英国“脱欧谈判”为何如此艰难

史志钦

在英国“脱欧”公投中，全英有72.1%的民众参与了投票，最终的结果是脱欧派领先留欧派约126万票，以51.9%比48，1%获胜。从地域上看，大不列颠内的四个王国在退留欧盟问题上的差异较大，苏格兰和北爱尔兰的大部分人支持留欧，苏格兰有近62%的公民为留欧投了赞成票，仅38%的公民投了反对票，而英格兰和威尔士则更多人倾向于退欧。卡梅伦进行“脱欧”公投，是希望从欧盟为英国争取更多的利益，但公投的结果却出乎卡梅伦的预料。可以说，英国公投及其结果直接地体现了英国政治及社会的巨大撕裂，英国政党之间、政党内部、地区之间、城市与乡村之间、白领与蓝领之间的分歧难以掩饰。

英国政府内部“硬脱欧”和“软脱欧”两大派相互博弈，“脱欧”已变成—场“政治游戏”

根据欧盟相关法律规定，欧盟成员国如果要“脱欧”，首先需启动《里斯本条约》第50条，正式通知欧盟“脱欧”意愿，并须在两年的时间内与其他成员国完成谈判工作；如果需要延长谈判时间，则必须获得欧盟其他27个成员国的一致同意。但事实上，英国政府内部在如何“脱欧”问题上立场分裂，主要呈现出“硬脱欧”和“软脱欧”两大派。“硬脱欧”就是完全切断与欧盟的关系，彻底脱离欧洲单一市场，并依照世界贸易组织的原则与欧盟来往；“软脱欧”则是英国通过放弃部分边界管控权以及有条件地允许欧洲移民自由流动，来换取英国部分留在欧洲共同市场，继续享受零关税带来的好处。

现任英国首相特蕾莎·梅属于“硬脱欧”一派，其希望通过“硬脱欧”的策略凝聚英国国内和党内的共识。但是，自2016年7月担任英国首相以来，特蕾莎·梅在推动“硬脱欧”的过程中遇到了诸多挑战，对于其能否顺利完成“脱欧”任务目前也是尚存疑问。担任首相后，特蕾莎·梅首先敉平党内分歧，组建“脱欧”内阁团队。组建内阁过程中，特蕾莎·梅充分兼顾脱欧派与留欧派的平衡。在脱欧派中，伦敦前市长鲍里斯·约翰逊被任命为外交大臣，戴维·戴维斯则担任新创设的脱欧事务大臣一职，专门负责英国脱欧相关事务，利亚姆·福克斯担任国际贸易大臣职务。在留欧派中，原外交大臣菲利普·哈蒙德转任财政大臣，前能源大臣安伯·拉德担任内政大臣，迈克尔·法伦继续留任国防大臣。内阁组建后，特雷莎·梅于2016年10月初宣布，英國将于2017年3月底之前启动《里斯本条约》第50条，正式开启“脱欧”程序。

但是，留欧派并未放弃与脱欧派的抗争。2016年11月3日，英国伦敦高等法院突然作出裁决：未经议会投票批准，英国政府不能启动“脱欧”程序。这意味着英国政府不能自行触发《里斯本条约》第50条、就“脱欧”问题与欧NIT式进行讨论。经过政府及保守党的努力与斡旋，2016年12月7日，英国议会下议院投票通过政府提出的议案，支持政府的“脱欧”时间表。同时，出于妥协与平衡，议会也通过了反对党工党的一项议案，同意政府在启动“脱欧”程序前向议会公布“脱欧”计划。至此，“脱欧”议程及时间表似乎已经敲定。2017年1月17日，英国首相特蕾莎·梅就英国“脱欧”原则发表讲话，表示英国将寻求彻底“脱欧”，退出欧盟单一市场和关税同盟，与欧盟建立一种新的平等伙伴关系。但令人意想不到的是，2017年3月7日，英国上议院以358票对256票，决议修正“脱欧”法案，要求各部会保障“脱欧”后旅居英国欧盟公民的权利。上议院否决下议院的议案，在英国议会的历史上非常少见。虽然在两周后，议案重新通过，但这说明了英国“脱欧”的艰难，反映出了英国亲欧派的声音。2017年3月16日，英国女王伊丽莎白二世批准“脱欧”法案，授权英国首相特雷莎·梅正式启动“脱欧”程序。3月28日，英国正式通知欧盟，决定启动“脱欧”进程。

