监察体制改革背景下的“检-监”衔接机制构建

贺卫

2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》），决定在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。同年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）。《方案》和《决定》的实施推进，拉开了我国监察体制改革的大幕，引起了社会各界对监察体制改革的巨大关注。2018 年3 月，第十三届全国人大一次会议表决通过《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），不仅从宪法层面明确了监察委员会作为国家机构的宪法地位，而且对监察组织结构、人员、范围、职责、权限、程序、监督方式等内容进行了具体规定，将改革成果进一步固化为法律制度。

随着监察体制改革的顺利推进，监察委员会、人民检察院和人民法院三机关的新架构正在生成，省级以下地方各级“一府一委两院”新格局初步形成。在新的国家反腐败机制运行过程中，国家监察权如何与国家行政权、审判权、检察权相洽衔接并构成科学完备的国家权力体系，尤其是职务犯罪侦查职能从检察机关转移至监察委员会后，其行使程序、运行规则、约束规范等如何实现与刑事诉讼相衔接，这成为影响监察体制改革深化发展的焦点问题之一。因此检察机关应加强对这一问题的研究，使统一集中高效的反腐败法律制度与刑事法律制度相照应，探索建立检察机关与监察委员会的协调衔接工作机制。

一、检察机关与监察机关协调衔接的理论基础

“在宪法上，每个国家机构都有明确的性质与功能”，任何政治改革以及必然伴随的具体制度设计都应当遵循这一宪法原则。因此，要解决改革和创新中出现的具体问题，必须先从理论上厘清监察权的属性和监察委员会的法律定位，并重新思考职能整合后的检察权性质以及检察机关的宪法定位。

（一）监察委员会体制下监察权性质之探讨

目前，对于监察权的性质，学界存在两种对立观点：一种观点认为，依据孟德斯鸠的分权学说及近代以来的权力划分原则，任何类型的国家公权力似乎都可以划归立法权、行政权和司法权中的一种，监察权也概莫能外，没有必要在三权之外另立新的权力类型。在此观点下，监察权因其所行使权力之性质，既可以划归为行政权，也可以划归为司法权。另一种观点认为，监察委员会行使的监察权处于立法权、行政权和司法权之外，具有独立于三权的属性。监察体制改革所为之的便是将监察权从行政权与检察权当中“剥离”出来，从而形塑出与行政权、审判权、检察权平行并列的监察权，尤其是让监察权独立于行政权之外。在国家监察委员会体制下，监察权与行政权、审判权和检察权平行，属于独立的宪法权利。笔者认同第二种观点，将监察权从三权中剥离并赋予其独立的内涵与外延，不仅符合我国的国家政治制度创设，而且有助于推进实践中监察体制改革逐步走向深入。具体原因如下：

第一，符合我国人民代表大会制度的政体设置。不同于西方国家的三权分立，在人民代表大会制度下，由立法机关人民代表大会产生行政机关和司法机关，三个机构分别行使立法权、行政权与司法权，立法权位阶高于司法权与行政权，司法权、行政权要受立法权的监督，对其负责。在此种权力架构之下，在立法权下增设监察权使其并列于行政权与司法权并不存在宪制障碍。因此，将监察权作为独立的一级权力，同我国的基本权力架设并不冲突，新形成的“一府一委两院”政治体制格局具备合法性与正当性。

第二，监察委员会在机构设置及职责范围上具有独立性。一方面，从其产生来看，监察委员会由人大产生，与政府、法院、检察院并列，并不隶属任何一个机构，因此很难将其归类为立法机关、行政机关抑或是司法机关。另一方面，从其职能来看，监察委员会整合了行政监察、反贪污贿赂、渎职等方面的职能，既对公职人员的违法违纪行为实施行政监察，也对犯罪行为进行刑事监察。其行使的权力混合了行政监察权与刑事司法权，还有党纪权力，无论在宏观还是微观层面都已经“溢出”了司法权或者行政权的单个范畴，单纯以司法权或者行政权予以界定均不全面。

