义务教育学校理事会领导下校长负责制研究——基于学校治理现代化视角

徐 玉 特

(广西师范学院教育科学学院，广西 南宁 530001)

一、问题的提出

近年来，随着治理理论和现代学校制度等研究的不断深入，学校治理现代化逐步成为研究的热点和焦点。这给我们理性地审视学校内部治理现代化提供了很好的契机，特别是随着国家教育政策中对“管、办、评”分离的推进，使得政府对学校的“放权”“赋权”“扩大学校办学自主权”等高频率词汇再次成为教育改革与发展的最强音。然而，“放权”“扩大学校办学自主权”等问题的解决需要以赋权主体的明确为基础和前提，主体的模糊性、过多地强调放权的力度和范围等都只能是一种徒劳。诚如有学者指出，“放权”和“扩大学校办学自主权”等措施，如何能跳出“一放就乱，一乱就统，一统就死，死而再放”的怪圈，“其问题的症结不仅在于政府放权，还在于政府把权放给谁，怎样保证‘放而不乱’”[1]？这其中就涉及对赋权主体的考量问题。从现有研究来看，政府放权的对象或主体主要有赋权校长个人和作为学校集体存在的团体两种形式。但无论是校长个人的赋权还是集体性的赋权都符合学校作为公法人的性质，即与企业公司的“私法人”相对的“公法人”。若以校长个人作为学校公法人的代表，则赋权校长；如以学校团体形式作为公法人代表，则赋权学校理事会或其他由利益相关者代表组成的组织或团体。但两种形式的赋权都有其各种的优势和不足。如何在优势互补基础上进行整合才是关键，而学校理事会领导下的校长负责制成为两者结合的最佳状态和选择(本文所提及的学校均为义务教育阶段的公立学校)。

二、学校治理现代化和学校理事会领导下的校长负责制的内涵

1.学校治理现代化的内涵

当下，我国学者对学校治理和学校治理现代化的内涵界定尚未达成共识。从学校治理内涵层面的界定来看，涉及内部治理研究的主要有如下观点：“从治理理论的角度出发，学校治理不仅仅是一组制度安排，同时也是一个有关激励和约束过程。学校治理本质上就是学校各主体对在办学过程中所表现出的教学与管理等行为的引导、肯定与匡正的过程”[2]；从学校内部治理关系的角度看，“‘治理’理念倡导教师和学生对学校治理权利的共享，引导教师与学生通过协商、对话、合作以及公民伙伴关系等方式积极参与学校公共事务的管理，从而扩大和提升学校的公共利益，培育学生更为健全的公民品质”[3]。由此就引出学校利益相关者的概念，即只有处理好与学校教育资源供给和学校发展利益相关的组织和个人之间的关系如教师、学生、家长、社区等，学校治理体系才能完整，功能才能有效发挥和彰显。综上所述，笔者认为学校治理的内涵理应包括多元主体共同参与。多元主体参与治理的对象主要是学校公共事务、公共决策、公共问题等；多元主体在参与治理过程中应遵循平等协商、对话和合作伙伴关系的基本原则，并且共同致力于构建学校内部公共交往、协商对话的合作空间；多元主体参与治理的目标是促进学校公共管理和服务的改善和提升，最大限度地满足和实现学校师生、社区和家长等直接利益相关者的长远教育利益和诉求。

