“分类管理”背景下省域普惠性民办幼儿园可持续发展的路径选择

李 红 霞

(铜仁学院教育学院，贵州 铜仁 554300)

《中华人民共和国民办教育促进法修正案(讨论意见稿)》(简称《修正案》)及《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(简称《意见》)的颁布，使得民办教育再次成为社会关注的聚焦点。据教育部统计：2016年，全国有民办学校17.10万所，学前教育阶段的民办学校共15.42万所，全国幼儿园共23.98万所，民办幼儿园数量达到了15.42万所，占幼儿园总数的64.3%[1]。可见，在整个国民教育体系中，学前教育的民办比例是最高的，民办幼儿园是我国学前教育的主力军。《修正案》和《意见》提出了“分类管理，公益导向。实行非营利性和营利性分类管理，实施差别化扶持政策，积极引导社会力量举办非营利性民办学校”的民办教育发展理念，破解了政府扶持民办幼儿园政策落地的法律屏障。

《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》(教基[2017]3号)明确提出“公办民办并举，进一步提高公办幼儿园提供普惠性学前教育服务的能力，积极引导和扶持民办幼儿园提供普惠性服务”的基本原则、“普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右”的主要目标，“公益普惠”是第三期学前教育行动计划实施的基本方向。

一、科学谋划学前教育公共服务发展格局

在民办教育“分类管理”背景下，民办幼儿园为实现“公益性、普惠性”价值诉求，选择非营利性民办园是必然选择，因为普惠性民办园一定是非营利性民办园[2]。“我国民办教育的基本特征是投资办学，大多数民办学校举办者都希望获得合理回报”[3]，而新《民办教育促进法》规定“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学”。显然，民办幼儿园举办者的办园利益诉求与法定权利之间有矛盾，有研究表明相当数量的民办学校举办者对选择走非营利性发展道路有一定的顾虑[4]。地方政府在推进民办幼儿园分类管理过程中，为了促进普惠性民办幼儿园的可持续发展，通过政策杠杆取消民办幼儿园办园者的重重顾虑、引导其继续主动选择“公益普惠”的办园理念是急需解决的现实问题。

在当前二胎政策全面落实及城镇化进程加快的社会发展背景下，学前教育公共服务体系面临着新的挑战，地方政府编制学前教育三期行动计划时，为实现“普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右”的主要目标，要根据学龄前人口变化和区域经济社会发展实际情况进行顶层设计。

一是进行普惠性幼儿园占比80%建设方案的测算工作，明确公办园和普惠性民办园的数量及比例；二是合理规划营利性民办园与非营利性民办园数量及比例，确保满足地方学前教育公共服务的多样化需求。在此基础上，形成不同比例财政预算的方案报告，由政府部门根据地方经济发展实际情况审批可行性方案。

二、保障普惠性民办幼儿园的财产权

新《民办教育促进法》第十九条规定：“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。”非营利性民办园举办者失去了财产收益权，能否获得“其他权利补偿”未有明确。对于举办者而言，自身财产权的保障是选择非营利性办学的主要顾虑，有调查发现超过90%的民办学校举办者都希望拥有学校的产权[5]。显然，非营利性民办园举办者的现有法定权利与其投资办园获取一定经济回报的利益诉求出现差距。因此，地方政府在制订地方性民办教育促进办法时，要明确界定非营利性民办园举办者的财产权，有效引导举办者选择非营利办园。

根据《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》对非营利性民办幼儿园的相关规定，省级政府要尽快明确对该类民办幼儿园举办者的补偿或奖励机制。应对现有民办幼儿园举办者的办学出资总额借助第三方资产评估机构重新审核，对捐赠资产、政府补贴资产与举办者办学资金分类登记，并形成验资报告。对非营利性民办幼儿园举办者的补偿或奖励在扣除办学成本、预留学校发展基金以及提取其他有关费用后，在办学有结余的前提下，可从办学结余中提取规定比例经费奖励举办者，年奖励金额不超过举办者验资报告证明中注明出资总额为基数的银行一年期的贷款基准利率的一倍[6]。

