周朝环境行政法研究

周羊海

一、环境行政法的内涵

所谓环境行政法指的是“调整环境行政管理活动中形成的社会法律规范的总和。”[1]224首先，执行主体必须是行政机关。其次，实施该法律及措施的主要目的是为了保护自然环境，实现环境保护与经济发展相统一。最后，采取具体措施，管理民众（包括公民、法人和其他组织），规范人们开发自然资源和改造自然的行为，达到人与自然之和谐。所有这些法律规范之总称即为环境行政法。

二、周朝的环境问题及环境行政执法的主体

（一）周朝的环境问题

环境自古以来就与人类生产生活息息相关。随着生产力的不断提高，人类对于自然的改造能力也逐步提升，环境也因此遭到了一定程度的破坏。在周朝就已经出现了人与环境的矛盾，大体上有两个原因。其一是人类的过度开发。在上古时期就有发生“烈山泽而焚之，禽兽逃之”的现象。到了周朝，这种现象则愈演愈烈。《左传》记载“火焚山，山败”。荀子也曾主张“暴暴如丘山，不时焚烧，无所藏之。”[3]123由此观之当时火烧山林的现象特别普遍，也十分正常。孟子就曾举例说过：“牛山之木美矣……斧斤伐之……牛羊而又从而牧之，是以苦彼濯濯也。”[4]249就是牛山的林木、草场由于过度砍伐加上过度放牧，导致山上变得光秃秃的。当时焚烧树木、砍伐山林、过度放牧等开发自然的措施，对生态环境已经造成较大破坏。其二就是战争的影响。《传》曰：“大军之后，累世不复。”众所周知，战争对于环境的破坏是毁灭性的。广岛遭受原子弹攻击后，核辐射影响至今。海湾战争造成波斯湾海面覆盖油污，大量海洋生物死亡。东周时期为冷兵器时代，倒不会有如此严重之破坏。但这一时期，礼崩乐坏，动乱不断，战争在这一时期时有发生，对环境破坏也相当大。据史料记载，赵袭魏“烧棘沟，坠黄城”，亦有“秦十攻魏，五入其国，边城尽拔。文台堕，垂都焚，林木伐，麋鹿尽。”[5]276除此之外，决堤引水也是当时攻城掠地的重要方式之一，如三国之兵攻打晋阳，“引汾水而灌其城”。王贲决河沟灌大梁，白起引水灌鄢城。由此观之，由于过度开发资源加上频繁的战争，周朝的生态环境已经遭到了比较严重的破坏。

（二）周朝环境执法的主体

环境行政执法的主体是指保护环境具体措施的执行者，包括政府机关及其授权的管理公共事务的组织。在周朝，中国就设立了负责环境执法的官员。据《尚书》记载，舜任命益担任虞官管理山林川泽、草木鸟兽。夏商因之。到了周代，环境管理官员的设置进一步完善。周礼中规定，朝廷设置山虞“掌山林之政令，而平其守”，防止人们随意上山伐材；设置川衡“掌巡川泽之禁令”，守护河流湖泊；设置泽虞“掌国泽之政令，为之厉禁，使其地之人守财务。”[2]359迹人管国王田猎之地的政令，防止捕杀幼兽及掏取鸟蛋，禁止用毒箭射杀野生动物。矿人颁布禁令，保护铜矿等矿藏。其行政机构设置类似于现今的林业部门、水资源管理部门、水产管理部门、矿产资源管理部门等。由此观之，周朝时期已经形成了完善的环境保护方面的行政机构设置及官员设置，它们分工明确、各司其职，除了为天子供应充足的“山泽之利，禽矿之财”，也要努力履行职责，保护山川河流，保护自然生态环境。

三、周朝环境行政法的主要内容

（一）周朝环境行政法实施的具体措施

周朝实行的制度是土地王有制，即周朝国土范围内一切土地、山林、湖泽及其物产，均为周天子享有，所谓“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”。但是天子设置的百官，并不是直接按照最高统治者的指令而行事。事实上，周天子无法直接管理幅员辽阔的国家，所以《周礼》《吕刑》、分封制等制度应运而生，而其中也确定了关于环境保护相关行政法律制度。

