目标、角色与工具：证券市场税收调控优势

(1.上海财经大学 公共经济与管理学院,上海200433；2.贵州财经大学 经济学院，贵州 贵阳 550004)

一、引言

证券市场的发展对国家经济发展至关重要，也是现代国家治理不可忽视的重要组成部分。它既是实体经济与社会闲置资本的中介媒体，也是国家经济平稳发展的重要基础。金融活，则经济活；金融稳，则经济稳①资料来源：习近平.金融活经济活 金融稳经济稳[N].新华网,2017-04-26.。金融化背景下，金融税制问题成为当前税制转型的一个重要内容。就证券市场而言，政府需要一个什么样的证券市场，在这个证券市场中，政府应该如何做，政府职责如何界定，这些都是政府在证券市场宏观调控中合理定位角色不可回避的话题。证券市场的基本功能是什么，政府对证券市场的预期目标，即需要一个什么样的证券市场，决定了证券市场中政府角色的定位，而政府的角色定位又影响着实现目标的工具选择。在不断完善法律监管手段的同时，世界各国普遍采取税收手段调节证券市场。

党的十八大以来，我国政府一直通过深化改革，整顿和规范金融秩序，强化金融监管，完善市场基础性制度环境建设，提高证券市场服务实体经济的能力和水平。而如何界定政府在证券市场中所扮演的角色，合理界定政府在证券市场中的职责范围，是我国当前证券市场宏观调控不可忽视的问题，解决这些问题有利于完善我国政府对证券市场的宏观调控，避免当前证券市场上政府既是“裁判员”又是“运动员”双重身份所导致的过度监管。影响证券市场的因素是多方面的，税收作为国家宏观调控重要的经济手段，通过税收政策的合理布局实现对证券市场的宏观调控是世界各国普遍的做法。与其他监管手段相比，税收手段既可以实现对市场交投行为的引导和限制，避免行政手段所造成的“政策市”烙印，又可以实现税收的财政职能。

本文针对当前理论界和实际交投者普遍认为的我国证券市场存在过度监管、行政干预影响市场行为等问题，从证券市场的目标确定角度阐述证券市场宏观调控中政府的角色定位问题，进而阐述运用税收手段调节证券市场的比较优势。

二、文献综述

很多学者认为，由于证券市场信息不对称，完全竞争的证券市场环境在现实中是不存在的，这为政府干预证券市场运行提供了依据。政府干预程度应与证券市场发展的成熟程度相关联。例如，万明(2002)认为,由于“完全竞争市场”的条件在现实经济生活中并不完全具备,所以客观上股市存在着“市场失灵”现象，政府干预可减少股市不成熟而导致的风险，政府保持对股市的适度干预有利于优化资源配置和保护中小投资者的利益。

政府对证券市场的干预程度决定了证券市场宏观调控中政府角色的定位。无论是理论界还是市场的实际交投者，对我国证券市场中政府角色如何定位的争论颇多，特别是当前政府对证券市场监管的方式、监管范围、监管手段等，是诸多学者讨论的焦点。刘笑梦(2002)研究认为,政府以管理者和所有者双重身份运营管理证券市场的行为弱化了政府行为的目的性，加大了政府行为的责任风险。胡荣(2007)通过阐述政府监管和指导我国证券市场运行的必要性，讨论政府对证券市场目标及其提高市场运行效率的调控手段、方式等问题，认为应加强政府监管的法治化、市场化，明确政府在股市中的职能定位，规定政府在证券市场中的行为。陶华磊(2012)认为,我国现行证券市场监管体系是以政府监管为主导的集中统一的市场监管体系，政府对证券市场的运行有重要的影响，政府在证券市场监管中存在过度监管的问题，这影响了证券市场自身功能的发挥。政府在证券市场运行中既当“裁判员”，又当“运动员”，角色定位非常不明确,这不利于证券市场对社会闲置资本的优化配置。