第三，监察权的确立有助于推动监察体制改革深入进行。在监察制度全面推开并且上升为法律时以及在今后法律适用过程中，必须在监察制度本身寻求正当性，促使其能够自下而上地在本土资源中生长。在理论层面确立“监察权”并对其深入进行研究，明确其内涵与外延，能夠为监察体制改革提供理论支撑与发展动力，确保监察委员会权力运行的“名正言顺”。也可以避免权力的滥用，在根本上减少监察体制改革过程中对于监察权运行的疑虑与困惑。

（二）职能转隶整合后的检察权性质之思辨

在我国，关于检察权的性质，历来颇具争议，代表性的观点有“行政权说”、“司法权说”、“双重属性说”、“法律监督权说”等。我国宪法将检察院定位为“国家的法律监督机关”，因此，将检察权定性为法律监督权的观点占据了相对多数。这一观点从检察院的宪法定位出发，主张检察机关的一切职能都应该统一到法律监督权的属性中来。“检察机关作为法律监督机关的‘专门性则主要表现为监督主体的专门性和监督手段的专门性。”然而，在监察体制改革的方案下，检察机关反贪、反渎和预防职务犯罪相关职能整合至监察委员会所导致的直接后果就是检察机关丧失了其监督主体的唯一性和监督手段的专门性，继而引发了检察机关是否还是法律监督机关以及检察权是否还属于监督权的质疑。有的观点认为由于检察机关的几乎所有权力皆与公共利益相关，因此应将检察机关重新定位为公共利益的守护者，检察权则是检察机关基于保护公共利益之需要，而向司法机关提起诉讼请求及为实现该诉讼请求而行使的一系列权力的总称。有的观点立足于职务犯罪侦查权转隶的现实和公诉权与诉讼监督权的异质同构性，主张将检察机关重新定位为公诉机关与诉讼监督机关。这些分歧和争议从侧面证明了重新界定检察权的属性和检察院的职能定位具有重要的理论价值和现实意义。

笔者认为监察体制改革并未改变检察机关作为法律监督机关的定位，剥离了职务犯罪侦查权的检察权仍然具有法律监督权的属性。首先，职务犯罪侦查权可以被视为检察机关最具刚性的权力，但其并非最具监督属性的权力。根据我国《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》的相关规定以及检察工作实践，检察机关的职能主要包括公诉、侦查、侦查监督、审判和执行监督以及行政监督等。检察机关在行使上述职权时并不直接介入被监督对象的权力行使过程，而是以独立的身份审视被监督者行为的合法性，这恰恰是监督权的本质特征。故被整合至监察委员会的职务犯罪侦查权并不属于监督权的范畴，检察机关原有的监督职权被全部保留。其次，职务犯罪侦查权并非我国宪法将检察机关定位为“国家的法律监督机关”的主要根据。检察机关作为国家的法律监督机关的主要根据在于：第一，在我国宪法确定的国家机构体系中，检察机关是在权力机关之下与行政机关、审判机关和军事机关并列的国家机关;第二，检察院的监督对象覆盖了司法权和行政权的主体，体现了检察机关对司法机关和行政机关职权行为合法性的全面监督。事实上，这两点均未因为检察院的职能整合而受到任何影响。由此可见，检察权的法律监督权性质并未因职能整合而改变。

二、监察体制改革背景下检察机关与监察机关的关系解读

改革以后，检察机关和监察委员会的关系自然成为一个不容回避的问题。法律监督和监察监督存在诸多不同之处，但二者并行不会造成权力重叠或者冲突，相反，理清二者的关系可以更好地设计和完善国家监督体系的运行机制。

（一）检察监督与监察监督的区别

1.监督对象不同。从《监察法》的规定来看，监察委员会的监督对象是自然人。检察机关的监督对象则是国家机关，包括司法机关和行政机关，检察机关的法律监督针对的是国家机关的行为。正如有学者所指出的，检察机关享有的监督权侧重于对法律实施情况的监督，即对“事”的监督;而监察机关的监督职能侧重于对公职人员的监督，即对“人”的监督。