当前，我国学者对学校治理现代化的内涵也犹如学校治理的界定一般，尚未形成共识，同时在学校治理现代化领域的研究也还未形成主流。但我们可从教育治理现代化和国家治理现代化的内涵来透视学校治理现代化的内涵。有学者指出，“教育治理现代化的改革是一个教育治理价值导向调整优于教育治理技术革新的过程”[4]。有学者则指出，“教育治理现代化的内涵在于教育治理的科学化、民主化与法制化”[5]。而有学者认为，“教育治理现代化是优秀教育家的培养过程，从而将教育治理现代化与人才培养紧密联系”[6]；也有学者认为，“教育治理现代化是教育治理制度、理念、主体、方式、技术等由传统向现代的发展进程”[7]；“教育治理现代化的核心和根本是实现人的现代化，是从知识体系、价值观念、思维方式到行为方式的全面发展与升级，随着而来的教育治理方式的转变是根本性的，甚至是颠覆性的”[8]。借鉴国家治理现代化的内涵，我们可以从中吸取更多的学校治理现代化的养分。如，俞可平认为，“国家治理体现的现代化，最重要的还是体制机制和人的现代化”[9]；范文亦认为，“国家治理现代化的核心是人本，前提是人性，方式是人文，保障是人权，条件是人和，动力是人情，主体是人才，目的是人的自由全面发展”[10]。综合上述对教育治理现代化和国家治理现代化的内涵，笔者认为学校治理现代化，即学校内部治理现代化是指在以师生为本理念的指导下，通过激发学校利益相关者，如教师、学生、家长、社区人士等参与学校公共事务管理的主动性、积极性和创造性，凸显学校的民主管理、民主决策、民主监督和“法”治的精神实质，依法依规保障学校发展的利益相关者的参与权、建议权等，形成学校与利益相关者民主协商和合作的机制，满足各方对学校的教育诉求，最终实现学校全体师生自由而全面发展的过程。

2.学校理事会领导下的校长负责制的内涵

学校理事会领导下的校长负责制是企业的理事会制与学校校长负责制的有机结合，是两者在优势互补的基础上深层次融合，既发挥了理事会制的民主和效率机制，又避免了校长负责制中“一长制”的弊端和不足，使得学校在各利益相关者的协商和合作中实现民主管理、民主决策、民主监督，促进学校的自我约束、自我管理、自我发展。

企业的理事会或董事会制历经了多年的发展，逐步走向完善和成熟，其最大的优势在于实现了“决策权、管理权、执行权、监督权”的分离和互动，同时也是所有者、经营者、控制者的分离和协作，使得企业在一个利益共同体中，实现分工和有效协作，最终实现企业的长足发展。企业的理事会制也使得“委托—代理”的链条虽复杂但变得更为容易稽查，而使企业变得更为有活力和效益。诚如有学者指出，“没有控制权的资产所有权与没有财产所有权的控制权乃是股份公司发展的逻辑归结”[11]。企业理事会运用“委托—代理”关系来使所有者、管理者和控制者实现分离和互动，为我们审视学校内部治理结构提供了一种视角。政府作为人民的委托人，人民将教育的举办权委托给政府，而政府又委托学校来提供教育公共服务和产品，在此“委托—代理”的链条中，我们可以清晰地发现，人民是所有者，学校作为举办者，政府是管理者，他们各自的地位和职责理应是明确的。但当前作为学校管理体制中的校长负责制在确立学校举办者的地位时，也容易将人民即社区和家长等力量的利益直接相关者即所有者和监督者的诉求排除在外，而只有政府作为管理者、举办者和监督者而干预学校的事务和发展。而学校理事会领导下的校长负责制，通过对理事会人员构成、章程、职权、组织等层面的合理清晰界定，通过平等协商和合作，可以有效综合和满足学校发展的利益相关者的利益和诉求。校长在理事会的决策和监督之下，有效制定和执行学校发展的相关规划和决策，避免了政府和其他主体事无巨细地对学校进行干预。由此，笔者将学校理事会领导下的校长负责制的内涵界定为，校长在理事会的领导和监督下，依照相关章程和规则执行理事会的决策和规划，自主决定学校的相关决策和事务。在此，作为学校管理之大法的校理事会章程则成为决定校理事会领导下的校长负责制的核心和关键因素。从当前国外对学校理事会(无论是公办还是民办；中小学还是大学)章程的建设来看，其主要包括理事会人数或常委理事人数、人员构成、职责、组织、权限、选举和任期等。如美国芝加哥中小学学校理事会由校长和11名成员构成：6名学生家长、2名教师、2名社区代表、1名学生。从职责上看，通过梳理我国民国时期的相关资料，理事会职责仅定位于学校财务和聘任校长并对校长实行监督，而没有干涉学校内部事务的权力。这有利于避免“学校管社会”(学校中有太多的社会事务需要处理)和“社会管学校”(学校的多头领导)问题的发生。总体来看，学校理事会领导下的校长负责制有利于综合各方的智慧和人财物力资源，共同促进学校的发展，同时也能有效避免学校成为政府的附属和学校过度依赖政府，形成学校与所处社区的封闭和剥离状态。综合我国的国情和现实，我国校理事会的成员理应包括教育行政人员代表、校长、教师代表、家长代表、社区代表、学生代表(中学、小学高年级)等人员，其职责定位于学校发展规划的决策、学校财政、校长的任免和监督等关于学校大政方针等宏观层面事务。