影响证券市场运行的因素是多方面的，税收作为宏观调控的重要手段，利用税收手段调控证券市场的运行，促进证券市场的稳定健康发展，一直是世界各国普遍的做法。夏杰长(1997)指出，证券市场的发展必然要求相应的证券税制与之配套,以便加强对证券市场的调控。对股票上市公司的企业所得税制不规范、征收标准不统一，征税范围过窄，国家权益受到侵害; 对公司与股东个人的股息重复征税等，这些问题阻碍了我国证券市场健康、规范、有序的发展,提出从证券市场全国统一的角度出发,修正现行税制,交叉调节分配收入,公平税负,鼓励投资,适当限制投机。同时指出,目前我国尚不宜开征资本利得税。国家税务总局金融税收政策研究小组(2002)指出，金融市场的培育和完善是市场经济发展的重要环节，金融税收政策是影响金融市场健康发展的重要因素，金融业税制的改革关系到金融业的持续、稳定和健康发展，通过金融业税制改革也有利于整顿和规范我国社会主义市场经济秩序。尹音频(2006)认为，由于证券市场的博弈过程具有虚拟性、零和性和税负的多重性，国家对证券市场的课税行为主要通过信息冲击和税负冲击两个方面对证券市场产生影响，课税行为通过信息冲击和税负冲击产生的市场预期对市场主体产生收入效应和替代效应，并通过证券市场波动表现出来。潘昕昕、杨如彦(2011)通过实证研究指出，证券交易印花税对证券市场的波动性影响有限，从而对社会资源配置的波动性影响有限，但会增加市场的有效性。Ericsson J.and R.Lindgren(1992)、Campbell John Y.and Kenneth A.Froot(1994)、Haferkorn Martin and Kai Zimmermann(2013)、Deng Yongheng,XinLiu，Shang Jin Wei(2014)等学者从不同角度阐述了证券交易税对证券市场的影响，包括对证券市场产品价格波动、证券市场交易量、证券市场质量等的影响，这些学者均指出，证券交易税影响市场交易量，合理设计的证券交易税虽然影响市场的交易量，但会更加有利于减少市场的投机行为，减缓投资者进出市场的速度和提高市场的质量。Leonard E.Burman等(2016)通过研究各国证券交易税等金融交易税的实践过程，认为包括证券交易税在内的金融交易税对一国经济发展、资源配置等有着重要的影响，而这种影响的关键在于证券交易税的机制设计。

有关证券市场宏观调控的探讨取得了较多的研究成果，学者们对证券市场中政府宏观调控程度以及宏观调控的方式、手段等的观点存在分歧，但是在以下方面仍持一致的观点：政府对证券市场的期待目标决定了政府在证券市场宏观调控中的角色定位；税收手段对证券市场的调控不仅具有财政收入筹集功能，而且通过合理的税收布局可以形成对证券市场的市场化监管功能，与其他监管措施相比，税收手段对证券市场的监管具有比较优势。

三、证券市场中政府的角色定位问题

关于证券市场中政府角色定位的问题历来都是学界和市场普遍争论的问题。从学界的研究文献和市场普遍的认识来看，目前主要存在两种相互排斥的观点。一种观点认为，证券市场的运行有着其自身的规律，市场化程度比较高，应该弱化政府对证券市场的干预，降低政府不适当的和滞后的干预政策对证券市场造成的不利影响，让市场参与主体在市场规律下自发地运作，并逐渐成熟起来，尽量避免政府政策干预对市场行为的扭曲，避免“政策市”现象。另一种观点认为，稳定发展的证券市场可以为实体经济发展提供强有力的支撑作用，证券市场特别是股票市场的发展可以充分发挥证券市场对社会闲置资本的融资功能，充分发挥证券市场价值发现功能，实现优化资源配置；认为证券市场的非理性发展对国民经济发展及其他市场的运作产生重要的负面影响，更何况市场发展还会存在突发事件对股票市场产生的忽上忽下的剧烈波动影响。因此，从稳定市场发展、优化社会闲置资本配置等方面考虑，这一观点强调政府对证券市场的干预和监管，主张政府运用各种政策手段稳定市场发展，避免证券市场的非理性发展对实体经济的影响；主张政府运用各种手段和措施引导证券市场发展，为实体经济发展服务。

两种观点从不同的角度对政府角色进行了阐述，但其争论的焦点主要在于政府干预的程度如何，以及应该采取什么干预态度的问题，也即政府在证券市场上的合理角色定位问题。要回答这一问题是十分复杂的，特别是在我国证券市场还不够完善的条件下，讨论政府在证券市场运行与发展过程中的合理角色定位问题是十分必要的。这需要从政府需要一个什么样的证券市场开始，即从政府对证券市场的目标开始，讨论政府在证券市场中的职责范围。