一是颁布环境保护行政法律规范。当今中国已经形成了以《环境保护法》为主，包括《森林法》《野生动物保护法》《水土保持法》等在内的环境公法制度。而周朝是中国法制史上比较重要的时期，此时期习惯法逐渐被成文法所取代，法律的制定也层出不穷，前有“吕侯制刑”，后有子产铸造刑书、李悝作《法经》，法律制度逐步得到完善。其中，环境行政法规也在这一时期得到初步完善。其一，统治者通常贯彻“临事制刑，不预设法”的原则，故经常临事制定环境法律规范，如周文王攻打崇国时就颁布《伐崇令》，规定：“毋填井，毋伐树，毋动六畜。”[6]513其二，制定通常之政令，保护环境。如《周礼》记载，官员制定山林禁令，防止“伐林非其时”；制定川泽之禁令，“以时舍其守”；泽虞掌管湖泽的政令，使当地人保护鱼、虾、鳖等水产。《礼记》则规定按照春夏秋冬制定相应的政令，保护生态环境。秦国“制四时之禁，山人不敢伐材下木，泽人不敢灰僇。”[7]612其三，制定颁布具体的环境保护法。1975年，云梦秦简出土，其中的《田律》就详细规定了诸项环境保护内容，如在二月春天时“毋敢伐林”。其次，规定了不到夏天“毋敢掖苹曲灰”，禁止在夜里烧毁草地，也规定了对于麋鹿及鱼鳖的保护。由此可见，周朝的环境行政法不仅规范内容丰富，而且法律规范种类也比较多，可以说环保法体系初步形成。

二是实行封山育林的政策。我国一贯重视对森林资源的保护，现行《森林法》第八条就规定：“对森林实行限额采伐，鼓励植树造林、封山育林，扩大森林覆盖面积。”在古代，人们对于森林资源的保护也是特别突出的。上古时期，就有保护山林的规定。如大禹就曾颁布禁令：“春三月，山林不登斧，已成草木之长。”[8]191到了周朝，规定就更为详细了。前文提到的山虞之职责便是“令民时斩材，有期日”，林衡专管巡察山林，安排民众保护树木。孟子在答梁惠王问政时就劝谏“斧斤以时入山林”。同时，荀子在回答如何从政时就主张统治者“草木荣华，滋硕之时，则斧斤不入山林，不夭其生，不绝其长。”[9]276汉代贾谊在论述三代之礼时就写到：“草木不零落，斧斤不入山林。”[10]183他主张现代统治者保护山林就是符合礼制，符合三代的政治制度，就是明君之治。《礼记·月龄》中就具体展示了周人如何保护树木。即农历一月之时，草木萌动，要祭祀山林川泽，禁止伐木。农历二月要禁止焚毁山林。到了季夏之时“树木方盛，乃命虞人入山行木，毋有斩伐。”就是树木繁盛之时，任命官员巡视山林，防止民众破坏林木。而到了秋季，万物肃杀，草木黄落，才可让民众入山，“伐薪为炭”。最后值得一提的是，秦国的《田律》也规定了农历二月不可上山砍柴，以保护林木之生长。可以看出，周朝管理山林资源的行政措施还是比较严格的，以此有效防止人们过度毁林开荒、滥砍滥伐，同时按时开放山林，如此实现生态的可持续发展。

三是设立禁苑制度。先秦时期的禁苑又称为“囿”，是天子豢养野兽飞鸟的私人园林。《说文》有言：“囿，苑有垣也。”周朝时期，上到天子，下到诸侯王，都有自己的“囿”，《诗经·商颂》就写到“九有九截”，“九有”即为“九囿”，说商王就拥有许多私人园林。据史籍记载，周朝的囿有的超过百里，小的也有几十里，并设置官员保护其中的动物，防止他人猎杀，类似于当今的自然保护区。当然，所不同的是，园林中通常会有许多奇珍异兽，主要供天子和诸侯游乐玩赏、田猎，但在此过程中也对野生动物起到了一定的保护作用，奇珍异兽在园林中生育番息、茁壮成长。《诗》曰：“王在灵囿，麀麀攸伏。麀麀濯濯，白鸟翯翯。”①描绘的就是在周文王的禁苑中，鹿闲鸟肥，鸟兽自由自在繁殖成长，一派生机盎然之景象。与此同时，周朝也设置相应官职即“囿人”专门管理“囿游之兽禁，牧百兽”。其除了掌管保护并饲养园林中的野生动物以外，同时供应猎取的动物给天子。囿人在猎杀动物的同时，不得杀幼小的鸟兽，不可掏鸟卵，不可剖取鸟兽的胎儿，即“不麛，不卵，不刳胎，不殀夭生”[10]183，以此实现鸟兽的源源不断之供应。秦国的《田律》也对禁苑有所规定，即“百姓犬入禁苑中而不追兽及捕兽者，勿敢杀；其追捕鸟兽者杀之。”具体内容是，民众所饲养的犬只误入禁苑中，如没有追捕、杀害囿中野生动物的，则不用管；如出现捕杀鸟兽的现象，则诛杀之，并且被杀掉的狗也要充公。可以说，禁苑制度比较类似于现代的自然保护区的设立及管理。虽然其主要是服务于统治阶级，但在保护野生动物、防止鸟兽被民众随意滥杀等方面，也起到一定的积极作用。