三、学校治理现代化和学校理事会领导下的校长负责制的内在关系

我国基础教育学校自1985年实行“校长负责制”以来，其在促进学校规模不断扩大和学校稳定发展方面发挥了积极的作用。然而由于“校长负责制”属于“一长制”，在相关外部约束和监督体制机制不完善之时，校长对权力的合理和科学使用就完全取决于校长个人的素质和人格，而关于校长的选择，作为学校发展的利益相关者，如教师、家长、社区人士、学生，甚至是其他社会组织等利益相关者则完全无权过问。校长的选择和升迁完全由教育行政部门的领导决断，这也就导致了校长只对上负责而无需对下负责的现象出现。多年的教育改革与发展的教训表明，教育行政改革需要相应的学校管理体制改革措施配套，否则容易落空。由此，学校管理体制改革就成为教育改革与发展的落脚点和归宿。学校治理现代化是学校管理体制在新的历史时期的必然走向，也是教育改革与发展的内在要求。而学校理事会领导下的校长负责制是学校治理走向现代化的必然要求和根本要义。

1.学校治理现代化是学校理事会领导下的校长负责制的内在要求

学校治理现代化提倡“以人为本”的理念，即依靠学校多元参与主体的智慧和力量共同体推进学校发展，并给予多元主体充分表达自身利益诉求的空间和土壤，通过多元主体充分的沟通、协商和合作来促进学校各项事业的发展、学生综合素质的全面提高和发展。即学校治理现代化强调多元主体参与学校公共事务的管理，充分行使自身作为学校发展利益相关者的权利和履行相应的责任，实现学校的民主管理、民主决策、民主发展。学校治理现代化相对于校长负责制更多的是表现众多利益相关者大家在同一条船上的理念，通过集思广益并加强相关的制度建设和保障来促进多元主体参与学校发展的积极性、主动性和创造性，同时在学校发展中又不忽视对学校作为在场者和实践者主体地位的尊重和关照。这与以往将学校的改革与发展作为被动、消极和被改造的对象有很大的区别，同时也避免了其他主体以他者的身份来审视学校自身发展，或者以他者的观念和行为来替代学校作为在场者的发展主体地位的尴尬和不利的境地。而这正是学校理事会领导下的校长负责制的题中之意。学校理事会的设置为多元主体如家长、教师、校长、社区、教育专家和工作者、政府相关人员等参与学校发展的规划、决策、监督、评价提供了一个有效的平台，这能有效避免校长负责制中由于“一长制”导致的诸多弊端，如校长权力缺乏监督、约束，学校发展规划智囊团力量不足，学校发展外部支持过度(政府)与匮乏并存(社区)等。学校理事会章程中对理事会相关权责的规定，也为其履行对学校宏观监督和指导提供了有力的支持和保障。同时学校理事会领导下的校长负责制，由于实行的是校长负责制，即学校行政由校长完全负责，校长在理事会的决策和引领下，自主决定学校相关事务并承担相应的责任，避免出现权责的不明晰和混乱现象，能有效体现出因校制宜。

2.学校理事会领导下的校长负责制是学校治理现代化的外在表现

学校理事会领导下的校长负责制体现了学校发展融合多方力量和智慧的集思广益的特点，同时结合了校长负责制的权责对等，实现学校决策主体、执行主体、评价和监督主体的分离和互动。首先，学校理事会的设置和建立集中体现了学校相关利益群体，即多元参与主体充分行使自身权利和表达自身利益诉求，确保了多元主体参与的地位和作用。这体现出学校治理现代化中的多元主体参与和“以人为本”的价值理念。多元参与主体在以“促进学生综合素质全面提高和发展”理念的指导下，通过平等对话、协商和合作机制，共同推进学校的发展。其次，学校理事会通过章程严格规范自身和利益相关者的行为，实现依规依法行使自身的权利和诉求。这集中体现了学校治理现代化中的民主参与、民主决策、民主监督的原则和策略。学校理事会章程作为学校治理的基本律法之一，理应是理事会成员、校长及学校全体教职工的行为准则和要求。最后，学校理事会领导下的校长负责制，实行校长在理事会的宏观决策和引导下对学校行政工作的全面和完全负责，同时通过对校长权力的约束和监督，使得权力运行更为透明和可稽查，这集中体现了学校治理现代化的责任性和透明性。校长作为学校行政工作的负责人和责任人，其在权力行使和责任担当层面，得到更为全面的稽查和监督，在达成学校各项工作的目标上则更为有效，这体现了效益和效率的原则。

