农村教育布局调整政策价值取向反思及现实优化路径

张春海 李晓华

(青海师范大学教育学院，青海 西宁 810008)

农村教育布局调整政策作为一项公共教育政策领域的重要议题，其酝酿、落地、执行、叫停虽已成为过去，但其在规范与指导地方教育主管部门优化教育布局、实现县域校际资源均衡配置方面的影响至今尤存。梳理与反思农村教育布局调整政策的历史价值变迁、认清其历史影响，将对后农村教育布局调整意义重大。

一、农村教育布局调整政策价值取向的历史变迁

农村教育布局调整震荡过后，各地农村教育布局调整怎样走可持续发展道路？后教育布局调整时代，如何更好地把握农村教育布局调整政策带给地方教育的机遇，使其走出困境，首先需要在理论上明确农村教育布局调整政策的历史变迁，把握政策的价值诉求，深入研究农村教育发展的不平衡和不充分的历史轨迹。

1.“有学上”的初始价值期

20世纪50年代，我国教育发展整体滞后，农村教育尤为严重，60%以上的农民是文盲。在这一社会现状下，国务院和教育部开始大力倡导全国范围内的扫盲运动。为了创设全民识字教育运动氛围，党和政府提出“人民教育人民办”的教育发展方针，以此来满足广大人民群众对教育的渴望和需求。在这一方针的引领下全国上下兴起了建设学校的热潮，逐级形成了村村有小学、乡乡有中学的教育格局，当时农村中小学数量多、布局混乱。由于学校数量过大、分布不均衡，在造成社会资源浪费的同时，也降低了教育的成效。虽然兴办农村学校对于国家实施扫盲发挥了积极作用，但是其不合理的布局与不科学的规划已然不能满足当今追求高效益、高产出的社会发展对于教育事业的要求。

1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》第12条规定：地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。随后，教育部在后续发布的关于征求《义务教育法》意见中重点强调：学校的设置和布局要合理，有利于儿童、少年就近入学是小学设置的立足点。为了遵循义务教育法的相关规定，全国范围内掀起了农村布局调整的浪潮，这些规模小、效率低的农村中小学校相继成为各级地方政府教育布局调整的突破口。此次布局结构调整的重点是撤销和合并了一些规模比较小的学校，为日后的学校布局调整工作打下坚实的基础。教育部于1998年在《关于加强大中城市薄弱学校建设办好义务教育阶段每一所学校的若干意见》中要求:“对一些短期内无法在办学条件和办学水平上有显著改善的薄弱学校，要以合理的学校布局调整来进行撤销或与办学水平较高学校合并。”通过对这些政策法规内容的解读，我们可以发现这一时期实际上是农村教育布局结构调整的萌芽时期，教育部门比较关注农村教育资源的合理配置与使用效率，对一些农村薄弱小学进行了适当改造和兼并。这一时期教育布局调整主要是根据实际办学条件，合理撤并农村薄弱学校，进而初步合理整合农村的教育资源。这一历史时期，是农村教育布局调整思想的萌芽阶段。

2.“办好学”的经济价值期

1998年，教育部颁发了《关于认真做好“两基”验收后巩固提高工作的若干意见》，旨在进一步提高农村中小学布局结构调整的效果。《意见》中第6条规定要求：“要在遵循方便学生就近入学和充分利用教育资源、提高办学规模效益的基础上，对中小学布局进行合理调整。”[1]2000年6月24日，中共中央与国务院联合颁布了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，提出废除教育费附加和教育集资等税费，义务教育由县级政府举办和管理[2]。此项改革的推出实实在在地减轻了广大农民的负担，同时也直接导致了县级财政的匮乏，无力办教育，义务教育经费投入开始短缺。同时伴随着全国生育率的下降和大规模的城镇化，学龄人口逐年减少，人口流动规模加大，“麻雀学校”开始出现。为了提高教育资金利用效益，2001年5月，国务院发布了《关于基础教育改革与发展的决定》，指出农村义务教育布局调整要因地制宜，并要建立在小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的基础上[3]。2003年9月发布的《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》要求“中小学布局结构调整要持续推进，办学条件要得到进一步改善，要加强建设农村初中和边远山区、少数民族地区寄宿制学校建设工作的力度”。此后，全国各地纷纷依据相关文件精神进行改革，农村中小学结构布局调整工作正式进入高潮期。2004年，教育部与财政部颁布了《关于进一步加强农村地区“两基”巩固提高工作的意见》要求：“要以提高办学规模和效益为宗旨来稳步推进农村学校布局结构调整工作。”[4]2005年，教育部下发的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》指出“要对生源不足、办学条件差、教育质量低下的薄弱学校进行适当调整和撤并”[5]。