2.监督范围不同。监察委员会监督的范围涵盖了职务犯罪、一般违法、违反党纪乃至违反道德规范。这一监督范围远远广于其他任何形式的监督。这说明监察监督遵循的是严格性原则，即对行使公权力的公职人员课以高于普通公民的义务要求。而检察监督遵循的是有限性原则，只能对监督对象行為的合法性进行监督，而不应干预其合理性。

3.监督方式不同。监察委员会对尚未构成犯罪的公职人员违法违纪行为，可以直接作出相关处理决定，这种处置权是实体性的权力，而对涉嫌职务犯罪的监察对象行使的处置权多数情况下是程序性权力，不是最终的处理权。检察机关的监督方式基本都是程序性的。检察监督的“程序性”体现在检察权必须依法定程序行使，也体现在察监督的行使仅仅具有程序的意义，而不具有终局和实体的意义。

4.监督阶段不同。监察监督不仅包括对职务违法犯罪行为的事中监督和事后监督，还包括事前监督，也就是预防。这就意味着监察委员会对公职人员的监督不受时间限制，实行终身监督。而检察监督通常是事后监督，原因在于检察监督是一种国家权力对另一种国家权力的评价，在被监督的权力尚未行使之前即予以评价，就属于权力的越界，可能造成法律监督权对其他国家权力的不当干预。

（二） 检察机关与监察机关是相互协调与配合的关系

检察监督与监察监督的差异性恰好构成了二者的互补性，这是二者共同构建严密的权力监督机制的前提条件。监察委员会在法律规定范围内有权对检察机关实施监督。但同时检察机关也依法独立行使检察权。一方面监察机关将涉嫌职务犯罪的检察对象移送检察机关审查起诉，另一方面检察机关在依法行使检察监督权过程中，发现公职人员存在违法违纪、贪腐等行为的，应将线索移交监察机关。无论是从法律的规定，还是从监察委员会和检察机关实际的工作开展过程来看，只有双方进行有效的配合和协调，加强职能上的保障和衔接，才能建立高效、合理的监督体系，实现监督目标和任务。

（三） 检察机关与监察机关是相互监督与制约的关系

“不受约束的权力必然产生腐败，权力只有用权力来约束”。检察监督和监察监督需要相互监督、互相制约。国家大刀阔斧地进行监察体制改革，正是为了从根本上解决长时间存在于我国法律监督体系内的“同体监督”的弊病。一方面，检察人员作为公职人员，其在依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况等方面需接受监察机关的监督;其贪污贿赂、滥用职权等职务犯罪行为要接受监察机关的调查、处置。另一方面，检察机关依法对监察机关的诉讼活动实施监督。最新审议的《刑事诉讼法》修正草案二审稿规定的检察机关对监察机关移送起诉的留置案件采取强制措施的规则，肯定了检察机关依法对监察机关的诉讼活动进行法律监督的权力和地位。同时，检察机关依法对监察机关移送审查起诉的职务犯罪的案件进行审查，并依法行使退回监察机关补充侦查、决定是否提起公诉的权力，对监察机关的职权实施必要的诉讼监督，规范、制约监察权的行使。

综上，从检察机关与监察委员会行使职责与权力的关系来看，两者并不是排他的关系，而是一种分工合作、相互配合、相互监督的关系。在尊重检察监督和监察监督各自特点的基础上进行具体制度设计，方能实现二者职能的良好衔接。

三、“检-监”衔接的协调配合工作机制构建

国家监察体制改革以来，试点地区各级监察委员会和检察机关取得了一系列惩治腐败的成果和进展，然而由于缺乏明确的法律规定，也没有相关经验可供借鉴，两机关在办理职务犯罪案件时该怎样协调、配合与衔接成为当前实践中最亟待解决的问题之一。当下解决这一问题的路径是在现有的法律框架内，遵循司法办案规律，勇于探索构建分工负责、互相配合、互相制约的协调衔接工作机制。

（一）协调工作机制

1.建立线索移送机制。检察机关在审查案件和诉讼监督中发现的职务犯罪线索或收到公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等违法违纪犯罪问题线索，应当根据干部管理权限，由控告申诉检察部门分级移送同级监察委员会。