四、学校治理现代化视角的学校理事会领导下的校长负责制推进策略

1.政府的制度供给和制度保障是基础和前提

制度作为规范人类相互交往的规则，“是由人制定的规则，它们抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为，制度作为一个共同体所共有制度的关键功能是增进秩序：它是一套关于行为和事件的模式，具有系统性、非随机性，因此是可理解的”[12]。学校的管理体制，在我国作为教育公共政策的一个重要组成部分，其需要借助政治的和集体的手段系统地追求教育和学校发展的目标。由此，政府的制度，特别对于集权制度的政府而言，其在学校管理等政策方面具有举足轻重的作用。政府的制度供给和保障意味着作为公共政策和制度制定主体和关键的政府在推进学校理事会领导下的校长负责制进程中必须发挥其积极作用，为其建立和发展提供足够广阔的制度土壤和空间。同时也是实现对相关主体的权职责利进行有效规范并促使其各自依法依规行事的重要基础和条件。一方面，国家政策需要对我国当前的学校管理体制做出调整，即将“校长负责制”变成“学校理事会领导下的校长负责制”，并将其作为我国学校的领导体制给以依法确定。诚然，这个过程可以采用先试点再由点及面地铺开，即先行集中试点，总结经验，再在全面或全省范围推进。但这个过程需要发挥基础学校和基础教育管理部门的创造性，宜采取自上而下和自下而上相结合的方式进行。另一方面，中央或各省政府需要对学校理事会领导下的校长负责制的主要内容进行细化和有针对性的指导。这需要对学校理事会的章程建设、理事会与学校、理事会与校长等方面的政策和规范进行梳理，最终以法律或行政法规的形式公布，以便指导各个基础学校进行改革和转型。

2.唤醒各参与治理主体的参与意识和提高参与能力是关键

学校理事会领导下的校长负责制涉及的利益相关者众多也较为复杂，如家长、校长、教师、社区人士、政府部门等等一系列的组织和个人，同时不同地区和区域的学校面对的多元主体也具有较大的差异性，如城乡的主体在知识、能力等方面就存在巨大的差异。然而，只有多元主体之间能够进行平等对话、沟通、协商和合作，通过各种渠道表达自身的利益诉求，才能最大限度地整合各主体的资源和力量。因此，该制度的顺利进行和取得成功离不开此类参与主体的积极参与，同时各参与主体的能力也决定了参与的效果。一方面，对不同类型和不同地域的学校进行分类的指导和规划。针对城市学校家长、社区人士、教师等知识水平较高，参与能力较高，但参与意识不强等，主要采取唤醒参与意识为主、提高参与能力为辅的方式进行指导和规划。而乡村学校家长、社区人士、教师、校长等则需要依据参与意识和参与能力提高并重的原则进行指导和规划，并且将其作为工作的重中之重，对其进行政策和资金的倾斜等。具体而言，主要通过宣讲和培训教育等方式唤醒各主体的参与意识和提高参与能力。政府和学校联合组建宣讲团，对社区和家长等进行参与学校发展和学校管理体制等方面内容知识的宣讲，注重宣讲内容的精简性和适切性，适合不同层次和不同群体的文化水平。同时对确定好的理事会成员进行各种旨在提高其参与能力的培训，加强对学校发展规划、学校发展评价、学校绩效评估、学校财务管理制度等方面的了解，增进其参与的针对性。另一方面，提高政府部门，特别是教育行政部门对学校发展的宏观规划和指导的能力。由于政府当前在学校发展中的“单一性行政教育治理手段、教育决策集权性治理方式的倚重、单中心倾向的教育公共服务参与、教育治理风格上管理与服务关系的失衡”[7]等方面存在能力缺陷表现，政府行为成为阻碍学校理事会领导下的校长负责制有效实行的原因之一。这需要教育行政部门提高对学校发展的宏观规划和指导的能力。具体而言，政府教育治理的思维模式需要做出根本性转变，即将自身作为学校治理的重要一员，是一个重要的参与主体，而不是能替代众多主体做出规划和决策的单一主体，政府需要尊重、鼓励和支持其他主体参与学校发展事务的规划和决策。政府需要从无限走向有限和责任政府，即提高自身对学校进行宏观监督和指导的能力。这需要政府和相关工作人员熟知教育发展的内在规划和学校发展的动力、运行和保障等机制，为学校评价和监督提供知识和能力基础，加强对学校发展的法律法规等政策层面的供给，为学校健康有序发展保驾护航。