三、厘清普惠性民办幼儿园的法人治理结构

所谓民办学校法人治理结构，是指作为独立法人实体的民办学校，在民办学校的举办者、管理者和教职工等利益相关主体之间建立的有关于学校运营与权利配置的一种组织机制[7]。新《民办教育促进法》规定“非营利性民办学校的资产在存续期间属于民办学校，终止办学后资产属于非营利性组织”。为了实现所有资产属于非营利性组织的目的，就要打破非营利性民办学校出资人“专裁”的管理结构，建立多方利益相关者共治的治理结构。

首先，建立学校董事会或理事会。按照新《民办教育促进法》对法人治理结构的有关规定组建董事会并明确其职责，董事会除了由举办者或者其代表、校长、教职工代表外，允许教育行政部门委派董事参与学校决策，避免法人代表一权独大。其次，设立非营利性民办学校监事会并明确职责。监事会的人员组成应囊括对民办学校财务运行、权益保障、保教质量等进行监管的相应部门，还应吸纳诸如社会公众的其他直接利益相关者，实现对民办学校法人权利的监管。

四、完善普惠性民办幼儿园的扶持政策

有学者指出“通过税收优惠而进行的间接支出具有‘配置’性质(Allocative)，对所有社会资源产生影响；而通过政府拨款给予的直接支出具有‘分配’性质(Distributional)，对具体受益人产生影响”[8]。对普惠性民办幼儿园的扶持可以通过间接的政策优惠和直接的经费投入两大手段进行。

1.建立健全普惠性民办园购买服务机制

地方政府可制定《学前教育阶段政府向民办幼儿园购买服务的实施意见》，对政府购买服务的方式作出具体的规定，相关主管部门与购买服务方签订合约，明确双方各自的权利和义务。服务方式主要有：一是优惠园舍租金，结合地方经济选择相应的区域范围，比如对于西部地区先集中在对农村地区、城乡接合部，再逐步拓展到城镇小区配套幼儿园。二是建立普惠性民办园的等级补助标准。借助第三方资产评估机构对民办幼儿园形成验资报告基础上，从人员成本、公务成本、固定资产折旧几个方面核算生均成本，基于成本分担机制明确不同等级普惠性民办园的补助标准，补助标准以“学位券”或“教育券”的形式授予家长。

2.建立普惠性民办园经费保障机制，健全分类分级的奖补机制

(1) 设立普惠性民办幼儿园发展专项资金，建立经费保障机制。民办幼儿园教育质量的重要前提是保证最基本的成本投入，民办幼儿园和公办幼儿园相比办园成本高，为了有效保障普惠性民办幼儿园教育质量，政府需通过公共财政投入的方式进行干预。特别是西部地区、贫困地区，需建立中央普惠性民办幼儿园专项发展资金；省级地方政府健全经费投入机制，也要设立普惠性民办园专项发展资金，以更好地扶持“吃饭财政”薄弱县域民办教育发展。

(2) 普惠性民办园“基础+绩效”的年度直接奖补机制。根据新《民办教育促进法》的精神，对非营利性民办幼儿园举办者给予相应的补偿或奖励，为了既保证该类民办园举办者的财产权，又激励其提升保教质量，可以设立普惠性民办园“基础+绩效”的年度直接奖补机制。年度“基础”直接奖补和民办园举办者的出资金额直接挂钩，年度“绩效”直接奖补根据年终目标考核等级、提供学位数量等综合划分等级，按照等级给予不同的奖补标准。

(3) 普惠性民办园的专项补贴机制。首先，普惠性民办园的专项补贴。主要用于提供普惠性服务“合格园”的基本硬件建设、教师队伍质量建设及贫困幼儿资助。其次，教师福利专项补贴。在对普惠性民办园成本核算基础上，对民办幼儿园教师的工资、社保进行补贴，同一所民办园连任三年的教师给予一次性奖励外，根据工作年限进行累计奖励，教师职称评定与政府补助挂钩。最后，普惠性民办园贫困幼儿专项补贴。根据区域适龄幼儿人数比例，给予民办园贫困幼儿经费补助。