2.建立协商通报机制。一是重大事项通报制度。例如对于改变管辖的案件，办理审查起诉的检察院应当及时将案件材料移送或者报送原管辖检察院，由原管辖检察院及时将上述情况通报同级监察委员会。二是听取意见制度。例如检察机关公开职务犯罪案件信息应当由案件管理部门与监察委员会案件管理室进行沟通，听取监察委员会意见。

3.建立联席会议机制。检察机关和监察委通过召开联席会议，互相通报有关工作信息、数据等，对重要案件、工作安排部署、重大事项、重大疑难问题进行研究解决。联席会议分为定期和不定期两种，定期联席会议上可以通报检察机关形成的《职务犯罪案件分析报告》，双方共同研商执纪、执法过程中发现的重大疑难问题和认识分歧。遇有疑难复杂案件、重大或紧急情况或对案件存在较大分歧意见时，可以立即召开不定期联席会议，及时沟通对话、达成共识、解决问题。

4.建立信息共享机制。一是数据平台共享。监察机关与检察机关有着各自的执法和司法流程，以及不同的数据平台和涉密要求，两机关搭建法律、法规、规章、制度、数据共享平台，开放高效安全的信息传输端口，能够为迅速查询执法司法依据提供便利，消除信息孤岛现象。二是技术资源共享。司法会计、司法鉴定等专业技术资源共享，有利于监察机关和检察机关就执纪执法与司法衔接工作中的专业性 结论达成共识，避免重复工作，节约时间和经费。

（二）业务衔接机制

1.建立有效的案件移送机制。监察委员会兼具执纪与执法的双重职能，其执纪与执法的处置依据、措施等要明确区分。对涉嫌职务犯罪的监察对象，在对其进行监察处分的同时，应当移送检察机关提起公诉，追究刑事责任。据统计，在2008年到2012年内，全国纪检监察部门每年立案查处约13万件，移送司法机关处理的仅有4千件，不到立案总数的4%;这期间检察机关每年侦办职务犯罪案件约5万件，属于纪检监察部门移送的不到10%。这说明作为反腐主要力量的两个机关在办案中缺少协调与配合，一些涉嫌职务犯罪的行为仅被给予了纪律处分或行政处分，而没有移送司法机关追究刑事责任，这对我国反腐工作是极为不利的。因此，要建立有效的案件移送机制，实现党纪与国法在反腐工作中的无缝对接。第一，对涉嫌职务犯罪的案件应当规定强制移送，以防止监察委员会滥用职权。第二，移送的时间应当为调查活动结束后，确定案件涉嫌职务犯罪，需要追究刑事责任。第三，应当确立同级移送原则，市监察委办理的案件由市检察院受理后，指定相应分院办理;区监察委办理的案件由区检察院受理。如办理案件的分院、区院审查认为案件不属于本院管辖，可依法改变管辖。第四，移送后检察机关应当积极审查，在法定的审查期限内将审查结果及时反馈给监察委员会，审查结果不予起诉的，应当将不起诉的理由向监察委员会说明。监察委员会认为不起诉决定错误，可以向检察院申请复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。第五，建立案件移送的保障制度，对监察委员会不依法移送案件的情形检察机关可以发出检察建议或向上一級监察委员会通报。

2.建立留置与强制措施的衔接机制。监察委员会在调查阶段采取留置措施后将案件移送检察机关提起公诉，在审查起诉阶段该留置措施应如何处理？ 应该怎样与《刑事诉讼法》所规定的强制措施相衔接？成为实践中影响监察委与检察机关办案衔接顺畅度和逻辑性的关键问题，也引起了理论界的广泛关注，学者普遍建议在国家立法层面确立二者的衔接规则。因此，《刑事诉讼法》修正草案规定了人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。对此又有意见提出，人民检察院采取先行拘留措施是在案件移送前还是移送后，表述不清楚。建议明确是在监察机关将案件移送后，人民检察院即应当采取先行拘留措施。据此，2018年8月27日提请审议的草案二审稿进一步明确了留置与强制措施的衔接机制，规定“监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。在特殊情况下，决定时间可以延长一日至四日。人民检察院决定采取强制措施的期间不计入审查起诉期限。”二审稿的规定基本扫除了留置与强制措施衔接的制度障碍，在实践中还应当进一步明确相关工作规则。一是明确强制措施的决定流程。需要决定逮捕的案件，应当讯问被调查人，并报检察长决定;采取其他强制措施的案件，由主任检察官决定，并报检察长审核。二是规范强制措施的执行。强制措施统一由职务犯罪检察官办公室通知公安机关执行，对于逮捕的犯罪嫌疑人，由职务犯罪检察官办公室依法通知犯罪嫌疑人家属。

