县级政府生态治理能力的构成要素及提升路径

张艺华

(1.闽南师范大学法学与公共管理学院，福建 漳州 363000； 2.华侨大学政治与公共管理学院，福建 泉州 362021)

党的十九大报告指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。建设生态文明，实现人与自然和谐共生是新时代中国特色社会主义的基本方略之一。改革开放以来，我国经济在呈现繁荣发展的同时，生态环境的破坏和资源约束的趋紧也给经济和社会带来了严峻的挑战。生态环境这种特殊的公共物品具有稀缺性和内在整体性的特点，决定了政府在生态文明建设中不可替代的领导作用。生态文明建设，考验着政府的治理水平和能力，最重要的是政府的生态治理能力。其中县级政府是地方政府层级体系中处于承上启下的最关键主体。因此县级政府生态治理能力的提升对于生态文明建设具有重要的地位和作用。当前学术界对于生态治理能力的研究不多,针对县级政府生态治理能力的研究则更鲜见。近期发表的论文《县域生态治理能力：概念、要素与体系构建》[1]，其研究主体虽是县域，但侧重于基础理论研究。县级政府在我国地方政府层级上具有特殊地位，其特殊性在于相对中央政府而言，它最能够全面地掌握本地各方面的信息，直接面对我国的乡村治理，与人民群众关系最密切；相对乡镇政府而言，它又拥有完整的职能体系，是国家职能最完备的地方层级。这决定了县级政府具有双重属性，即它既是国家方针政策的执行者和落实者，又是地方政策的制定者和创新者。为此，本研究以县级政府为主体，在明确县级政府生态治理能力的构成要素的基础上，结合当前实际分析其面临的困境及提升路径，以期推动生态文明建设的实现。

一、县级政府生态治理能力的构成要素

“县”是地方政府的基本单元，是政府治理与社会发展的基础，在国家治理中一直处于关键地位。它是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中所设定的、级别上居于“县级”，管辖空间上辐射在“县域”的国家公共权力的执行机构。“县级”强调县级政权在国家权力体系中的层次级别或管辖可能，具体就是县、自治县、不设区的市、市辖区，其上级一般包括市级、省级和中央级三个层次，其下级为乡(镇)级。“县域”则强调县级政权辐射的空间范围或地理区域。县级政府治理能力是县级政府满足县域公共物品需求的能力集合。[2]229本文中的“县级政府”是指狭义的政府，指行政级别上相当于县一级的行政机关体系；县级政府生态治理能力是指以生态文明建设理念为指导，通过发挥县级政府主导作用，调动一定的社会公共资源，在处理一定范围内的地区生态环境的公共事务过程中，所拥有的能力的总和。基于学者们的相关研究[1，3-4]，根据县级政府的地位和作用，本研究认为县级政府生态治理能力主要包含以下几个构成要素。

(一)生态公共服务的供给能力

生态公共服务是政府的基本职能之一。十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。县级政府作为广大人民群众利益的管理者、提供者、保护者与落实者，其更应该因地制宜、灵活多变地解决地方事务，提供更多优质的生态产品和服务，以满足人民日益增长的优美生态环境需要。在现实生活中，有些县级政府如福建省长泰县政府能结合本地生态资源，发展生态经济，带领群众发家致富，在改善生态环境的同时实现“绿水青山就是金山银山”；东山县政府能结合自身的地理资源优势，开拓发展海洋经济，实施渔村乡村振兴工作，让群众有更多的获得感、安全感和幸福感。然而有些县级政府提供的生态服务和公共产品与广大民众对生态服务日益增长的美好生活的需求仍然不匹配。因此，县级政府应当提升其生态公共服务的供给能力，大力发展绿色经济，不断提供健全的生态服务体系，加快生态文化建设，培育生态文明意识，倡导绿色生活方式，制订应对生态危机的相关措施，让优质的自然生态资源成为人们美好生活的密不可分的一部分。

