政府和社会资本合作农业项目实施困境与破解策略

黄可权，耿中元

(1.龙岩学院 经济与管理学院，福建 龙岩 364012；2.浙江财经大学 金融学院， 杭州 310018)

农业作为关系国计民生的第一产业，承载着中国13亿人口粮和确保国家粮食安全的光荣使命。近年来，在农业供给侧结构性改革的政策背景下，基于农业生产与供给在某种意义上具有公共或准公共性服务的本质属性，政府与社会资本合作模式(Public-Private Partnership，简称“PPP”)在农业领域得到逐步应用，为拓宽农业投融资渠道、深化农村投融资体制改革开辟了新的途径。然而，受制于农业本身的先天弱质性、PPP运作模式尚不成熟、配套政策体系不健全等多重因素，农业PPP项目在具体实施中面临诸多困境，项目生成有效率和项目实际落地率明显偏低，亟待加强研究并予以破解。目前，关于农业PPP的研究主要集中在前景分析(郭永田2016，乔金亮2017)、应用领域(党立斌2016，李敬锁2017，卞文志2017)、运作模式(张学昌2016，董静儒2017)、法律问题(张吉宁2018)、合同管理(骆李静2017)、会计问题(徐丽娜2016)、政策问题(龙文军2017，刘思璐2018)、路径选择(齐小乎2017)等方面。本文拟对农业PPP实施全貌和困境进行系统性总结和剖析，并以新制度经济学理论为依托，提出有针对性的破解实施困境的策略。

一、政府和社会资本合作农业项目实施的基本概况

(一)政府和社会资本合作农业项目实施的主要特点

从2104年起，在中央、地方和有关部门的积极推动下，农业PPP项目日渐兴起，几年来整体呈现出“先热后冷、逐步规范”的发展态势，经历了由“热情高涨”到“理性回归”的演进历程。

1.政府和社会资本合作农业项目总量偏少、占比偏低。截至2017年末，全国PPP综合信息平台项目库(包括储备库和管理库)共收录农业PPP项目143个、总投资1 491.5亿元，分别占入库项目总数的0.99%和总投资额的0.82%。其中，管理库中(处于准备、采购、执行和移交阶段)农业PPP项目68个、投资额627亿元，分别占管理库项目总数的0.95%和项目总投资额的0.58%。在管理库中，农业PPP项目数量占比较入库的19大行业平均占比低4.32个百分点，农业PPP项目投资占比较入库19大行业平均占比低4.68个百分点。[1]

2.政府和社会资本合作农业项目落地难、推进慢。截至2017年末，在全国PPP综合信息平台项目库中，处于执行阶段的农业PPP项目9个，项目落地率(Σ执行和移交阶段项目数/Σ准备、采购、执行、移交阶段项目数)仅为13.23%，比入库的国家示范PPP项目落地率低72.47个百分点。[1]

3.政府和社会资本合作农业项目区域分布差异明显。截至2017年末，在全国PPP项目管理库中，农业PPP项目数量前三名的省份是山东、贵州和河南，项目个数分别为10个、8个、8个，合计占项目总数的38.2%；农业PPP项目投资额前三名的省份是江苏、山东和河南，项目投资额分别为123.3亿元、77.1亿元、70.8亿元，合计占项目总投资额的43.3%。总体表现为东部和中部地区入库农业PPP项目数量和占比均多于西部地区。[1]

4.政府和社会资本合作农业项目领域分布相对集中，但单体投资额度偏小。数据显示，财政部已入库农业PPP项目主要集中在农产品加工与物流、农业信息化、农业产业园和农村环境治理等领域，项目分布较为集中，其余领域空白较多。入库农业PPP项目平均投资额10.4亿元，农业项目一般投资规模小、涉及面广、受益农户多。其中，东部地区农业PPP项目平均投资14.8亿元，中部地区农业PPP项目平均投资9.5亿元，西部地区农业PPP项目平均投资6.79亿元。东部发达地区对农业项目整合能力较强，单个项目的平均投资额是西部地区项目投资额的两倍多。[1]