3.建立重大疑难案件提前介入机制。2018年4月16日中纪委、国家监察委、高检院办公厅联合下发《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》（以下简称《衔接办法》）。《衔接办法》第二章明确了监察委商请检察机关提前介入的相关规定，据此，检察机关的提前介入有了法律依据。在此基础上，还应明确一系列提前介入的具体问题，才能更好地发挥提前介入机制的实际效用。一是提前介入的案件范围。对于提前介入的案件类型，目前尚未有明确规定。结合当前的职务犯罪案件数量特点与检察资源配置，对案情重大复杂、取证存在困难和分歧意见较大的案件进行提前介入是较为合理且现实的。二是提前介入的时机。在介入公安机关案件侦查时，检察机关越早介入越有利于证据的收集与固定、有利于辨明侦查方向、理顺侦查思路。与之类似，笔者建议对于重大疑难案件，提前介入的时间可以尽可能提早，如探索在留置程序启动之时就介入引导调查。三是提前介入的方式。从全面掌握案情，顺利处理案件的角度，除基础的阅卷外还可以逐步增加审查同步录音录像、审计报告、扣押方案等方式，为监察委优化相关调查工作提供建议。四是提前介入的成果。检察机关应当在提前介入后15日内出具《提前介入调查的阶段性意见》，写明提前介入的基本情况、审查认定的事实、定性意见、补证意见和需要研究说明的问题等内容。

4.建立证据适用的衔接机制。监察委员会在调查阶段收集的证据能否直接进入刑事诉讼程序作为起诉和定罪的依据，还是需要经过转化？这是“检-监”证据衔接问题的起点。《刑事诉讼法》第五十二条规定了行政执法与刑事司法证据的衔接，解决了行政机关在移送涉嫌犯罪案件时证据使用上的困难，也同样为监察委员会与检察机关在办案中的证据衔接提供了经验与借鉴。监察委员会在调查活动中收集的证据，收集程序符合法律、行政法规规定并查证属实的，可以作为提起诉讼的依据。然而实际操作中有两点难点：一是非法证据排除规则的适用。检察机关和审判机关对监察机关所搜集的证据进行审查，适用非法证据排除规则，法理上应无疑义，但困难在于实际操作。例如监察机关调查程序中对审讯及重要取证活动实行全程录音录像及资料可核查问题，为了使高度封闭的监察调查尤其是留置条件下的调查具有一定的可查核性，建议在法律中规定移送起诉时录像资料随案移送检察机关。二是证人包括侦查（调查）人员出庭问题。加强证人出庭，是当前实现庭审实质化进而推动审判为中心诉讼制度改革的关键性举措，是保障案件证据质量最重要的措施之一。然而，实际推动这一制度难度较大，尤其是职务犯罪，证人出庭极为困难。建议参照刑事诉讼法关于目击犯罪的侦查人员出庭作证以及对侦查合法性问题出庭说明情况的相关规定作出规定，在监察法中对监察机关协助职务犯罪证人出庭的责任做出明确要求，以保障职务犯罪案件的审理质量。

建立健全检察机关与监察机关的紧密衔接机制，是巩固反腐执法成果，实现反腐法治的关键环节。今后一个阶段检察机关和监察委员会应当不断加强协调配合和监督制约，把建立职务犯罪检察部门与监察委的协调衔接机制作为工作重点，用法治思维、法治方式来强化落实，使其制度化、常态化，进而推动中国特色监察体制与国家腐败治理体系的优化完善。