(二)生态政策的制定及执行能力

政府主要通过公共政策的制定和执行来达到治理的目的。公共政策的基本功能在于分配公共资源，规范社会行为，解决社会问题，增进公共利益，促进社会发展[5]。县级政府作为县域生态政策的制定者，在面对生态环境保护与经济快速增长之间的矛盾冲突时，要以绿色发展理念为导向，通过绿色发展、循环发展、低碳发展的发展模式带动生态环境与经济发展、政治生态和社会发展，建立健全其他治理主体的生态政策和机制。同时，生态政策的执行能力是县级政府面临的重要难题。县级政府的地位决定了执行能力是县级政府最重要的能力。具体而言，首先要提高生态政策的科学性和可操作性；其次应提高县级政府及其公务员的素质能力、执行意识、责任意识和依法行政意识；最后，应理顺执行体制，善于运用科学合理有效的执行手段，将行政手段、经济手段和法律手段相结合，讲究工作方法，提高生态政策的有效性和可持续性。

(三)生态监管执法的落实能力

生态公共监管是县级政府(主要是地方环保部门)依照各项相关的环境政策、法律法规等，以生态保护为工作中心，结合不同的地方工作重点，运用法律的授权和县级政府本身所具有的行政管理的相关权限，对环境质量进行监测和监控，以及对影响生态环境平衡，破坏生态环境行为进行的监管和监督。保护生态环境和改善环境质量是建设生态文明，实现五位一体总体布局和整个经济社会健康可持续发展的要求。建设生态文明任重道远，首要的任务就是将有关环境保护的相关制度安排和决策落实到位，而这些制度安排和决策落实需要加以有效监管。已有的生态环境治理经验显示，生态环境治理的成功与否，关键就在于生态环境公共监管是否具备有效性和持续性。生态公共监管的能力直接影响到生态治理的成败，因此，县级政府的环境工作部门除了要抓好宏观的把控、综合的施策之外，还应该花更多的功夫来保障生态监管执法落实到位，切实保障公平。

(四)多元主体协同治理能力

十九大报告指出，着力解决突出环境问题，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。对生态的保护与建设，不光是政府，也是企业、非政府组织，乃至全社会每个人都应该具有的观念和意识，并为之积极实践。没有大家的积极参与，县级政府生态治理很难发挥效用。首先，企业是市场主体，企业的行为与环境的变化、资源的使用有着密不可分的联系。企业是环境污染的主体，理应承担起节约能源、零污排放和绿色生产的生态责任。其次，社会组织特别是环保非政府组织在生态环境保护中起着不容小觑的作用，应起到既培养公众的环保意识，又致力于环境保护活动；既影响政府的生态治理决策，又监督企业经营行为的作用。最后，公民是生态文明建设的建设者。公民参与有助于生态文明建设理念的完善，有助于转变政府职能，有助于推进生态和谐。因此当前县级政府生态治理能力提升的关键在于构建全员、全方位、全领域的生态治理网络，推动政府和非政府组织的良好互动，为公民参与生态治理提供畅通的渠道。

二、县级政府生态治理能力提升面临的现实困境

近年来，随着生态文明战略不断向纵深领域推进，以及生态文明建设水平的逐步提升，各级政府尤其是县级政府的生态治理能力也得到较大提升。但是，由于片面发展观和政绩观的影响，再加上现行的生态部门权责不明确，生态法治的不健全和政-社互动不足等原因，使得县级政府提升其生态治理能力仍然面临以下几方面的困境。

