条件与禁入条件的双向筛选，过滤掉“经济人”激励“公共人”。通过不断地强化人的公共意识、公共精神、公共价值与公共治理能力，促使公共人的成长。

（二）提供公共空间构建公共精神

按照哈马贝斯公共空间理论，公共空间具有政治功能，人们在一个介于私人与国家之间的公共空间，自由自愿地聚在一起，共同讨论他们所关注的公共事务，形成一致意见，培育公共精神，维护公共利益。公共精神的培育重点关注三个要素：公众、媒介、利益。首先，保障每个人的自由。自由包括三个方面：人身活动自由、言语表达沟通自由、加入退出自由。其次，提供媒介。须提供公共活动场所，不同于村办公室、农村夜校等公务活动场所，要方便村民自由进入与退出，类似于广场、古树下人们乐于聚集的地点。第三，发布焦点利益信息。通过发布相关利益信息，引发个人（无论出于自卫或好奇）对于自身利益、他人利益或者共同利益都会引发思考与行动，积极参与讨论。在不断参与过程中，激发他们的公共精神与公共意识。

（三）设置公共议题提升治理能力

拥有公共空间是前提，提升治理能力是关键。能力的提升须日积月累，多从兴趣入手。首先，转变乡镇政府的管理观念，村“两委”、精英村民、普通村民才是村级治理的主体，乡镇政府起指导作用与服务作用，应放手、放权让村级实现真正的自我管理、自我教育公共议题、自我监督与自我服务。其次，村“两委”搭建村级治理平台。除综合服务中心、村以村（社区）党支部委员会、村（居）民委员会、村（居）民（代表）会议、村（居）务监督委员会外，村“两委”主动培育经济、文化、环境生态、娱乐、教育等村级社会组织，形成“一核多元、共同治理”的治理体系。第三，议题设置从兴趣型入手再到公益型。遵循先易后难的原则，先從村民感兴趣的议题入手，如子女教育、养生保健、家庭和谐、农技交流等，让村民愿意参与、敢发言、有底气、有自信、有获得感、有自豪感，在公共议题的讨论与实践中，自然而然形成公共协作、团结、互助意识，在一次次成功参与的实践中提高参与能力，为公益型议题的成功参与打下坚实的基础。

（四）发展商贸物流促进经济发展

促进村级经济水平的提高，可以通过两种渠道，一是发展集体经济，二是发展个体经济。无论哪一种渠道，首先要解决的就是经营理念与货物流通的难题。通过邀请周边成功的企业与个人进行商业开发培训，激发一部分有条件的村民先行先试，就地从事农产品的批发、转销与零售，动员有城市经营场所的部分村民从事直销、代销。其次，积极争取精准扶贫、城乡一体化、财政下沉等相关政策资金，建成村级互联互通的交通网，便于农产品出村、外商进村。第三，积极推动电商发展、物流商发展。借助农村组织阵地标准化建设、电子商务进农村的机遇，初步搭建村支部带头、大学生、精英助力的电子商务服务站，成为农产品外销的重要窗口。第四，化零为整形成产业化。先从本地特色产品如辣椒、土豆入手，统一培训种植技能、发放农作物种子、统一技术指导、统一收购，统一由村电商、实体商销售，逐渐形成本村产品产业化、标准化、规模化、品牌化。

（五）建立标准化测评体系促进治理改进

为切实提高村级治理成效，必须科学规范评价治理成效，减少人为主观估计，使考评指标成为治理主体干事创业的重要指南、检验村级治理的重要标准。年初，村“两委”、村级组织、党员代表以及村民代表参加村级治理年度目标协商会议，就村级治理的范围、内容、目标、各主体责任、时间等达成一致意见，并整理形成规范文本记录在册。然后，制定详细的《村级治理成效测评表》，包括《村干部群众满意度测评表》《村级组织群众满意度测评表》《群众自治合格测评表》三个子表。细化每一个子表中的一级指标、二级指标、三级指标，最初设计时一级指标3-5个，二级指标3-5个，三级指标10个以内。样表打印以院落为单位进行讨论修改。年终，以《村级治理成效测评表》检验各主体参与村级治理的实效，以此评估村干部、村级组织、村民的贡献与不足，成为村干部、村级组织评优评先退出的依据，成为村民个人未来享受优质村级服务、政策的重要参考，以此激发村级各主体积极为村级治理贡献个人智慧与力量，在村级治理的平台上舞出自己的精彩，实现个人的价值，获得满满的幸福。

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[责任编辑：熊文瑾]