(一)政府对证券市场的目标

政府对证券市场的目标问题实际上是政府需要一个什么样的证券市场的问题。而要回答这个问题，首先需要明确证券市场具有的基本功能。根据金融市场理论，一般来说，证券市场具有社会闲置资本集聚与融资、价值发现和资源配置等三个方面的功能。而融资特别是对社会闲置资本的融资功能是证券市场最为基本的功能。只有在具备了基本的融资功能的基础上，市场的价值发现和优化资源配置功能才能实现。一般来说，不同的国家在不同的经济发展阶段会形成不同的证券市场发展目标，但是最为基本的目标仍然是对社会闲置资本的融资。通过对社会闲置资本的融资，实现证券市场服务实体经济发展的目标，特别是服务于特定时期实体经济改革发展的目标。

然而，充分发挥证券市场对社会闲置资本的集聚融资功能需要稳定的证券市场环境，且只有在抑制市场投机行为和鼓励价值投资时才能真正实现对证券产品的价值发现功能，进而实现社会闲置资源的优化配置。稳定的、具有较高价值投资理念的证券市场环境，一方面有利于吸引参与主体规模的扩大，吸引社会闲置资金的流入，真正发挥证券市场对社会闲置资本的“蓄水池”功能，另一方面，有利于激励证券产品供给方努力提高证券产品所依托的实体经济的盈利能力，以回报证券产品持有者，形成虚拟经济与实体经济之间的良性循环。而暴涨暴跌、投机炒作、包装上市等现象普遍存在的证券市场环境，并不是政府需要的证券市场环境。

经过二十多年的发展，我国证券市场规模不断壮大，已经跃居世界第二大市值证券市场，不仅参与主体呈现多元化发展，而且逐步形成多层次的证券市场体系。从每个月的IPO上市发行融资的企业家数量变化情况和发行速度来看，证券市场服务实体经济的基础不断增强。党的十八届三中全会明确提出要健全多层次的资本市场体系，提高直接融资比重。从十八届三中全会以来的各种关于证券市场宏观调控的政策性文件来看，维持证券市场的稳定，提高直接融资比重是当前我国政府对证券市场发展的主要目标，特别是在经济危机影响下的宏观经济环境中，在国内外经济不确定性增强的情况下，维持稳定的证券市场环境，避免投机行为盛行，营造价值投资理念，通过增强证券市场的价值发现功能而实现对社会闲置资本的集聚与融资功能，为经济社会改革发展提供融资支持，实现虚拟经济与实体经济的良性互动发展，应该是我国现阶段证券市场发展的目标。

(二)证券市场中政府的职责范围

关于政府在证券市场的具体职责范围问题，无论是证券市场的实际参与者，还是学界的文献资料，都没有定论。但是，比较统一的观点是:由于市场失灵的存在，政府有必要对证券市场运行进行适度干预。从福利经济学文献中也可以看出这一点。从政治学的角度来说，一般政府具有稳定与发展经济、优化资源配置以及规范市场行为等经济管理的职能。

从欧美各国经济发展的历程来看，证券市场的稳定健康发展对一国经济发展产生重要影响。一方面，证券市场作为金融市场的一个重要组成部分，其投资功能对社会资本特别是社会闲置资本有“集聚”作用，证券市场是社会闲置资本的“蓄水池”。从相关文献对欧美各国证券市场发展的梳理可以看出，市场有效的前提下，证券市场通过为资金剩余者提供“蓄水池”功能、为资金需求者提供融资渠道，来实现虚实经济之间资金的融通。在此过程中，证券市场成为投资者重要的投融资渠道，在国际上已成为个人和企业不可或缺的理财工具。因此，在投资—筹资—经营—回报的简易市场循环进程中，稳定健康的证券市场能够实现虚实经济之间的良性互动，实现社会资源的优化配置，更好地服务于实体经济。另一方面，由于市场主体的逐利性、交易行为的投机性等带来的市场泡沫对一国实体经济发展形成潜在威胁。一旦证券市场非理性的市场泡沫超出其实体经济的承受能力，会导致市场泡沫破裂，从而带来对实体经济发展的巨大负面影响。虽然证券市场是市场经济成分相对比较高的市场，但仍有市场失灵的存在，有市场自律调节所带来的不利影响，这就要求政府对其保持适度的干预。之所以是适度的干预，是因为政府信息失灵和政府干预的滞后性等方面的影响，导致政府干预往往存在失效。“有形之手”伸得过长，必然会对“无形之手”产生阻碍。