(一)“经济中心主义”的片面发展观导致经济增长与环境保护失衡

在我国的现阶段，县级政府仍然普遍存在着“经济中心主义”的片面发展观和错误政绩观[2]231，简单讲就是以“唯GDP论”为信条。在这种发展观和政绩观的指导下，县级政府在为了促进当地经济短期内实现快速增长，在涉及一些长远利益、绿色协调和可持续发展的问题之时，其缺陷就会凸显无疑。近年来，随着部分产业由东部向西部进行转移，一些污染企业趁机进入经济不发达地区，尽管上级有关部门多次强调，严禁环境污染企业进入本地区，但在“经济中心主义”的指导下，部分县级政府官员不仅默许这些污染企业经营，甚至与他们结成利益共同体，使得生态治理之路更加举步维艰[6]。如央视《财经半小时》报道的江苏省连云港灌云县生态环境遭遇毁灭性打击事件。事件中，化工业之所以“青睐”苏北沿海地区，是因为长三角地区一些重污染化工企业，在当地政府的驱逐下急于寻找落脚点，而苏北欠发达地区则将此视为发展经济的大好机会。化工业投资周期短、见效快，一些地方之所以将这些高污染企业引进来，主要目的还是拉动经济[7]。可见，县级政府生态治理能力不足和治理态度的不坚决，其中很重要的原因就是受到“经济中心主义”片面发展观的影响。

(二)现行生态部门权责不明确，导致县级政府生态监管能力不足

生态治理的困境一定程度上也是由于政府部门权责定位不清、地区与地区之间的利益分配不均衡等因素造成的。当前，许多政府部门都具有生态治理的权力，主要分散在国土、发改委、环保、农业、林业等多个部门。具体的治理实践过程往往涉及多个部门，但是这些部门之间的权责并不明晰。一些生态治理机关之间权责交叉甚至冲突，再加上跨区域之间“条”和“块”的不对称等因素，时常会造成监管弱化或者无力现象。生态环境作为一种公共物品，外部性是其基本特点，地方的利益分割导致其整体性、系统性的生态治理体系的构建和实施受到制约[8]。近几年来，一些县级政府在治理环保问题的方法上遵循 “污染视频曝光—引发网民关注—当地部门压力增大—雷厉风行解决”的老套路[9]，如2018年3月网络上发布的“河北邢台宁晋县一村庄的灌溉农田的水井水质变红的”事件[10]。理顺县级政府生态部门权责权限，各部门相互协调配合，真正落实县级政府生态监管能力，是解决非法排污屡禁不止等问题的重要措施。

(三)生态法治不健全，导致县级政府生态治理能力的刚性保障乏力

生态治理需要法治，法治的基本要求是实行良法基础上的善治，即“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定良好的法律”[11]。从立法的程序看,一部法律的制定和出台要经过提案、征求意见、审议、表决等程序，这个过程实际上就是在了解民意、汇聚民智、凝聚社会共识，生态环境的相关立法，能够有效促进社会公众广泛地参与生态环境的治理。当前环境法的实效性不足正逐渐成为中国环境法治实践中的一个比较突出的问题。单从数量上看，近几年来环境立法在整个部门的立法中增长速度是最快的，早期环境立法数量少的状况已经基本得到解决了，主要的环境问题都已经做到了“有法可依”。但是环境法在生态治理中的实际效能却没有达到预期的设想和要求，部分地区的环境污染以及生态的恶化程度十分严重，环境形势仍旧十分严峻。环境相关立法有效性匮乏,已经成为制约县级政府生态治理能力提升的因素之一。

另外，县级政府的执行力不足和监管的不到位，也造成了相关环境法律在执行落地的过程中遭遇重重阻碍。一些地方就出现了污染企业宁可交环境违法罚款，也不愿对污水进行自觉处理的现象，原因就在于违法成本低。一些县级政府，在生态执法过程中仍然存在不公平甚至违法等问题，而这会损害政府的公信力，从而导致生态治理的迟滞。2016年1月，最高检发布的15起公益诉讼案例中，有7个地方的环保局由于履行职能不到位而被通报批评[12]。因此，相关环境立法还不够完善，县级政府在执行上也存在不到位，这两个方面都成为制约县级政府生态治理能力提升的重要因素。