根据英国的选举制度，首相有权在执政的5年时间里，选择有利于本党的时机进行大选。针对党内、议会内以及社会上的掣肘，2017年4月18日，特雷莎·梅宣布于6月8日提前举行全国大选，这比原计划的2020年提前了3年，但是提前进行大选的结果却是出乎意料，英国“悬浮议会”由此产生，政治更加不稳定。

新问题旧麻烦不断浮现，“脱欧谈判”是—块难啃的硬骨头

英国“脱欧”的法律程序虽已启动，但是谈判能否取得预期的成果仍是最大的问题。早有分析和评论指出，英国的“脱欧谈判”可能成为二战后欧洲历史上最复杂的谈判之一。

到目前为止，英国与欧盟已经进行了三轮谈判，但进程缓慢，新问题旧麻烦不断浮现。英欧双方谈判的焦点主要在“脱欧费用”“脱欧后海外公民权利”以及“英国—欧盟陆上边界”（即英国北爱尔兰与爱尔兰边界安排）三个核心议题上。在这三个议题上，英国与欧盟各持己见，分歧严重。

对于“脱欧”费用，欧盟强调英国要有序“脱欧”，即双方需要就相关费用达成一致，英国必须支付欧盟600亿欧元的“分手费”。英国在一开始拒绝支付，但在第二轮谈判中，英国似乎软化了立场，其“脱欧谈判”代表戴维斯开始含蓄地承认英国在这方面的义务，但又强调欧盟应展示出一定的灵活性。如英国《卫报》指出的，虽然英国政府承认对此负有义务，但却没有明确地指出财务清算状况，也没有针对“分手费”发布正式的谈判文件，因此，双方能否就此取得突破尚不可知。

对于“脱欧后海外公民权利”，欧盟的诉求是，英国应允许居住在英国境内的300万欧盟公民能够自由地前往欧盟国家，并自由地返回英国，否则欧盟无法给予居住在欧盟的英国公民以对等的权利。这是欧盟的底线，若无法达成一致，在欧盟境内工作和生活的英国公民完全有可能失去自由前往另一个欧盟国家的权利。在核心的公民监管权问题上，欧盟坚持欧洲法院应是在英欧盟公民权利的唯一“监管者”，而英国则反对欧洲法院继续插手“脱欧”后的一些争端，建议双方设立一个独立的委员会来协调解决争端。

在“英国-欧盟陆上边界”，即英国北爱尔兰与爱尔兰边界安排问题上，英欧双方也存在巨大的分歧。英国退出欧盟后，北爱尔兰与爱尔兰共和国间的边界是英国与欧盟唯一的陆上边界，因此，英国“脱欧”后，爱尔兰的边境管理以及爱尔兰能否继续进入欧洲单一市场等问题，都需要在谈判中重新调整。欧盟已将爱尔兰列为英国“脱欧谈判”的优先议题之一，其强调应该研究英国“脱欧”对爱尔兰以及爱尔兰与北爱尔兰合作的影响；而英国则强调双方应继续遵守1998年达成的《北爱和平协议》，并寻求“灵活而有想象力”的解决方案。endprint

总而言之，从“脱欧谈判”的进程来看，在两年内完成“脱欧谈判”是比较艰难的。从谈判双方来讲，英国由于内部的立场分歧并没有形成统一的方案，而欧盟在经历短暂的困难与混乱后愈加团结，立场也比较一致，这样的局面对英国而言是不利的。

“脱欧”不仅引发欧洲局势的动荡，也再次引发了英国国内的分离主义

英国“脱欧”在欧洲引发的最大震荡无疑是给疑欧的民粹主义政党注入了一剂强心针，一时间，欧盟各大小媒体无不充斥着展翅欲飞的“黑天鹅”消息。同时，在主流政党遇挫的大背景下，欧洲各国反建制的左右翼民粹主义政党纷纷崛起，占据更为重要的位置。比如，法国的国民阵线、德国的另类选择党、意大利的五星运动党、奥地利的自由党等，都在本国的政治生活和选举中崭露头角。欧盟各国涌现出的民粹主义政党不仅站上了政治舞台，还获得越来越多的支持，成为了不可忽视的政党。

民粹主义政党主要是反对欧盟对民族国家事务的管控权和决定权。左翼民粹主义政党主要是反对欧盟在货币和财政紧缩方面的政策；右翼民粹主义政党主要是反对欧盟在移民问题上边境开放、难民安置等的安排。同时，面对国内的少数族裔移民，尤其是穆斯林移民，右翼民粹主义的主张也具有明显的反伊斯兰和排外主义色彩。虽然这些反建制的民粹主义政党具体的主张各异，但是有两方面的主张内容重叠：一是疑欧或反欧盟，主张收回本国在边境控制、移民、货币、金融等方面的主权，以本国利益优先；二是反移民（尤其是穆斯林移民），主要表现为反对无控制地接纳外来难民，同时，对本国的少数族裔移民提出更为严苛、同化主义的要求。