5.政府和社会资本合作农业项目回报机制以使用者付费或政府付费为主。数据显示：2014—2017年，在全国农业PPP 项目中，使用者付费项目、政府付费项目、可行性缺口补助项目投资额分别达到 666.5亿元、518.9亿元和310.1亿元，分别占项目投资总额的44.5%、34.7%和20.8%。营利性较强的农业项目采用使用者付费模式，营利性较弱或公益性较强的农业项目则采用直接由政府付费或可行性缺口补助的投资回报机制。农业PPP项目回报机制的结构性分布，与2017年全国PPP项目管理库中所有项目按投资额使用者付费项目占14.7%、政府付费项目占30.6%、可行性缺口补助(即政府市场混合付费)占54.7%的结构分布有所不同，这与农业PPP项目集中在可产生经营收入的农业项目中相关，随着后续更多农业项目的推进，该特点将更加突出，这有利于引入社会资本发展农业产业、减轻财政支出压力。[1]

(二)政府和社会资本合作农业项目实施的典型案例

1.农业基础设施政府和社会资本合作项目。2017年11月，河北省黄骅市现代农业(渔业)示范园露天虾池基础设施PPP 项目通过招标正式进入执行阶段。该项目中标单位为元成股份公司，采用BOT模式，总投资2.09亿元，建设内容为养殖区的水、电、路基础设施的改造升级，项目合作期限为18年，其中工程建设期2年，运营期16年(设备租赁运营8年，道路等基础设施运营16年),税后全口径投资内部收益率为6.8%，年运维服务费29万元。[2]

2.农业旅游政府和社会资本合作项目。2016年3月，山西省忻州宋长城景区农业生态旅游PPP项目战略合作成功签约，中标单位是山西建工集团，该公司将利用自身的资金、技术、管理和建设优势，积极参与岢岚城市建设及基础设施建设，实现互利共赢、合作发展。2017年4月，中新房国石与中城建联合中标安徽宿州砀山县黄河故道农业度假区PPP项目，项目采取设计、投融资、建设、运营和移交，合同期限30年，成交项目总投资78 640.30万元。2018年3月，江西南昌赣鄱(溪霞)珍奇植物园PPP项目入选财政部第四批PPP示范项目，该项目由南昌市农业综合开发办公室和南昌市赣鄱农业投资发展有限公司分别作为项目实施方和政府方出资代表，总投资42 914万元，并获国家财政500万元奖补资金，规划用地约154亩，总建筑面积约2.91万m2，在实现农业与旅游融合的同时，打造现代农业发展新标杆。[2]

3.农村旅游和基础设施混合政府和社会资本合作项目。2017年12月，浙江绍兴市上虞区美丽乡村精品路线及精品村和农村基础设施改造提升PPP项目开工，该项目总投资24亿元，其中22亿纳入PPP范围，盛世投资公司中标，项目包含10条美丽乡村精品线路建设、13个3A景区村和35个3A景区标准村提升建设，以及274个村庄基础设施的改造建设[3]。

4.农业产业园政府和社会资本合作项目。2017年11月，山东菏泽郓城县与寿光市华信农业发展有限公司签约，现代高效农业产业园PPP项目正式实施。该项目总占地面积1.2万亩，总投资12.5亿元，采用BOT模式运作，建设期2年，运营期25年，主要建设内容为科技产业园区、高效种植区、标准养殖区、文化休闲区等板块。

5.农机购置补贴政府和社会资本合作项目。2015年 11月，新疆农业部门与约翰迪尔融资租赁有限公司合作，分别安排800万元和1 200万元资金，对沙湾县农机服务合作社购置200台采棉机进行贷款贴息。农机合作社只需预付三分之一价款便可取得采棉机所有权，剩余货款及利息3年内付清。[2]

6.现代农业科技示范园政府和社会资本合作项目。2017年11月，湖北荆门市屈家岭现代农业科技示范园PPP项目正式实施。该项目总投资3.77亿元，采用BOT模式，实施机构为屈家岭管理区农水局，政府方出资代表为荆门市五三现代农业发展有限公司，社会资本中标方为江苏绿港现代农业发展有限公司等3家公司组成的联合体，建设内容为玻璃温室、冷链物流中心、催芽及基质处理车间、游客接待中心等。2017年5月，安徽阜阳颍东区与江苏绿港现代农业发展有限公司签订现代农业科技园PPP项目，计划总投资25 287.72万元，项目建设内容包括展示生产智能化玻璃温室、观光采摘玻璃温室、装配式日光温室、育苗联栋薄膜温室、生产联栋薄膜温室、游客接待中心、冷链物流分拣包装控制中心及园区配套工程等。[3]