从理论上来说，“有形之手”与“无形之手”的有机结合是现代市场调控的最佳选择，但是无论是理论界，还是实际的调控者，如何界定两者之间的职责范围，是理论界和实践者广泛争论的话题。就目前我国证券市场而言，也存在诸多的市场运行问题，比如一级市场的粉饰、欺诈发行，“病从口入”，二级市场的抱团取暖的投机行为、虚假信息披露等问题。但是如何解决这些问题进而促进市场稳定健康发展，已成为目前市场参与者和学界广泛讨论的话题。

从福利经济学的视角来看，社会资源的优化配置与收入公平分配是社会福利基本的评价和衡量“效率”与“公平”的标准。证券市场作为企业融资和社会闲置资本持有者的投资场所，具有资源配置功能和社会财富再分配的功能，理应遵循社会福利最大化的原则。上市公司利用政府设置的证券市场平台，通过发行证券产品筹集大量闲置资本，扩大或追加投资而进行社会资源配置。如果政府对上市公司的经营缺乏监管，不能很好地监管筹集资金的有效利用，投资者与筹资者之间的信息不对称，必然会影响社会资源的最适配置问题，特别是在我国当前证券产品的发行制度下，政府更应该对筹资方的筹资使用情况进行监督，以保证投资者的利益，防止“病从口入”，提高上市公司的质量，避免社会福利呈现弱化趋势。另一方面，政府应该加强市场制度建设，对损害市场运行的各种投机、违法行为予以约束。因此，从福利经济学的视角来看，建立健全证券市场的制度，特别是针对市场交投行为的约束规范制度建设，是政府在证券市场的主要职责之一。

某种程度上来说，证券市场就是一个信息市场，信息的充分程度、及时性和准确程度是市场各方正确决策的重要因素，也是市场是否成熟的一种体现，对市场主体的交投行为产生直接影响。从信息经济学的角度来看，完全竞争市场是一个信息相对充分的市场，但对于实际经济环境来说，完全竞争市场只是一个理想的市场环境，现实市场更多是信息不完全对称的市场。正是由于信息的不对称性，才带来不同投资主体之间的博弈。也正是由于信息不对称，市场广泛存在“内幕交易”等逆市场行为损害处于信息劣势的中小投资者利益和扰乱市场秩序的现象。从世界各国证券市场建设来看，各国都把信息公开作为市场建设的首要环节，通过一系列法律法规规范信息披露行为，减少甚至消除信息不对称性所导致的市场秩序问题，保护中小投资者利益。特别是我国现阶段的证券市场，规范信息披露，以及加强信息披露质量监管是我国当前证券市场急需建设的内容，不仅是上市公司的信息披露，而且包括对市场信息，特别是一些从业人员和从业机构的信息披露等的制度规制均是我国证券市场急需约束规范的内容，以避免市场出现虚假市场信息的散布而导致市场非理性行为。

从资源优化配置来看，证券市场主要是利用证券产品的媒介作用，通过市场产品价格机制引导资金流动，实现对社会资源的优化配置。一般来说，资金是逐利的，预期报酬率水平决定了证券产品是否获得市场资金的追逐，从而决定其价格水平。证券产品媒介的依托者未来的发展前景好，经营布局能够给企业带来预期的高报酬率，其获得社会资金的追逐度就高，筹资能力就强，市场价格相应就高。证券市场正是利用价格信号和各种信息等引导场内外资本流向预期报酬率较高的企业或行业来优化配置社会资源。因此，政府虽然不对市场具体的交投行为等进行过度干预，但是应对市场不合理、投机性行为进行干预和监管。通过对市场筹资项目的真实性、筹集资金的投向等进行监管来避免通过炒作的方式造成证券产品价格波动来合理引导资金的流向。特别是在证券市场发展不够成熟的情况下，相关制度建设远未达到成熟市场的要求，政府的适度干预可以优化资源配置效率，减少资源因市场自身的局限而导致的内耗。