这一时期布局调整政策主要以“效率优先来办好学”为主旋律。虽然教育布局调整优化了各地教育资源，提高了当地教育质量，但同时许多地方政府在教育布局调整政策的实施过程中开始偏离正确航道。改善教育质量、提高办学水平的途径有很多，比如提升办学条件、引进优秀师资等等，但是如果没有办学经费的投入这些措施都无法实施。因此，在一味节约办学经费思想指导下的农村学校布局调整，追求的是教育的经济价值，而忽视了教育发展的客观规律。

3.“有学上”的高级价值期

2006年，教育部在颁发的《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》(教基[2006]10号)中强调“在保证学生就近入学的前提基础下各地教育行政部门才能进行农村中小学布局调整，条件不成熟的地方可暂时不进行学校布局调整工作。”在此通知中“条件不具备的地方可暂不调整”，体现了对之前学校布局调整部分偏颇的矫正。另外，通知还指出“布局调整前要充分听取当地群众和社会各界的意见，不得对群众反映强烈的问题简单从事、强行撤并，要耐心做好解释工作，并及时修改和完善方案”[6]。第一次将布局调整政策与当地群众的建议和看法结合起来，开始将布局调整政策实施引向民主化，体现了民主化的价值取向。同年，教育部发布了《关于切实解决农村边远山区交通不便地区中小学生上学远问题有关事项的通知》，要求“各地要进行深入调研，对中小学校的布局、学生的分布情况、道路交通、学生的需求、群众关注的问题做到了如指掌”。布局调整政策中加强了对布局调整中利益相关者的关注，加重了政策中的民主化和道义化色彩。

2009年4月，教育部发出《关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见》，《意见》要求“要合理规划学校布局，避免简单撤点并校。谨慎对待撤点并校工作，要从实际出发，防止全国“一刀切”和“一哄而上”。切实采取措施来解决城镇化和学校布局调整过程中出现的大班额现象以及农村校舍闲置严重等问题。”《意见》中提及“避免简单撤点并校”“防止一刀切和一哄而起”“认真解决农村校舍的闲置问题”，面对各个地方简单的学校撤并程序，政策开始强调布局调整的科学化、道义化，并对布局调整后的校舍闲置问题给予了关注。这一时期的布局调整政策主要涉及科学化和程序化、道义化、民主化，关注社会弱势群体的“有学上”问题，逐渐着手管控地方学校布局调整的推进，加强了布局调整政策的民主化和道义化的价值建构，弱化了对于教育效率和资源整合的要求。

4.“有学上”与“办好学”交织的价值取向复杂期

2010年1月，教育部颁发了《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》，《意见》要求“布局调整不仅要方便适龄儿童就近入学又要保证教育质量，避免盲目调整和简单化操作。加强在必须保留的小学和教学点的师资配备，并充分利用现代远程教育手段传送优质教育资源，提高教育教学质量。学校布局调整的程序要进一步规范，撤并学校必须充分听取当地群众意见，避免因布局调整引发群众矛盾”。从《意见》中可以明显看出：第一，把关注学生的受教育权利和教育教学质量效率提到了同等重要的位置，政策开始向注重教育公平倾斜；第二，开始对保留下来的小学和教学点给予了肯定并有意进行支持；第三，撤并学校必须听取人民群众意见，“必须”二字使政策的执行有了更广泛的群众基础。同年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中明确指出要“迎合城乡发展需要，合理规划学校布局，就近入学首先要办好必要的教学点”。2012年9月，《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》正式发布，《意见》提到“针对有的地方在学校撤并过程中，对农村教育健康发展造成影响的，以举行听证会等多种有效途径的形式，来征求学生家长、学校师生、村民自治组织和乡镇人民政府的意见”[7]。

《意见》再次在政策中强调关注农村中小学布局调整的基层利益相关者，体现了浓郁的民主化和道义化，关注农村弱势群体的“有学上”问题。同时，政策条文中出现明显的纠正痕迹，承认前期在政策的制定与执行过程中是存在偏颇的，并力图通过更加民主化的方式实现政策转变，这种调整与转变充分说明了我国农村中小学布局调整政策已趋于成熟。

二、农村教育布局调整政策价值取向反思

农村学校布局调整政策的一系列发布，不仅顺应了当时政治经济社会发展的需求，还促进了我国农村义务教育的普及与巩固，同时在改善农村义务教育质量方面功不可没。回顾农村教育布局调整的历史进程，其在不同时期顺应时代发展要求奉行了不同的价值诉求，促进了农村教育的发展。但是农村教育布局调整政策其本身仍有其桎梏性。