7.农村废弃物资源化政府和社会资本合作项目。2017年8月，四川广安市农业废弃物资源化利用项目正式纳入财政部PPP项目库，开展畜禽粪污收集、有机肥生产，秸秆收集、运输、处理，对农膜、农药包装袋等农业废弃物进行无害化、资源化处理等。2017年9月，安徽省蒙城县生活垃圾焚烧发电PPP项目正式签约，中标单位——上海环境集团从规划、设计、咨询、研发、监测、监管、投资、建设、运营、工程总承包等方面全方位提供整体设计和定制化的整体解决方案。[2]

8.农业合作区资产运营政府和社会资本合作项目。2016年12月，江苏海峡两岸(扬州)农业合作试验区资产运营PPP项目正式签约，江苏万博集团等4家企业与园区签约。该项目对安置房三期进行建设，将省园博会范围内民居改造为酒店、旅馆以及配套商业设施，为园博会举办提供配套服务。[3]

9.现代农业博览园政府和社会资本合作项目。2016年9月，江西省现代农业博览园PPP项目正式签约。该项目工期1年，运营期15年，项目总投资65 866.2万元，政府占股49%，社会资本占股51%。该项目属于准经营性项目，选取DBFOT(Design-Build-Finance-Operate-Transfer)运作模式，收入来源为第三方使用者付费和政府可行性缺口补助。项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。[3]

二、政府和社会资本合作农业项目实施困境的现实表征

我国农业PPP投融资雏形最早可以追溯到20世纪90年代初，当时一些地方农业基础设施建设所采取的BT、BOT等形式，从本质上讲就是现在所说的农业PPP项目。然而，农业PPP运作模式真正得到重视并得以较快发展，还是从2014年国家出台鼓励政策、大力推广应用PPP模式开始的。几年来，经过不断的实践与摸索，我国在农业领域推广应用PPP模式取得了可喜的进展，但由于缺乏国家相关政策支持，农业PPP投资的规模和范围都十分有限，在具体项目的生成和操作环节中还面临诸多困境。特别是与其他领域相比，农业PPP无论是广度还是深度，都存在较大的差距，这固然与我国农业欠账多、基础薄弱、生产效率低、人员素质不高等因素相关，同时也与农业PPP项目运作机制、实施条件与配套政策等因素有关。

(一)政府和社会资本合作农业项目生成环节存在缺陷

项目发起端存在缺陷是导致农业PPP项目数量明显低于其他行业的重要因素。一是农业PPP项目生成原动力不足。由于农业项目投资额度大、周期长、风险高、预期收益弱，在农业基础设施产权制度和农村公共服务市场交易机制不健全的条件下，农民养成接受付费服务的意识需要一个渐进过程，项目投资回报过多依赖于政府补贴或补助，使得一些地方政府因负担较重而对农业PPP项目的积极性不高。二是农业PPP项目生成规范性较差。地方政府尤其是县级以下政府对运用PPP模式撬动社会资本解决农业基础设施建设欠账较多等长期困扰农村经济发展的老大难问题充满期待，但由于基层政府操作部门接受PPP专项培训较少，缺乏相应的政策视野和实操经验，导致其在农业PPP项目编制过程中对项目论证、投资结构、风险评估、融资途径、运营管理等核心环节把握不准、设计不力，致使项目生成质量不高、技术规范性差而较难通过各层级审查。三是农业PPP项目生成受制于当地财力。农业PPP项目主要发起在县域，而现阶段我国县级政府财力普遍偏弱，特别是中西部地区和贫困集中地区县级财政更是捉襟见肘。对于经济盘子小、财政实力弱的县域，尤其是“吃饭财政”甚至“要饭财政”的县级政府，在“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的政策红线约束下，较难足额安排财政资金用于农业PPP项目。[4]