伴随着民粹主义政党的发展，欧洲政治的右倾化与保守化趋势越来越凸显。比如说，意大利修宪公投失败，中左政党备受打击，五星运动党很有可能在下一次选举中借势成为议会多数党，执掌意大利政府。在法国，中间派领导人埃马纽埃尔·马克龙虽然夺得法国总统宝座，使得近年来受挫的欧盟信心倍增，但极右翼国民陣线候选人玛丽娜·勒庞的支持率也升至35%。与此同时，欧盟成员国的非主流民粹主义政党，也进一步地冲击欧盟作为超国家政治经济组织所拥有的权力，以及作为后民族共同体所构建的价值观念。

“脱欧”不仅导致了欧盟的动荡，也再次引发了英国国内的分离主义。“脱欧”公投后，如何应对苏格兰公投成为了英国政府需要面对的问题。在2014年苏格兰举行的独立公投中，约55%的选民不支持苏格兰独立。公投期间，卡梅伦曾向苏格兰选民承诺，如果苏格兰继续留在英国，英国将给予苏格兰更多的权力。而在“脱欧”公投中，苏格兰有近62%的公民为留在欧洲单一市场投了赞成票，也正因如此，多数苏格兰选民对于公投的结果十分失望，苏格兰独立情绪蔓延。虽然特蕾莎·梅在上任后曾表示愿意与苏格兰探索一切可以接受的方案，但是却没有彻底消除苏格兰分离主义。2017年3月苏格兰议会寻求获得法律授权，计划在2018年秋季至2019年春季间举行第二次苏格兰独立公投。虽然这项提案必须获得英国政府的批准后才能正式实施，但提案的提出已经充分体现了英国国内局势的动荡。

“脱欧”不足以影响中英关系大局，中英关系、中欧关系都将稳步上升

在1997年中英双方创造性地解决香港问题以后，中英关系不断发展，2004年中英建立全面战略伙伴关系，2013年12月卡梅伦承诺要做“中国在西方坚强的支持者”，2015年中英提出要开启中英双边关系“黄金时代”。中英关系的发展是一个步步攀高的过程，并且实践证明，这一发展趋势不可逆转。特蕾莎·梅就任英国首相后，也反复向中国政府承诺，要继续推动中英关系的“黄金时代”。

事实上，就经济方面而言，特蕾莎·梅担需要负“脱欧”之后重振英国经济的重任，所以必须要加强与中国在贸易与投资方面的合作。目前，中国是英国的第四大贸易国，从2004年到2014年，英国从中国的进口贸易额由114亿英镑上升到了376亿英镑，而出口贸易额则从40亿英镑上升到了160多亿英镑。英国政府十分重视与中国的贸易关系，并将增加对中国的出口额视为其在2020年之前实现1万亿出口额的重要手段之一。同时，英国“脱欧”后，为了弥补经济方面的损失，英国迫切需要与其他大型经济体进行合作，而中国自然是这其中最重要的国家之一。

当然，英国“脱欧”也会给中国带来许多负面影响。例如，近年来伦敦着力推进人民币离岸市场的建设，目前伦敦已经成为仅次于香港的第二大人民币离岸结算中心。如果英国退出欧盟，伦敦作为全球顶级金融中心之一的地位将会面临挑战，这对人民币的国际化和中国资本“走出去”会有所影响。英国“脱欧”无论在经济上还是外交关系上，都会对中国造成一定的冲击，但这种冲击并不足以影响中英关系大局。

中国既与英国是全面战略伙伴关系，也与欧盟是全面战略伙伴关系，英欧分家是双边关系的重大事件，而中欧关系也是中国外交整体布局中的重要一环。进入21世纪以来，中欧双边关系快速发展，逐步建立和完善了全面战略伙伴关系，合作领域不断拓宽。中国政府始终支持欧盟的稳定发展。英国“脱欧”，中国希望英欧都可以顺利地渡过难关，避免引发世界政治与经济动荡。

从中欧、中英关系的长期发展来看，只要各方继续秉持相互尊重、相互理解、合作共赢的原则，只要不危害对方的核心利益，未来，中英关系、中欧关系都将是稳步上升的。

（作者为清华大学国际关系学系教授，一带一路战略研究院执行院长；清华大学国际关系学系博士生何韵、自由撰稿人魏奇对本文亦有贡献）endprint