1.价值取向的局限性

不同的价值观必定会造成不同的实施策略和不同的执行结果，从政策执行的效果和造成的社会影响看，当下的学校布局调整具有一定的时代局限性。众所周知，农村学校布局调整需要考虑多方面因素的影响，其不仅仅涉及学生主体，还涉及家长主体。但是当前的布局调整过程中，这两个主体很难发声，处于完全被动的接受状态。地方政府为完成上级下达的任务，以至于只追求学校布局调整的“规模”与“速度”，完全忽略了广大农民在学校布局调整中的利益[8]。从学校布局调整政策的价值观可以看出，政策在道义化方面的价值取向极弱，道义化的价值取向需要体现对弱势群体的人文关怀，这与我国现阶段社会主义核心价值观的构建要求不谋而合。事实上，农村中小学结构布局的调整对一些经济条件困难的家庭来说，压力是巨大的。他们无法走出农村流向城市，即便去城市打工也因自身文化、经济条件较差而举步维艰，他们世居在农村只能守着半亩薄田度日，没有额外的经济收入。笔者在对西北某民族县的农村实地调研时看到，当下的农村，村里有点本事和实力的家庭几乎都外出打工或从商，留守务农的都是一些自身文化或者思想比较陈旧的人，他们不能跟上风云突变的社会，只求一亩薄田养家糊口。这些人在与之相关的公共事业变化上反应较为敏感，极易对家庭甚至家族造成连锁反应。而教育行政部门与地方教育部门展开的这次农村学校布局结构调整行动极少关注到普通民众的诉求，更不要说那些农村弱势群体。

2.政策视角的单维性

政策的单维性表现在政策囿于内容维度的线性化，缺乏多维的全盘考虑。教育布局调整政策出台背景虽然顺应了当时的社会经济发展需要，但却忽视了全国农村教育的地域差异性。由于我国区域间、城乡间存在巨大差异，教育布局调整政策绝不能在全国上下搞“一刀切”的方式来展开，而政策制定初期只是简单地将政策自上而下地在全国范围内执行，缺乏利用多维一体的分析框架进行决策，致使大量农村教育资源被浪费，对农村教育事业整体发展带来阻力。据《中华人民共和国审计署审计结果公告[2013年第2号]对1 185个县农村中小学布局调整情况专项审计调查结果》审计调查发现，撤点的学校校舍资源重新利用率低，使用不够规范。2006年至2011年底，全国共计1 183个县的8.42万所学校被关闭，其中48%的学校由于种种原因尚未完成校园校舍资产处置，在已处置的校园校舍收入中，其中有37%的资金实际用于弥补乡镇经费不足[9]。由于教育行政部门没有履行监督闲置校舍资产处置的行政权力，县级政府以发展当地义务教育为借口，把大量的农村闲置校舍随意拍卖和转让，并把处置校舍所得挪作他用；县级政府只视基础教育发展为己任，对农村学前教育和成人教育不闻不问，这无形中加剧了农村发展基础教育与发展农村学前教育、成人教育之间的矛盾，对统筹发展农村教育事业形成阻力，阻碍了农村教育事业的发展。

3.政策制定的随意性

通过分析由中央决策部门颁布的农村教育布局调整政策文本，发现政策制定具有较大的随意性。如2001年国务院颁发的《关于基础教育改革与发展的决定》，要求“农村义务教育学校布局调整要因地制宜。小学按就近入学原则，初中则要以相对集中、优化教育资源配置的原则来合理规划和调整学校布局”。对于因地制宜、就近入学等究竟应该如何做，政策文件中并提出明确的标准。为了解决政策实施中出现的上学远、增加农民负担等问题，2006年教育部发出《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》中提出“学生方便就学”“减轻学生家庭经济负担”等要求，但却未对学生的家校距离、路途所需时间、减轻家庭经济负担等做出具体的量化标准，这也在一定程度上给地方政府因地制宜地撤并学校留下了较大的政策发挥空间。由于地方政府盲目撤并学校，导致部分地区出现了“巨型学校”等现象[10]。随后发出的《关于切实解决农村边远山区交通不便地区中小学生上学远问题有关事项的通知》，再次强调开展学校布局调整一定要因地制宜，但是对于因地制宜的标准是什么？仍然没有明晰。甚至在2012年9月6日发布的《国务院办公厅关于规范农村中小学布局调整的意见》中，《意见(征求意见稿)》中曾规定的“学生步行或乘车时间不得超过40分钟”，这 40 分钟是以何为参照物，还有待进一步明确。