就当前中国证券市场的实际情况来看，一方面，证券产品的供给方通过包装上市、粉饰上市、欺诈发行以及上市公司虚假陈述损害了中小投资者的利益，上市公司一级市场的各种违规违法行为多种多样。通过笔者对2012年—2016年期间上市发行招股说明书中的前三年公司财务经营指标到上市发行后1-2年的经营情况进行跟踪了解，发现这些公司存在通过包装、粉饰达到高价发行目的的欺诈、虚假行为。有的上市公司甚至上市不到一年的时间即发生业绩变脸。另一方面，二级市场机构投资者之间抱团炒作，利用自身的资金优势、持股优势和信息优势，有的甚至与上市公司配合，对股价进行操纵或者散布虚假信息，引诱中小投资者跟风操作，致使中小投资者的利益受损。由于市场对中小投资者利益保护的相关法律法规比较欠缺，中小投资者利益受损维权不够，损失得不到必要的补偿，而操纵者却没有受到高违法成本的惩罚。而且投机氛围浓厚，价值投资行为反而受损。业绩差、资金操纵的产品价格暴涨、疯涨的现象屡禁不止。从当前我国证券市场的交投现状和市场运行规模来看，做好制度建设和信息监管应该是当前政府的主要职责，但政府不应过多地介入市场本身的运作过程。制度建设方面，一是通过制度建设引导上市公司融资的同时，加强对上市公司经营的监管，特别是对其招股说明书的预期经营实现情况进行监管，因为市场投资者是根据其招股说明书的承诺而进行投资决策的；二是通过制度建设引导上市公司合理退市，提升市场供给方的质量；三是通过制度建设合理引导业绩好、经营好的上市企业回购股权和发行股份融资，避免同一经营项目不同程度的多次融资。信息监管方面，不仅应对上市企业的信息披露进行监管，同时也应加强对市场特别是二级市场各种消息来源的监管，防止各种虚假信息的散布，规范信息披露与发布，通过完善和综合运用制度建设，避免上市公司、券商以及证券市场评论者等市场参与者通过散布虚假信息来操纵市场的行为。另外，应加强市场风险教育和提示，而不应对市场实际的交投行为进行直接干预，合理地划分政府与市场的调节范围。

四、证券市场税收调控的比较优势

一般来说，国家宏观调控的手段主要包括经济手段、法律手段和必要的行政手段。从世界各国的宏观调控来看，任何国家均不是由单一手段对宏观经济进行调控，但是对于单一事件的调控，则视情况而侧重的调控手段不尽相同。对于证券市场的调控，由于证券市场调控的复杂性，使用单一手段调控是不可能，也是不现实的。通过对不同国家证券市场监管模式的比较可见，经济手段与法律手段相结合调节下的行政监管，以及行政监管下的经济和法律手段的调节是当前不同国家证券市场调节的两种不同方式。税收是国家宏观调控的重要经济手段，利用税收政策的合理布局规范来调节证券市场交投行为是世界各国的普遍做法。从证券市场的实际交投行为以及证券市场运行的特殊性来看，与法律手段和行政手段等其他监管措施相比，税收手段有其自身的优势，从而被世界各国普遍采用。

首先，税收政策的调节具有稳定性。税收具有强制性、固定性和无偿性三个重要特征，因此，有的学者称税收手段也是一种法律手段。成熟的证券市场对信息是非常灵敏的，特别是我国的证券市场具有显著的“政策市”特征，稳定的政策预期对市场运行至关重要，特别是在交投行为市场环境还不是很成熟的情况下，稳定的市场环境对培育和发展证券市场十分重要。稳定的政策预期可以避免市场因政策的不可预期和突然性等导致的非理性波动。税收的确定性、固定性特征不仅给证券市场带来稳定的政策预期，而且税收手段对证券市场的调节主要是通过影响投资者未来预期收入水平来间接地影响市场的交投行为。税收政策、税率结构等不同的税收手段在不同的交易环节和不同层次市场之间的合理布局不仅可以对市场投资者特别是中小投资者的投资行为进行引导，而且可以利用课税行为对市场交投行为以及交投所得等进行影响，即利用不同交易环节和不同交易规模等的税收交易成本的相互牵引，达到平衡市场交投行为和引导市场价值投资，从而有利于形成市场理性波动的稳定交投环境。此外，税收本身具有“自动稳定器”的调节作用，如果税制合理布局，随市场波动而形成的税收交易成本波动带来的对市场过度交投行为的抑制作用也在很大程度上形成投资者过度拉抬和过度拉低市场的阻力，从而对市场形成一定的自动稳定作用。