(二)政府和社会资本合作农业项目吸引社会资本能力弱

农业PPP项目推进慢、落地难，除了受制于地方财政匹配和政策配套不到位外，还与农业项目本身对社会资本吸引力不高有直接关联。一是农业PPP项目预期风险难预估。农业属于投资数额较大且回收周期长、见效又比较慢的行业。在新技术新产业新业态快速迭代的今天，市场形势瞬息万变，非农社会资本在农业项目的长周期中准确预估未来风险与收益价值愈发困难，因而不会轻易下定决心介入农业项目，愿意投资和有能力运营农业项目的社会资本非常有限。二是农业PPP项目预期收益不确定。按照国际国内资本投资行情及其趋势测算，资本一般需要10%左右的回报。而农业属于基础产业，农业项目收益通常在社会平均利润水平上下浮动，不存在暴利的可能性。农业PPP项目使用者付费项目少、要素资源分布零散、产出效率低下等特征，导致农业PPP项目收益率低于其他领域。同时，农业生产与投资的长周期性，要求农业投资者必须有足够的投资耐心，这对于一些追求短平快的社会资本不具较强的吸引力。特别是农业园区等建设项目系统配套要求较高，建设总投资额度大，非营利设施多而创造收益的部位少，这使得一部分社会资本望而却步。即使部分社会资本勉强进入也容易产生“短期行为”或“投机行为”，不利于农业PPP项目高质量运营。[5]

(三)政府和社会资本合作农业项目投资配套环境缺失

目前，我国仍存在诸多制约社会资本进入农业领域的薄弱环节。一是土地要素资源匹配不到位。一方面，农村土地使用权限分散，农业产业化、规模化成本高。在农业PPP项目实施过程中，项目公司经常遇到土地确权难、流转难、整合难等现实问题，影响了农地规模化使用。另一方面，农村土地资源稀缺，建设用地审批较为困难。在农业综合体建设、农业产业园区建设等项目中，建设用地规划审批与用地需求矛盾突出，“肥瘦搭配”的勾补机制在农业领域难以奏效。二是农村劳动力供给成本上升。农村劳动力大量转移导致农村用工紧张，特别是农业PPP项目专业化程度高，而农村新型职业农民和高素质农村劳动力群体尚未形成，农村用工荒和劳动力成本上涨对社会资本投资农业PPP形成利润挤压。电商基础设置、公路、物流、网络等配套不足，成本高，农业科技人才与科技服务跟进不力，也对社会资本进入农业造成了抑制。三是农业金融配套服务相对滞后。农业PPP项目建设周期普遍较长，需要长期金融工具予以配套支持，但项目建设土地因其性质特殊又不能设定抵押而获取中长期贷款。农业产业项目的风险大、收益低与商业银行的逐利性存在矛盾，项目主体信用条件与银行贷款申请标准不匹配加大了贷款难度，再加上农业资金需求信息不对称，信用体制不健全，都给PPP项目融资造成了客观影响。[6]可见，救急不救穷的银行家思维和涉农金融机构支持力量有限，造成了农业PPP项目落地出现融资难融资贵问题。

三、政府和社会资本合作农业项目实施困境的理论透视

从本质上讲，PPP作为政府和社会资本合作的新模式，是解决政府依法履行社会公共事业职责但其建设资金或运营经验不足与局部社会资本盈余且有运营能力而迫切找到投资增值出口之间矛盾的一种制度安排，有利于促进政府更好地履行社会职责、公众获取更多社会福祉和社会资本增加投资机会实现稳定回报，是一个系统总量福祉和结构性效用同步增进的共赢机制。根据新制度经济学理论，任何一项制度，无论是正式制度还是非正式制度，只要产权清晰、交易费用较以往低下，并有利于整体社会福祉提升，它就是有生命力的，直至交易费用更低、社会效用更大的新制度出现。然而，农业PPP作为解决“三农”公共服务领域权责与资源时空错配老大难问题的一项新制度，从2014年实施的四年来，并没出现人们所热切期待的欣欣向荣的生动场面，而让我们看到的却是实施当中“叫好不叫座”的多重困境。那么，出现这种困境，到底是PPP本身制度有缺陷，还是实施条件不具备，抑或设计与实施环节出现了偏差？对此，我们试图利用新制度经济学框架做一个理论分析。