四是制定保护水产的政令。所谓“仁者乐山，智者乐水”，古人对于山与水的崇敬相当突出，老子就说过“上善若水，水善利万物而不争，处众人之所恶，故几于道。”[11]23周朝的统治者定期巡狩，并祭祀山林与河湖，足见统治者对于山林与水源的重视。在制定法令、规范管理山林的同时，也制定详细而具体之政令，保护水生生态及水产资源。前文提到的周朝设置川衡及泽虞就是为了保护河流和湖泊，他们的职责包括设置藩篱、制定禁令、保护物产，包括鱼、虾、珠、贝、鳖等。首先，对于捕捞水产的时间及标准有一定限制，早在夏代，大禹就规定“川泽非时不入网罟，以成鱼鳖之长。”周朝继承并对此有所发展。如“鸟兽鱼鳖，不中杀不食。”[12]295就是对于鸟兽鱼鳖，不到长大成熟之时，不允许杀害食用。《新书》也记载，三代圣王不到水獭捕食河鱼的时候，不允许撒网捕鱼，产子的鱼儿也不可作为祭祀的贡品。其次，周人对捕捞水产的工具和方式也限制。三代时期“徼罔不入于泽”，孟子也劝谏过梁惠王“数罟不入洿池”，就是细密的鱼网不可用来捕鱼，这样会导致刚出生的小鱼也被一网打尽，最终导致鱼类的灭绝。与此同时也不可涸泽而渔，因为竭泽而渔必然会明年无鱼。除此之外，秦国也制定法律规定“毋毒鱼鳖”，即不可毒杀鱼鳖等水产。

（二）对违反环境行政法的处罚

在周朝，由于中华法系处于萌芽时期，各项法律制度虽有初步分野，但是无论违反何种法律，大多都用刑事手段处罚。因此，行政违法通常都会归入“五刑”。早在商代，就有法律规定，如“殷之法，弃灰于公道者断其手。”[13]84仅仅因为扬灰于道路上就要被判处肉刑，可见法律规定之严格。周文王攻伐崇国，颁布环境保护的法令，并规定“有不如令者，死不赦。”就是违反禁令者就要判处死刑。周朝的法律规定更为详细，如果有人胆敢违反前文规定的封山育林政策，“凡窃木者，有刑罚”。有人违犯川泽的禁令，就要“执而诛罚之”。违反禁烧的规定也要受到严惩，“凡国失火，野焚莱，则有刑罚。”管子在齐国实施变法的时候，就颁布禁令保护磁石、铜矿。如果山上出现苗矿，就要封山，防止人们私自上山开采，“有犯令者，左足入，左足断；右足入，右足断。”[14]337即用刖刑，采用斩左脚右脚的刑罚处罚犯禁者。秦国商鞅变法时期，“商君刑弃灰于道”。[12]517由此观之，在周朝违反环境政令的后果是比较严重的，较轻的只是系统地规定处以刑罚，较重的则具体明文规定处以肉刑甚至处以死刑。不过，周朝的处罚措施比较类似于当今的环境刑法。而有趣的是，每一条环境刑法的法条都有前置性的规定，那就是违反环境法规范。如刑法338条规定的污染环境罪，其前置性的内容就是违反防治污染环境的法律规定。而周朝的法律制度则与之相似，刑事处罚实施以前通常都会有一定的规范、禁令。如砍伐林木的禁令、“禁薮泽”、“令禁置设禽兽，毋杀飞鸟”[14]218等，只有违反了这些前置性行政禁令，才会处以刑罚。“环境犯罪是以违反相关环境行政法为前提，行政从属性是环境刑法的重要问题，每一种危害环境罪的确立都涉及行政从属性。”[15]因此，从反面来说，周朝关于环境刑事处罚内容较多，也说明了环境行政法令的完善，足可以表明环境行政法是周朝的一项普遍而又重要的法律规范。

四、结论

综上所述，周朝已经形成了较为完善的环境行政法律制度。其行政执法主体体系完善、分工明确，并且相关法律法规也较健全，对今天保护环境有一定的借鉴意义。历史的车轮已驶入21世纪，但是周朝的环境行政制度仍然可以为现代社会所借鉴，其合理成分仍应当吸收。习近平总书记曾说过：“绿水青山就是金山银山。”把绿色留下来，离不开国家制定完善的环境行政法律规范，设置健全的机构管理保护环境。只有如此，中国的环境问题才会得到最终解决。

注 释：

①《诗经·大雅·灵台》。