4.政策执行环境的复杂性

教育布局调整政策是农村教育事业发展的一部分，要实现教育布局调整政策的设计初衷，就需要全面系统地考虑和审视政策执行的大环境。在整合优化教育资源的政策执行目的促使下，大量的村级小学被撤并，村中唯一的文化阵地消失，导致广大农村成人教育普遍缺乏。农村学校在普及“两基(基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲) ”工作中，发挥了举足轻重的作用，尤其是在我国西部地区，学校在巩固“两基”工作中意义重大。农村学校在成人教育与技能培训方面发挥了重要的作用，特别是在新农村建设方面。所以应该充分发挥农村学校这块主阵地，办好农村成人教育。尽管2006年教育部在颁发的《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》中要求：“在农村中小学布局调整过程中，要防止原有教育资源的浪费。校园、校舍等办学条件较好，又具有一定生源的学校，要尽量予以保留；确需调整的学校，调整后的教育资源应主要用于举办学前教育、成人教育；确实闲置的校园校舍，应由县级教育行政部门统一处置，处置所得应用于当地发展义务教育。”然而，在地方政府经济效益第一的学校撤并思想促使下，真正把闲置下来的校舍用于进行成人教育场所的寥寥无几。

三、农村教育布局调整政策的现实优化路径

优化农村教育布局调整现实路径不仅可以强化政策决策部门的责任意识，还可以构建立体化的决策机制，以保证农村教育布局调整政策前进方向的科学性、实效性和合理性。

1.尊重教育自身的价值取向和运行逻辑，摒弃市场逻辑和行政逻辑

市场逻辑和行政逻辑对教育的干预是教育政策制定中出现价值冲突的重要原因。肇始于2001年的大规模农村学校布局调整，其在运行过程中“异化”为地方政府转嫁财政压力、节约教育投入的一种手段。在“省级统筹、地方负责”的教育管理体制下，农村学校布局调整异化为“中央发起、地方执行”的下卸教育事权的行政逻辑。虽然地方政府可以通过学校布局的调整来缩小地方教育差距、提升质量、促进教育公平，然而在上级政府“压力型”考核及“政绩晋升比赛”的制度内，地方政府的办公逻辑自成体系。教育效率的提升更容易量化考核，具体指标包括学校撤并的数量、班额数、师生比、学校建筑面积及布局调整政策完成时间。从政策执行过程看，地方政府代理执行学校布局调整政策，当其在政策执行中发现中央政府委托的这项政策文件中存在“不确定性”和“模糊性”时，难免会对中央文件进行利己化解读，殊不知学校发展具有目标的多元性、过程的模糊性和结果的不确定性等独特特点。因此用市场的逻辑和行政的逻辑去要求教育发展，势必会出现政策效果偏离或被扭曲的极端，因此农村教育布局调整应在尊重教育自身发展逻辑和价值取向的基础上进行。

2.加强顶层设计，构建和完善农村教育布局调整法律制度体系

顶层设计(top-level design)以系统论、控制论、协同论为基础，统整各方资源，要求在决策的最高层进行总体设计和全局规划[11]。首先，农村布局调整一定要从顶层设计出发，立足长远，不能仅从教育经济学的视角去考量；其次，优化政策的顶层设计可以打破当前在参与农村中小学布局调整中各主体部门间存在的行政业务分割的束缚，注重统筹兼顾、协调发展。充分利用互联网及其他信息化手段以实现信息共享、资源整合，从而加强各级各类教育行政部门与各级各类学校之间的沟通交流。同时，政府部门应该加快职能转变，优化管理模式，根据各地区实际情况创造性作出决策。农村学校结构布局调整只有依据更加合理化、科学化的顶层设计，才能真正发挥出其效益。当然，这也对政府部门与教育部门的行政理念和管理体制提出了新挑战。同时，顶层设计的优化可以促使农村教育布局调整实现立法化，法律是政策执行过程中的方向标与奠基石。“美国政府在进行学校合并运动的时候，一直以法律为依据来解决合并过程中出现的各种冲突与问题。政府在追求规模效益的同时始终把对儿童接受义务教育的权利和家长合法权益的维护放在首要位置，从而有力地保障了农村学校合并工作的顺利实施。”[12]以此为标准，重新审视我们国家撤点并校的行为，似乎有些过于随意化和理想化。上级部门虽然要求各地区部门在深入调查本地区实际情况的基础上进行，但是中央集权制下的地方行政单位难以承担起如此巨大的责任，只能上行下效以不变应万变。“近半数的县级教育决策部门在学校撤并过程中没有进行认真调研，正是由于没有法律强制力的保证实施，致使教育决策部门出于对实地调查需动用大量人力物力的考虑，便规避了这一步骤，从自身的利益出发，撤并学校当作行政指令被下达。”[13]与此同时，我们国家实行民主集中制，任何公民都有权利表达自己的合理价值诉求。但在笔者的实际田野调查过程中，发现只有村支书等一些村委会成员了解到一些浅显的信息，而很多普通民众直到撤点并校既成事实后才知晓。教育决策部门对于自己责任的推卸，有悖与公平、民主、正义的原则，基层村民在这整个过程中只能被动接受。所以，笔者认为政策的制定如果没有明确法律的制约与限制，将失去其公信力，是不利于社会主义和谐社会建设的。农村教育布局调整急需法律的保障，这是后农村教育布局调整时代亟待解决的问题。