其次，税收政策的调节具有间接性。有些学者认为，税收手段是具有无偿性和强制性的法律手段，税收政策的运用并没有像行政手段那样对社会经济活动产生直接干预，而是对其进行间接性调节和规范。政府仅通过对税种、税率、减免税甚至惩罚性税收等方式对市场行为产生影响，从而减少了行政性干预。证券市场是一个信息市场，税收政策主要是通过影响不同投资者的预期收入和信息冲击方式来影响投资者的交投行为。与行政手段相比，税收手段并没有通过行政命令的方式来禁止、限制市场的交投行为，相反，是通过税收政策的合理布局来调节不同市场环节的交投行为。比如，通过对股票持有时间长短的不同实行逐步递减甚至免税的税收政策，引导投资者进行长期价值投资。再如，不用通过行政或者法律的方式规定上市公司必须分红的比例，而是通过采取适当的抵扣方式允许分红所得进行企业所得税前扣除，以避免现有所得税的重复征税问题，从而引导或诱导上市公司分红，鼓励上市公司回报投资者。运用税收手段调节证券市场是世界各国普遍采用的经济调节手段，可以降低或减少政府对市场行为的直接干预。

第三，合理的税收布局不仅可以调节市场，引导市场资本流向，促进资源的优化配置，而且对市场具有监管功能。证券市场的运行包括发行环节、交易环节、分配环节、转让环节以及遗赠环节，不同环节的税收政策布局对不同环节的交易行为会产生不同的影响，不同交易环节相互衔接、相互影响。而且，从市场实际交投的过程来看，不仅存在单一环节课税规范作用，而且不同环节和不同层次市场之间的税收合理布局可以有效地形成市场调节作用，引导市场资本流向，抑制投机行为，促进资源优化配置。比如，通过不同证券产品的差异化税收政策，引导市场资本流向；通过一级市场比例税率的运行，引导上市公司合理融资；通过差异化税率以及结合市场交投行为的税收优惠政策，引导市场价值投资，促进社会资源流向高收益领域，从而促进社会资源优化配置。此外，通过运用惩罚性的税收政策对市场形成一定的监管功能。在一级市场将企业融资行为的业绩承诺与上市后的经营业绩挂钩，实施递减的惩罚性税收，监督上市公司融资后的经营情况，避免粉饰上市、包装上市等违法行为。通过递减性质的税率结构，引导中长期价值投资，通过短期高税、长期低税的税率设置，避免短期投资行为，从而在一段时间内减少抱团取暖，形成对利用资金等优势进行炒作的监管功能。

第四，利用税收政策的导向功能可以保护中小投资者的利益。主要是通过课税方式和课税依据等税收要素引导价值投资，抑制投机行为，实现市场的导向功能。正如上述所说，通过将业绩承诺与上市后经营情况挂钩，根据上市后完成融资承诺业绩保证的期限长短实施差异化税收政策，引导上市公司努力经营。通过允许上市公司利润分配税前扣除，根据投资者持股期限长短实施减税政策，引导上市公司分红，引导上市公司融资后努力经营，回报股东。利用税收政策引导上市公司质量建设，防止“病从口入”，从而保护中小投资者利益。也可以利用税收政策的导向功能，引导、鼓励上市公司进行股权回购，避免现行市场普遍存在的股权重复融资，不利于企业和市场博弈的原始股问题，从而保证中小投资者利益不受损害。

第五，税收调节手段可以形成政府稳定的财政收入。如果在税收政策合理布局、对市场形成良好限制和引导价值投资的前提下，市场主体博弈趋向理性，那么，税收调节手段不仅调节了市场，引导了市场行为，而且可以形成政府稳定的财政收入。特别是在经济形势不容乐观、降税减负与财政支出增加的情况下，选择税收手段对证券市场进行调节，可以在虚实经济形成良性循环的同时，形成稳定的、规范的财政收入来源。

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