防范化解地方政府融资平台贷款风险的策略

□ 潘琦峰

一、财政新规对商业银行经营管理的影响

财政新规是财政部首次单独发文全面规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为。相比过去的相关文件，财政新规对金融企业和地方政府融资的监管更加强化、内容更加细化、口径更加严格，金融企业与地方政府或融资平台合作模式要求更高。财政新规出台，从长远看有利于遏制政府债务急剧膨胀，控制和预防金融风险，促进经济和金融的稳健发展；从短期看对商业银行信贷管理和经营转型都将带来一定的冲击。

（一）融资平台存量贷款风险管控的不确定因素增加。一是融资扩张的偿债风险加大。据对某地级市调查：2017年末，该市政府平台公司（含市级、县区级）39家，融资总额1303.74亿元，其中：涉及地方政府平台融资的本外地银行机构29家，贷款243.85亿元，占比18.7%；表外授信346.95亿元，占比26.6%；非贷款融资210.33亿元，占比16.1%；对外担保融资502.62亿元，占比38.6%。如果未来地方政府财政收入不能保持同等规模的增长，有可能造成债务负担越背越重，平台类公司的偿债风险势必会加大。二是平台公司的经营风险加大。2017年末，某市14家平台公司的其他负债合计557.27亿元，其中：银行机构融资（包括委托贷款、承兑汇票及其他）65.28亿元，信托、租赁公司融资135.16亿元，证券公司及其他金融机构融资146.51亿元，发行债券融资21.03亿元。近年来，受征地拆迁、政府对房地产调控等因素影响，资金来源趋紧问题已经逐年显现，平台公司极易因流动性紧张，有可能直接或间接影响其经营的可持续性。三是公司互保的关联风险加大。近几年，涉及政府平台公司的互保、违规担保和超比例对外担保不断铺开，进一步放大了信用风险。2017年末，某市18家平台公司对外担保244户，担保金融665.14亿元，其中：被担保方为平台公司的22家，担保金额162.53亿元；为其他担保（借道）502.62亿元。如果一家公司经营出现困难，其他公司也会因连锁反应受到波及，一家公司债务违约，甚至可能恶化整个地区的融资环境。

（二）商业银行业务经营转型可能进入阵痛期。近几年，商业银行对地方政府平台融资急剧上升，部分基层行营销重点和贷款资源绝大部分倾注在政府平台公司，个别基层行此类贷款发放额和贷款余额占其融资总额近一半，目前要求急速刹车，寻找新的客户营销投放，在短期内很难做到。如果平台存量贷款风险不能有效防控和化解，信贷结构也将难以调整优化。在政策法规从严、监管力度加大的背景下，基层行一时还难以适应信贷结构的迅速调整和经营方式的迅速转变，有可能带来资产总量和质量下滑，信贷业务萎缩，制约基层行资产业务稳健发展和经营效益提升。

二、基层行执行财政新规存在的困难

（一）信贷结构调整优化难。财政新规提出了约束金融企业的三大规范要求，其中：对存在地方政府违法违规举债担保、变相举债等问题的存量项目，开发性、政策性金融机构等国有金融企业应积极主动配合有关方面，依法依规开展整改，在有效保障各方合法权益的基础上，稳妥有序化解存量债务风险。对已发放的政府类平台违规融资，整改措施是落实以经营性现金流覆盖融资，不得以政府回购协议或兜底承诺作为还贷保证。对此，基层行在执行中将处于进退两难的境地：一是目前平台存量贷款有相当部分无法落实有经营性现金流的还款来源，整改工作难以落实；二是在整改未落实之前银行又不得盲目抽贷压贷，防范存量债务资金链断裂风险的发生，而到期贷款不能及时偿还，新增不良贷款又难以控制；三是如果地方政府撤销向商业银行出具的各类担保函、承诺函，平台存量贷款将很难重新取得合法合规有效的抵押担保，有可能造成大量贷款处于悬空状态。由于政府平台贷款总额较大，且在今后几年集中到期，多种因素综合影响可能导致不良贷款集中爆发，不仅影响银行信贷资产安全，甚至有可能引发区域性金融风险。

（二）融资真实行为识别难。财政新规用四个“不得”为金融企业与地方政府合作划出了禁线。即除购买地方政府债券外，金融企业不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资；不得违规新增地方政府融资平台公司贷款；不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任；不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。融资平台的概念，一般指银监机构审核的平台名单，虽然后续名单并未扩大，但类平台企业却越来越多。监管政策已对融资平台商业化转型提出了明确要求，然而转型后的融资平台公司仍与地方政府存在千丝万缕的联系，融资业务时常会存在为政府变相融资的嫌疑。如对于融资平台公司新增贷款，名义上用于自身生产经营及周转需求（多为流贷、综合授信、项目贷款名义），实际上挪用于不合规政府类项目，基层行难以准确识别，可能被监管机构认定为融资平台违规新增贷款扩大地方政府债务。

（三）项目资本金审查难。财政新规要求金融企业参与地方建设融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。而基层行正常是依据借款人提供的财务报表和注册资金来判断资本金来源，如何运用“穿透原则”严格审查资本金来源，对基层行还是一个全新的课题，在这方面尚缺乏可靠的方法和科学的依据。如对明股实债的注册资本相对好判断，但股东采用债务性资金进行增资的，由于股东存续时间较长，报表较为复杂，自身的负债规模和资产规模较大，基层行较难审查该资本金是否为负债性资金。

三、防范化解平台存量贷款风险的对策与建议

（一）把握政策导向，坚持合规经营。监管机构和上级行要加强对基层行的业务培训和政策引导，特别是对于财政新规的相关定义进行疏理和明确解读，对执行财政新规提出具体实施意见和规范性要求，并给予实务性、操作性指导，确保基层行在平台政策把握上统一标准，进一步规范对地方政府平台的融资行为，严守政策底线，依法合规经营，严防因操作不当而造成的银行财产损失、机构、人员多重处罚风险。

（二）积极主动参与，落实整改措施。对已发放的政府平台公司贷款，基层行要积极配合地方政府和各有关方面，依法依规开展平台存量融资的检查和清理工作，加快落实整改措施，稳妥有序化解平台存量债务风险。对违规融资努力寻找有现金流的项目为存量贷款提供还款支持，要求并商请地方政府通过发债等途径置换银行存量贷款，以逐步消化存量融资风险，维护信贷资产安全，保障银行合法权益。

（三）规范融资管理，用好贷款增量。基层行要按照风险可控、商业可持续的原则，对国家政策允许的棚改贷款以及非平台企业基础设施类项目贷款，严格审查项目资本金的来源，确保资本金来源真实，资本金比例符合规定要求。严格把握贷款用途，逐笔审查资金流向，把好贷款投向关、资金使用关，杜绝信贷资金流入政府平台公司，或通过变通途径用于地方基础设施项目建设。建议地方政府有关部门应增强信息透明度，公开包括资金安排、合同签订、财力评估等相关信息，并为基层行开展相关业务的调查和审查提供支持，切实解决政银企信息不对称问题。

（四）转变经营思路，推进转型发展。基层行要抓住国家推进供给侧改革机遇，改变过去依赖类似于平台贷款等经营方式，回归服务实体经济的本源，把握信贷支持的方向和重点，通过经营理念、产品和服务模式的创新，增加有效的金融产能供给，提高服务质量和效率，加快推进业务经营转型，实现快速、稳健和可持续发展。