我国农地非农利用制度的探索

[提 要]征收是当前我国农地非农利用的主要模式，存在不少弊端。我国各地对农地非农利用的模式开展了探索和创新，比较典型的模式是“征转分离”和“留地开发”。“征转分离”模式将土地征收与农用地转用两个审批环节相对分离，有效避免了土地闲置问题，并有利于保护农民的合法权益。“留地开发”模式是在土地征收时，通过农民集体留用部分土地直接经营和开发，实现失地农民更大程度分享土地增值收益，有效保护了农民财产权，有利于社会的稳定。

[关键词]农地非农利用;征转分离;留地开发

[作者简介]陈 晋（1982—），男，江西经济管理干部学院副教授，法学博士，研究方向为农村土地法律。（江西南昌 330088）

农地非农利用，亦称“农地非农化”，是农用地被转用为居住、工商业、服务业等建设用地的过程。我国现行法律明确将征收作为实现农地非农利用的主要模式，但是农地非农利用制度仅采取单一化的征收模式，无法适应当前我国城镇化迅速发展的要求，也无法满足农民分享土地发展权的迫切愿望，对其进行改革势在必行。我国不少地区自发进行了创新试点，这些改革模式都是宝贵的本土法治经验，其成败值得我们在改革农地非农利用制度时思考和借鉴。本文将对地方实践中两种具有代表性的农地非农利用模式进行详细研究。

一、农地非农利用的“征转分离”模式反思

现行的农地非农利用模式采取“征转一体”思路，即农用地转用审批和土地征收审批手续同时办理。“征”是指土地所有权的变更，“转”是指土地用途的变更。土地征收和农用地转用两种审批模式在功能和宗旨上存在较大差别，土地征收审批设置的目的是为了保护农民的土地财产权;而农用地转用审批是为了防止随意变更土地用途，重在对土地用途进行管制。“征转分离”模式则将土地征收与农用地转用两个环节分离，将未来发展区域所涉及的土地先行征收，再根据开发需要和年度农用地转用计划指标等情况，适时实施转用，以供建设项目使用[1]。对“征”、“转”两种审批模式进行分离，实现“先征后转”成为当前地方改革的主要趋势，并取得一些成熟经验。

（一）“征转分离”模式的具体思路

从地方实践来看，“征转分离”模式具有以下特色：

1.整体征收，安置先行。“征转分离”模式实行“先安置、后拆迁”的政策。征地单位首先预交征地补偿安置费用，即“实行统一征地及征地补偿安置费用预交制度”，“征地申请主体在申请征收前，将征地區片综合地价确定的征地补偿安置费用拨付市开垦征地中心指定的专项账户”，对村民进行统一安置和补偿后，才批准土地征收。

2.严格控制土地征收和农地转用的面积。实施“征转分离”模式的地区规定“每年申报实施征转分离计划的土地面积必须不超过当年农用地、未利用地转用批准面积的两倍”[2]。同时，还规定当某区域所申报的土地征收被批准后，超过两年未进行农用地转用申报的，该区域申报新的土地征收资格将予以暂停。

3.征收后转用前，保障土地的农业用途。《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发试行土地“征转分离”实施方案的通知》规定：土地经批准征收后，在未办理农用地转用前禁止出现耕地撂荒。

（二）“征转分离”模式的优点

第一，加快了审批速度，有利于保障重大工程项目的用地供应在空间和时间上的协调。根据当前《土地管理法》的规定，土地征收审批权比农用地转用审批权更加集中，只有国务院和省级政府才拥有土地征收审批权，而农用地转用审批权的主体则更广泛，包括国务院、省级政府、省级政府授权的设区市、自治州人民政府。因此，当重大项目需要获得用地时，项目所在地的市、县级政府无权决定征收事项，只能在当年下达的农地转用指标范围内提出征收方案，并报上级批准，层层审批的结果导致行政效率低下[3]。而“征转分离”大大提高了供地速度，缓解土地“征、转、供”周期长造成农用地转用指标紧张的问题，使“土地等项目、熟地招商”成为现实。