3.建立学校理事会领导下的校长负责制的动力、运行和制衡机制是保障

学校理事会领导下的校长负责制的动力、运行和制衡机制的建立和完善是实现其作用和功能的基础和保障。动力机制主要解决依靠谁和谁是主体的问题；而运行机制则解决各主体之间的排列组合关系，以便形成最佳的状态，解决的是如何开展以及各主体如何在各自轨道上有序运行的问题；制衡机制则保证各主体之间能够实现稳定、协调并持续的运作状态。

首先，学校理事会领导下的校长负责制的动力机制是使构成学校理事会的各主体和学校发展的各主体都有权行使自身的权力并承担相应的责任，激励多元主体把促进学校发展目标的实现和自身利益诉求的满足融合起来，形成学校发展的巨大推动力。学校理事会领导下的校长负责制的动力，归根到底是来自不同行为主体对学生综合全面发展和学校发展的追求。因此，激发学校理事会领导下的校长负责制各参与主体的积极性、主动性和创造性成为关键。这需要各主体在明确自身职责和权力的基础上，进行多方位、多层面、多措施的鼓励和倡导，使各参与主体将学校的发展作为自身的责任和使命，并尽全力去努力达成目标。实施学校理事会理事工作目标制、目标责任制和各种奖励政策，如贡献奖、成就奖、终身荣誉奖等精神层面的奖励，辅之以各种成就的奖金、酬劳等层面的物质奖励。

其次，学校理事会领导下的校长负责制的运行机制是引导和制约决策并用于人、财、物相关的各项活动的基本准则即相应的制度，是决定行为的内外因素及其相关关系的总称。即学校理事会领导下的校长负责制就需要处理好理事会和校长、理事会和学校、校长和教师、理事会领导下的校长负责制和政府、理事会领导下的校长负责制和社会等方面的关系，处理好决策、执行、监督和反馈等关系。从宏观上看，学校理事会领导下的校长负责制的运行机制就需明确理事会与学校的关系为领导与被领导、监督与被监督、决策与执行的关系，具体而言，校理事会需要对学校发展的规划、学校财政、学校监督等方面负责，而具体行政事务则由校长全面负责，不受理事会的无端干预。就政府和学校理事会而言，政府需要履行基于学校发展的财政和监督、法律供给、教育发展的宏观规划、学校课程目标预设和学生发展的指标体系等方面对学校理事会进行引导和监督，而无权直接干涉理事会的具体章程建设等具体事务。社会对学校理事会也具有监督和建议权，理事会需要对学校发展的相关信息对政府公开和负责，也需要对社会进行公开和负责，社会有权对其评议和建议。

最后，学校理事会领导下的校长负责制的制衡机制主要是指学校理事会、校长、政府等主体的权力的制约和监督方式。学校理事会领导下的校长负责制的制衡机制不仅需要外部制衡机制，也需要内部制衡机制。从内部制衡机制审视，校长的权力除了需要校理事会的制约和监督，更需要作为基础的教师和学生的监督和制约，通过校长在教代会、教职工大会、全校师生会议等的工作报告，对校长的权力进行监督和问责。学校理事会的权力则由校长及其学校的教代会、全体师生大会、教职工会议等组成的团队或组织审议其工作报告并进行制约和监督。从外部制衡机制来看，政府需要对校理事会的章程建设、学校发展规划等相关的制度和规范进行监督，并就其权力的行使情况是否依法依规进行制约，同时强化社会力量如家长、社区等，采取用匿名投票和舆论监督的方式对理事会进行监督。

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