(四)政-社互动不足，导致社会力量参与生态治理的能力不强

治理理论认为，治理的主体不仅仅是政府，还包括更多主体的参与。这些参与主体包括地方的企事业单位、社会组织和广大人民群众。随着我国生态环境的日益恶化，多元主体希望能更加切实地参与到县级政府的生态治理实践中来。近年来各种类型的民间环保组织逐渐得到发展，像“自然之友”、北京“地球村”等在各个方面都为生态治理作出了不可磨灭的贡献。如2017年4月，民间环保组织两江环保推进了“河北、天津超大渗坑污染”事件的治理进程[13]。然而，我国当前的生态治理仍然是政府主导型模式，环境保护的政策与行动都是自上而下推动的方式。这种政府主导之下被动的形式，缺乏可靠的稳定性和可持续性，通常会受到环保主管部门的态度影响，并且参与的效果得不到相应的保证，公众缺乏自主性。社会参与度低、参与渠道不顺畅、政府与公民有效沟通合作机制的缺失以及缺乏完善的监督奖惩机制成为制约县级政府生态治理能力提升的困境之一。

三、提升县级政府生态治理能力的路径选择

面对现实困境与挑战，县级政府应通过以下路径，积极提升生态治理能力。

(一)进一步强化县级政府生态责任意识

县级政府生态责任意识直接影响到生态治理的行为和效果。县级政府是发展当地经济的掌舵人和生态治理的直接操作者，双重身份使其在处理经济发展与环境保护之间处于比较矛盾的境地。福建省永泰县、厦门海沧区、泰宁县、德化县和长汀县作为第一批国家生态文明建设示范县，这些县级政府的生态治理能力对比一些其他生态治理能力薄弱的县，有着共同的特点。主要是：领导挂帅，责任落实到位。可见，强化县级政府的环境责任意识是提升县级政府生态治理能力的先决条件。当然，有些县级政府在生态建设方面仍然存在不作为、滥作为、干预执法等行为。近日中央电视台曝光了山西三维集团违规倾倒排放工业废渣、废水事件，对沿途村庄百姓带来极大危害，引发广泛关注[14]。大力推进生态文明建设，坚决打好污染防治攻坚战的关键就在于县级政府要处理好生态环境与经济发展的关系，严肃追求不作为、滥作为、失职渎职人员的责任，真正贯彻和执行生态文明建设。

县级政府应当以绿色发展理念为指导，进一步明确生态治理的主体责任，进一步调整县级政府的职能体系，积极探索生态服务型政府的建设路径。首先，要落实治理责任，加强领导。县级政府要在生态治理中充分显现主导作用，必须明确本地区内环境保护和生态治理的责任，充分调动政府官员生态治理的主动性和创造性，明确各部门的生态治理责任，确保权责清晰可循，并进行生态治理的监督和检查，积极改变乃至消除权责不对等的现象。其次，要对政府部门职能体系进行创新调整，对各部门的生态治理职能进行清晰的梳理，以解决各部门之间生态治理职能的重复、交叉和缺位问题；同时，做好生态治理的合理规划与布局，积极探索跨部门、跨区域的生态治理协调机制，以真正提升县级政府的生态治理效率和治理能力。

(二)建立健全生态治理的保障机制

提升县级政府的生态治理能力，保障机制是关键。首先，要形成生态保护的监督制度。应积极探索、建立企业排污许可制，监督和执法要形成垂直管理体系，破解监督执法难题；开通生态污染举报的线上渠道，线上线下治理双管齐下；对于新开发的企业项目要进行详细科学的评估，杜绝高污染不达标项目的运行。其次，要健全官员绩效考核和领导问责制。县级政府要以生态治理效果为导向，增加生态绩效考核权重，建立差异化的绩效考核机制[15]；建立与环境保护工作相挂钩的明确的奖惩制度和干部晋升制度。再次，要完善生态信息公开制度。县级政府要及时披露污染事件及相关企业的信息，对环境污染评估结果予以公示；同时探索、建立生态信用体系，并将之与企业的发展相挂钩，以倒逼企业进行排污处理。最后，应完善生态补偿机制。多年来，我国关于生态环境保护的经济政策的出台较为缓慢，甚至存在着严重缺位现象，使得保护者与破坏者、受益者与受害者在生态效益及其产生的相关经济利益之间存在分配严重不合理的情况，比如当重大生态破坏事件发生时，破坏者可以不用或者只需少量承担破坏生态的责任与罚金，而受害者不仅得不到应有的利益反而要承担更为重大的生态修复责任。要解决这类问题，必须尽快建立健全生态补偿机制。