第二，有效避免土地征收后的闲置问题。“征转分离”模式，在土地征收之后，土地由区县政府按国有农用地管理，统一耕种，或者酌情分配给当地农户继续耕种，有效地避免了土地征收后的闲置问题。

第三，补偿安置先行，有利于农民合法权益的维护。明确补偿和安置先行，即只有在完成补偿和安置工作后，才允许进行农用地转用的审批。避免了征地模式中，由于征收和农用地转用一体审批，征收单位获得批准后，往往对农民的安置比较缓慢，从而引发社会纠纷。

（三）“征转分离”模式的弊端

首先，耕地保护政策难以落地。虽然“征转分离”模式明确规定土地征收后，应当继续用于农业用途，但土地征收安置补偿完成后，集体和农民不再是土地的所有者和使用者，他们不再继续占有土地。而政府由于人力和物力有限，也难以对被征收土地的使用情况进行全面监督，这必然导致一些用地单位在不进行土地转用审批的前提下，非法占地，形成违法建设。

其次，没有克服传统农地非农利用模式带来的主要弊端。“征转分离”模式仅仅是对土地审批程序进行了改革，对于征收模式的主要问题，如集体和农民土地增值利益的分享损失，征收补偿权的完整授予等问题都没有触及。

最后，“征转分离”模式主要从促进地方经济发展角度出发而进行的改革。不可否认“征转分离”模式对于集体和农民的利益保护发挥了一定作用，如补偿安置先行、统一征收补偿等措施。但从本质上看，“征转分离”模式改革的出发点是为了促进地方经济发展。如保障重点工程的及时落地等出发点都是基于政府利益角度。从实施的效果来看，有利于经济的迅速发展，但是对土地原所有者集体和农民利益兼顾过少。

二、农地非农利用的“留地开发”模式反思

“留地开发”模式是指在征地时，在规划确定的被征地范围内，划拨给集体一定面积的建设用地，让农民集体进行经营和开发，用经营和开发的收入安置和保障失地农民。这是一种新型的农地非农利用模式：土地由农民集体所有转化为国家所用，但是集体仍然享有留用地的土地使用权，并由集体进行开发利用。浙江温州、广西南宁和河北邢台等地均有类似的试点。

（一）“留地开发”模式的具体思路

1.留用土地的权利属性。根据征收的本质看，征收是将集体土地转化为国有土地的行政法律行为，因此土地所有权已经属于国有。政府虽然将一部分土地留给集体，但是集体仅仅享有土地使用权。《南宁市集体土地征收与补偿安置办法的通知》规定“被征地农村集体经济组织人口全部转为非农业人口的，其剩余的集体土地依法转为国家所有，并由原农村集体经济组织使用”。

2.留用土地的面积。留给集体的土地一般为8%—10%。如《邢台市集体土地征收管理暂行办法》规定“凡一次征收农民集体土地在100亩以上的，按征地总量的10%留给村集体组织”;《巢湖市城市规划区内土地征用留地安置暂行办法》规定“留用地指标按征收耕地面积的8%确定”。

3.留用土地的开发和使用方式。留用土地完全交给集体开发，主要采取集体直接生产经营、入股、联营、租赁四种方式。如《海南省土地征收补偿安置管理办法》规定：“被征地集体可以与用地单位签订协议，以建设用地土地使用权入股。”《忻州市城市规划区内集体土地征收留地安置办法（暂行）》规定：“留用地可以为下列经营方式之一：由村集体经济组织直接经营;以土地使用权入股、联营或租赁等形式经营。”

4.留用土地使用的限制。集体对于留用土地的使用虽然有了较大的自由空间，但是仍然受到一定限制。主要包括以下两种限制：一是禁止留用土地用于房地产开发项目。如《巢湖市城市规划区内土地征用留地安置暂行办法》规定：“留用地建设项目应符合国家产业政策，……但不得从事房地产开发。”二是禁止留用土地转让或严格限制转让。如《邢台市集体土地征收管理暂行办法》规定：“该地……村集体组织不得以任何形式转让。”而《忻州市城市规划区内集体土地征收留地安置办法（暂行）》则规定虽然可以转让，但是应当履行严格的审批手续。其具体规定为：“应经村民代表大会同意后，由乡镇（办事处）审核同意并经忻府区人民政府审定后报市国土资源局。市国土资源局依据土地转让、出让等法律法规进行审查。符合规定的，上报市人民政府审批。”