(一)产权理论分析

基于混合所有制结构的政府和社会资本合作农业项目产权效能本身是可靠的，但实现其有效性需要法律法规等完备的产权制度予以保护。

1.农业PPP具备有效改进效率的产权基因。起源于20世纪30年代科斯发表的《企业的性质》的产权理论，经历数十年的发展，已经日益成熟并在现代经济中有着重要的理论意义。这其中有两大理论内核，可以很好地透视农业PPP的产权本质。一是产权效能理论。产权理论之父科斯认为，产权是效率的决定性因素，明确、专属、可转让、可操作的产权，可以解决社会激励问题，促进生产力的提升。该理论强调产权清晰对效率的积极作用，但并不排斥产权分割与组合。农业PPP是政府与社会资本经过协商达成一致并以文本形式确定下来的产权载体，它通过股权结构与投资比例的设置来明晰各自成本、收益与风险的关系，通过对建设、运营、退出等各个环节的设计来明确各自的权利与义务，从而在构成要件上具备“归属明确、受益清晰”的产权内在特征。因此，农业PPP本身符合产权效能理论内核的本质要求。二是现代产权保护理论。现代保护理论认为，产权不是单一静态的财产权利，而是以所有权为核心，包括占有权、使用权、收益权、支配权等在内的一组权力束，强调对产权实体的动态经营和财产价值的动态实现。其理论内核是，在强调归属清晰、权责明确的基础上，更加注重产权的严格保护和产权的顺畅流转。农业PPP利用时空转换的思维构建了社会资本投融资的长周期回报机制，社会资本对投资运营项目具有动态经营与价值实现的基本特征，本身就是动态产权而非静态产权。因此，基于契约的农业PPP当然也符合现代产权保护理论的本质要求。[7]不难看出，基于混合所有制的农业PPP具备有效改进效率的产权基因，其产权效能是可靠的。

2.产权保护不充分导致农业PPP遭遇实施困境。农业PPP之所以遭遇实施瓶颈，尤其是遭受社会资本的冷遇，其症结关键在于农业PPP产权保护不充分。一是政府与社会资本规则制定权的非对称性。尽管政府和社会资本都在法律框架下从事经济活动，且不说立法、司法是否完备，仅就在管理经济、控制资源方面，政府就比社会资本更具驾驭力。特别是在农业PPP项目运作规则的制定、执行和调整方面，政府更加具有主导权，而社会资本在产权保护的博弈中往往处于劣势。[8]二是政府长期信用的稳定性。农业PPP投资额度大、期限长，绝大多数项目都超过一届政府的任期，不少项目需要历经四届甚至五届以上政府才能完成整个投资周期。而我国地方政府尤其是基层政府“新官不理旧账”的问题依然不同程度地存在，这对社会资本而言，规避政府信用风险不得不成为其考量参与农业PPP项目的重要因素。因此，政府长期信用的稳定性和一致性，对农业PPP产权保护和增强社会资本投资信心的重要性不言而喻。三是农村混合产权的市场流动性。产权流动性也是社会资本投资农业PPP项目必须考虑的问题之一。而农业PPP项目投资的长周期性与产权转让变现的流动性存在一定冲突。农业PPP产权是否具备流动性，主要取决于两个方面：一是项目合作双方意愿的达成，即社会资本中途转让或退出需经政府同意方可，而合作双方能否就此达成一致存在不确定性；二是即使在合作双方达成一致的情况下，社会资本能否以合理的价格在适当的时间内出售产权，也是一个不确定性的问题。显然，现阶段乃至未来一个阶段的预期内，农村产权市场不健全、农业基础设施市场交易不足，在一定程度上放缓了社会资本进入农业PPP的步伐。

基于产权理论的分析，可以看出，破解农业PPP的实施困境的关键在于健全清晰对等的混合产权界定制度及其充分有力的混合产权保护制度。这需要在宏观层面上从完善产权相关的法律法规体系、出台科学有效的农业PPP产权制度、健全稳定一贯的政府长期信用管理制度、建立充分有效的农村产权交易市场等多角度，同步发力，持续改善。只有这样，才能增强社会资本介入农业PPP的信心，筑牢混合所有制产权保护的制度基础，更好地推动现代农业公共事业快速发展。