3.搭建区域专业支持网络，提升保教质量

(1) 以强带弱的帮扶机制。首先，建立民办幼儿园管理体制内的帮扶机制。如贵州省铜仁市某区制订了《关于开展普惠性民办幼儿园帮扶工作的通知》，明确了优质普惠性民办园的帮扶对象以及帮扶工作的具体要求，从而增强交流学习的机会，实现资源共享。其次，建立学前教育公、民办体制内的帮扶机制。如贵州省铜仁市探索了学前教育集团化管理模式，集团内囊括乡镇、村级公办园及民办园，园本教研、教师培训等在集团内统一管理。

(2) “梯田式滚动”区域教研网络的帮扶机制。依托幼儿教育集团化管理模式，整合公民办幼儿教育资源，构建民办幼儿园区域研培及指导片区的城区、乡镇、村级一体式教研网络。区域内学前教育领域的专家组建教研组，每个教研组负责片区内学前教育教研质量；片区教研网内组织民办园与公办园一对一结对帮扶指导。此外，可建立“梯田式滚动”的评价机制。幼教集团的成员结构，充分考虑民办幼儿园的地域特点、评估等级等因素，囊括等级园、合格园。龙头园主要负责等级园的业务指导及督导；等级园主要负责合格园的业务指导及督导，形成梯田式滚动的教研指导网络；普惠性民办园的年度“绩效”奖励将帮扶评价结果纳入目标考核范畴。

五、健全普惠性民办幼儿园的长效监控体系

1.建立动态的标准调控机制

随着社会经济发展及学前教育优质教育需求增强，普惠性民办幼儿园的办园规模、基础设施及教师专业素养要求等各方面都会提出更高要求，与此相应，普惠性民办园的办园成本必然会不断提升。因此，地方政府对非营利民办园的奖补标准应进行动态调控机制建设，既有助于准确把握普惠性幼儿园成本的变化趋势，更有利于普惠性幼儿园健康有序地发展。

2.信息化、透明化的财务监管机制

首先，健全民办园财务监管机制。地方政府要明确制订关于非营利性民办学校的“防贪”规定，对涉及民办园董事会和职员的利益冲突及贪污贿赂行为等进行明确的界定，并要求民办幼儿园加强内部管理，建立规范的财务制度。

其次，建设信息化的专户财务监控体系。借鉴上海市分类管理试点的做法，制订普惠性民办园专户政策，要求银行账户应以幼儿园的名义开设，并要有两名或两名以上获得授权的人联合进行操作[9]；同时建设信息化的财务监控系统，利用网络技术实时监控民办学校财务运行情况。财务管理由幼儿园所在辖区负责，借鉴宁波市江北区的做法，城区普惠性民办园账务由区教育局委托财务人员进行集中做账、统一管理，城乡接合部(镇)对本辖区内的普惠性民办幼儿园财务统一管理，聘请的第三方财务人员产生的费用由普惠性民办园承担。

再次，制订非营利性民办幼儿园财务管理细则。借鉴香港政府的做法，为非营利性民办幼儿园制定具体的财务管理细则，加大对幼儿园采购活动、付款及收款、账目及文件记录等财务运行过程的监管，并且建立相应的银行对账表。如在幼儿园采购活动方面，区域教育局要求幼儿园制定一套适合幼儿园需要的采购程序，以确保采购过程具有问责性，并要求幼儿园设立具体的监察及制衡措施[9]。

3.建立退出与问责机制

“坚持公益普惠”是学前教育三期行动计划的基本原则，贵州省铜仁市制订《认定普惠性民办幼儿园目标任务的通知》以及普惠性幼儿园认定、整改、帮扶工作推进时间表，对认定为普惠性民办幼儿园的园所给予十几万的一次性直接奖励，这种奖励机制极大地激发了民办幼儿园提供普惠性服务的积极性。此类民办园在享有普惠性民办园的“特有权利”时，还必须履行相应的责任和义务，因此，地方政府还应建立与普惠性民办园认定标准、奖励机制相匹配的退出与问责机制。对于未达到普惠性民办幼儿园考核的园所应退出，并且对其享有的政府扶持政策及经费予以追究。

总之，在民办学校“分类管理”的政策背景下，地方政府扶持普惠性民办园的发展路径要基于区域社会经济发展实际水平，建立分层级、多管齐下的扶持机制，构建区域普惠性学前教育发展格局。