（二）“留地开发”模式的优点

首先，失地农民可以获得更多补偿。因为征收是按照农用地的年产值进行补偿的，农民获得的补偿较直接开发经营相比要低的多。有学者对温州地区的留地开发情况观察发现，按照传统的征收给予的土地补偿费最高仅有3万元/人，但留地开发获取的收益高达8—9万元/人[4]。

其次，规避了潜在风险，有利于社会稳定。集体通过开发经营留用地，获得持续和稳定的工商业收入，改善了失地农民的生活，避免了失地农民陷入赤贫的情况;同时对留用地进行工商业开发，也能提供不少工作岗位，帮助失地农民解决就业问题。

（三）“留地开发”模式的缺陷

首先，集体缺乏经济实力和专业人才去开发经营留用地。由于不允许留用地进行流转，只能由集体自行对留用地进行开发经营，但是集体普遍缺乏经济实力来支持高标准的工商业开发，也缺乏高水平的经营者去开发经营，这必然导致集体对留用地的使用采取保守的策略，如浙江省台州市，村集体的留用地基本上处于“留而不用”和“临时搭建”的状况[5];或者虽然开发，但是往往采取建設商铺和厂房后出租收取租金的利用方式。必然妨碍集体获取较高的经济收入，甚至导致土地资源的浪费。

其次，留地开发的土地缺乏统一规划，严重影响城市形象。留地开发完全将自主经营权交给集体，集体一般都是自行规划和建设，导致乱搭乱建现象突出，如许多城市的“城中村”已成为城市中最脏乱差的地方，基本没有绿化用地和公共设施用地，排水容量不足，电力、电信线路杂乱，建筑杂乱无章，严重影响了城市环境、形象和品位。

最后，留地开发模式仅仅实现了最低限度地保障失地农民利益，忽视了农民未来的发展权。给集体留用部分土地开发，目的是为了安置失地农民，让集体成员在失地后仍然可以获得稳定的生活保障。但是土地对于农民并不仅仅是生活和生存的保障，还寄托了农民发展的需求。集体和农民失地后，未来可获得的重要发展基础为之丧失。而仅以生活保障为目的之少量留用地是无法满足集体和农民发展的需求。

三、结语

农村激烈的征地补偿纠纷告诉我们，农地非农利用模式已经到了不得不改革的地步。但是如何改革，仍存在巨大争议。实务界提出的“征转分离”模式和“留地开发”模式虽然存在许多缺陷，但是为正在进行的农地非农利用制度改革提供了不少启迪：“征转分离”确立了农用地转用独立审批的模式，意味着农用地转用和土地审批手续不再捆绑，为农地非农利用的市场化改造提供了空间。“留地开发”模式实现了对物补偿向对人补偿改革思路的转变，以保障和维持失地农民的生活水平不降低为标准，比单纯的货币补偿有了很大的改进，符合国际征收补偿理念[6]。

[参考文献]

[1]刘云生，徐文.论征转分离制度的合理性及其改良[J].河南财经政法大学学报，2012，（6）.

[2]徐文.改革抑或过渡：征转分离制度之价值、成本及改良[J].西南民族大学学报，2012，（8）.

[3]肖阳.“征转分离”土地审批管理模式初探[J].安徽农业科学，2012，（28）.

[4]张靖等.留地安置所引发的思考[J].国土资源，2003，（9）.

[5]崔昆仑等.快速城市化地区村集体留地的开发控制方法[J].城市问题，2010，（10）.

[6]陈晋，喻晶.农村违法建筑征收补偿问题研究[J].四川师范大学学报（社科版），2013，（2）.

[责任编辑：上官涛]