(三)加快生态治理公众参与平台的建设

生态环境的好坏与生活息息相关，权利主张也是公众参与政治的重要内容和重要环节。一是要加强政务信息公开，公示生态治理的每个阶段，让整个治理过程透明化，以助于化解公众对政府的信任危机，重塑政府公信力。二是要积极发挥社会组织的影响力。合理引导公众的利益诉求，促进政府和公众的充分沟通，发挥“政民桥梁”的积极作用，避免“小不满而乱大谋”，把矛盾解决在萌芽状态。鼓励公众对生态环境的破坏等污染行为进行举报，由此形成人人监督、人人参与、人人治理的社会治理模式。三是积极探索合理有效的利益补偿机制，让利益受损者获得合理的补偿，使各方的利益关系得以平衡。四是应逐步建立公众参与的生态文明建设保护长效机制。地方政府应在积极创造条件，满足公众对环境治理的知情权和参与权的同时，通过设立生态民间组织发展扶持资金，构建生态民间组织公共信息平台，培育、鼓励和引导社会组织合法开展各种环境保护的社会监督和公益活动。

(四)引导全社会树立生态文明意识

县级政府必须引导全社会树立生态文明意识，通过公众广泛参与提高政府生态治理能力。一是要普及生态保护和治理知识，将生态教育纳入学生教育范围，从小培养公民的生态保护意识，从思想上入手才能使问题得到根源性的解决；同时利用互联网，开通生态政务和环保举报公众平台，使全社会广泛地参与生态治理。二是要引导公众养成绿色生活方式和习惯，在生活中积极践行生态环保理念，倡导绿色出行、低碳消费，促进垃圾的分类和回收，合理使用和节约能源资源。三是通过创建生态文明的相关活动，激励全社会公众共同参与生态文明建设。比如，通过专业化的考核、评价等方式，开展绿色示范企业、城市和社区等评优创先活动。通过绿色教育和引导方式，逐步在社会上培育出生态文明主流价值观，全社会携手建设生态文明的绿色家园。

四、结语

由于生态治理的系统性、复杂性决定了县级政府生态治理能力的提升绝非一日之功，也不能急于求成。这需要县级政府转变职能，承担生态责任，发展生态经济，重视生态教育，在生态治理中切实发挥主导作用。当然，政府为生态文明建设唯一主体的观念，早已不能适应我国全面发展的需要。县级政府在今后生态文明建设过程中必须加快构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的生态治理体系，汇聚各方资源，实现生态建设力量多元化。

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[7]央视财经.央视曝光：连云港灌云县多家化工企业排污?海水像酱油[EB/OL]．(2018-04-19)[2018-04-23]. http:∥society.people.com.cn/n1/2018/0419/c1008-29937129.html.

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[10]观察者网.工厂污染致“洪水浇地”村民：粮食我们也不吃，都卖了[EB/OL]. (2018-04-02)[2018-04-20].http:∥news.sina.com.cn/s/wh/2018-04-03/doc-ifyswxnq1391246.shtml .

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[12]高鑫.最高检发布15起典型案例 7地环保局怠于履职被通报[EB/OL].(2016-01-06)[2018-01-20]. http:∥www.spp.gov.cn/ztk/2015/gyssgztj—2918/zyxw/201601/t20160106—110457.shtml.

[13]云间子.触目惊心！河北天津超大渗坑污染，为何治污总等大曝光政府才重视？[EB/OL]．(2017-04-20)[2018-01-21]. http:∥finance.sina.com.cn/wm/2017-04-20/doc-ifyepsra4869211.shtml.

[14]新浪新闻.山西三维集团排污无人管 生态环境部：已挂牌督办[EB/OL]．(2017-04-19)[2018-04-23].https:∥item.btime.com/m—9e20bc1f1fd9f4d57.

[15]邱志强，金世斌，于水.县级政府治理能力结构与提升路径[J].发展研究.2015(6):71-76.