3.加强政策执行监督和矫正，建立政策效果追踪和自我纠偏机制

审视我国农村教育布局调整政策的制定与实施过程，可以发现相关主体在政策执行过程中明显存在“得过且过”现象。政策文件在执行环节脱离了文本，政策执行者在对政策文本进行理解和深化时难免会融入自己的意图。比如针对部分地区盲目的撤点并校行为，教育部先后发出《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》、《关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见》、《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》等指导性政策，所有的指导意见都是针对教育布局调整中出现的问题提出的，更正以前农村教育布局调整的方向，明确要求不成熟或不适宜的地方要暂缓或停止学校撤并。中央要求三令五申，但却在地方发生着该撤并的学校撤并了、不该撤并的学校也被撤并了的现象。地方政府选择性的政策执行方式、对政策文本断章取义，不仅伤害了孩子，而且伤害了农村教育。这一现象的普遍出现表明仅仅依靠政策文本的要求来规范和遏制地方政府的盲目撤并学校行为是不理智的甚至是愚蠢的，农村中小学布局调整政策的执行要坚决摒弃文本主义，中央要建立决策权、执行权和监督权三权协调的政策执行监督机制，以确保撤点并校决策执行中的程序化和透明化。与此同时，国家层面应该依据相关法律与规定加强问责，对在学校布局调整中存在的失职和不作为行为要加大处罚与监管力度，建立一套政策制定——政策执行——政策效果追踪与反馈——政策调适的政策优化系统。另外，国家层面要对农村学校布局调整中基层政府的工作过程和环境做到全局把握和认识，对政策执行环境给予理解，及时发现政策目标的偏移并适度进行调整。如此，我们才能够保证农村中小学布局调整工作的科学性和合理性。

4.坚持以人为本，充分识别潜在的政策冲突对象，着力突显多维的政策制定价值取向

不同的价值取向导致不同的政策实施策略和不同的政策执行结果，后农村中小学校布局调整时代，其政策的价值取向应该是注重民主化、道义化和人本化的多维选择。作为一项公共政策的农村中小学布局调整政策，首先，必须能够确保利益相关者的根本利益，使利益相关者由“被动失语”到“主动参与”；其次，学校布局调整政策的民主化能够权衡和协调多方利益，创新政策协商机制，使政策对象成为政策的参与者或制定者，发挥人民群众的创造性，创造性解决在政策执行过程中遇到的实际问题；最后，学校布局调整政策的民主化可化解利益相关方之间的矛盾，为政策的和谐执行铺平道路。对于政策执行方政府而言，政策民主化可以增强农民对政府的信任进而上升为支持政府执行政策。对于政策的参与方农民而言，与政府间的畅通沟通将有利于政策执行过程中问题的解决。一项公共政策在保证政策实施效率并让绝大数人受益的同时，通常也会引发小部分人的利益受损。为了保护这部分人的利益，在政策执行中必须本着人本主义的关怀，在政策中加入道德和正义的价值元素，在政策执行中最大化地体现人本关怀。公共政策在涉及公共利益分配时应该兼顾不同社会群体的根本利益，尤其是在社会经济发展中处于劣势的弱势群体的利益，这部分人由于群体基数小、自身意识差、社会地位低，所以在与其利益相关的公共事务中很难发声，保护教育利益的行为就更无从谈起。如在此过程中考虑不周的话极易引发和加深社会矛盾。农村教育布局调整政策对农村中的弱势群体影响最大，如对这部分群体的考虑和安抚不到位的话，容易引发社会连锁反应。因此，农村教育布局调整需要道德底线，在政策制定和执行过程中体现道德和伦理关怀，即着力突显多维的政策制定价值取向。