(二)交易费用分析

政府和社会资本合作农业项目具有降低交易费用、增进系统效用的动力机制，但能否顺利转化为现实生产力则取决于转化条件是否完备。

1.农业PPP具有替代旧制度的动力内核。交易费用理论认为，交易费用无处不在，现行制度之所以稳定，是因为其交易费用最小或转换制度的成本高于转化后制度所带的增量收益。因此，降低交易费用并使其无限趋近于零，是改革创新制度的根本动力。要想使某一项新制度具有生命力，必须具备四个条件：第一，此项制度的交易费用小于以往制度，其带来的总效用大于其他制度；二是实施此项制度带来的总效用增量大于制度的转换成本；三是转换制度后所有利益相关人均能获得对等、可接受的效用增量。由此不难看出，农业PPP在本质特征上具备降低交易费用、变革制度的动力机制。第二，农业PPP以长期特许经营权的让渡、政府购买服务或公共财政缺口补贴等方式换取建设资金的即期到位和运营管理的成本分担，将社会资本的市场优势、项目运营优势与政府的规划优势、监管优势有机会结合起来，既可降低运营成本、解决资源时空错配的现实问题，又可改善农业公共服务产业的投融资效率[9]；第三，农业PPP坚持权责利对等、成本-风险-收益匹配的合作共赢理念，若项目方案设计合理，完全可以在其运行系统总效用提升的前提下，实现政府公共服务供给改善、社会资本回报增加、公众社会福利提高三者在效用分布曲线上的有效均衡；第四，实施农业PPP项目的转换成本主要包括政府财政运用方式的比较成本增量、社会资本投资的机会成本增量、收益用户的付费成本增量等直接或间接成本，而通过政府与社会资本合作时空转换所带来的正效用则是长期持续的、可增值迭代的。只要设计合理并执行到位，其效用增量完全可以覆盖其转换成本。而且对社会资本来讲，投资农业PPP项目并非无利可图，只不过是不太可能获取暴利而已。有数据表明，有效的农业投资的回报率并不低于甚至略高于全社会平均利润水平。

2.转换条件不完备导致农业PPP遭遇实施困境。根据交易费用理论，需要创造相应转换条件，才能保证农业PPP得以顺利实施。一是尽量消除有限理性。新制度经济学派认为，人是有限理性的，并非完全符合于新古典经济学派关于“理性经济人”的假设。事实上，相对于整个世界，任何一个组织和个人都在“盲人摸象”。农业PPP作为新生事物，利益相关人——政府、社会资本和受益用户都在一定程度上面临认知有限的问题。比如，地方政府对农业PPP缺乏操作经验，对项目融资和具体运营环节认知有限，缺乏项目设计、商业谈判、战略投资者选择能力；社会资本尤其是工商资本对农业项目投资不够熟络，往往因学习时间成本和信息收集成本过高而导致其投资决策效率低下；受益用户在过去农村产权制度长期缺失的条件下形成了“搭便车”的惯性，其正确认知和接受农业PPP付费服务需要渐进过程。这些有限理性都在螺旋认知通道和行为博弈中制约了农业PPP的转化落地。二是尽量消除机会主义。市场经济中投机主义、劣币驱除良币现象无处不在，农业PPP也不例外。一些农业PPP项目并不是规范意义上的“合作”，社会资本投机倾向明显，或项目建设偷工减料，或运营服务质量不高，或巧套政府缺口补贴，归根到底就是社会资本与政府投资没有形成稳定的合作机制。[10]三是尽量消除不确定性。农业PPP项目因投资额度大、回报周期长而产生较高的不确定性。目前，物有所值评估(VFM)是政府考量某一个项目究竟采用PPP 还是传统采购模式的主要方法，社会资本采用的投资风险决策模型因企业主体不同而方法各异。其中，风险量化则是定量评价中最难啃的骨头。因此，无论是政府还是社会资本，都面临着农业PPP项目风险识别、预测与控制上的技术困扰。这些制度转换条件的不完备，也给实施农业PPP带来困难。

基于交易费用的分析，不难发现，农业PPP作为一项具有降低交易费用机能的新制度，其实施过程中面临现实困境，并非其本身没有旺盛的生命力，而在于其实施的现实条件尚不完备。这需要微观层面在加强顶层设计、积累运作经验、合理设计经营性回报机制、提高农业PPP实操技能等方面下功夫，消除制约因素，实现制度转换成本降低和利益相关人效用合理均衡，促进农业投融资机制的完善。

四、政府和社会资本合作农业项目实施困境的破解策略

新制度经济学认为，交易费用下降是制度变迁的核心动力，而制度变迁则有基本逻辑关系和内在规律，其路径主要有“自下而上”的“需求诱致型制度变迁”和“自上而下”的“供给主导型制度变迁”两种模式。农业PPP作为一种新的农业投融资制度安排，应坚持“顶层设计”和“摸着石头过河”有机结合，重点围绕“制度优化”，在完善产权混合产权制度、降低交易费用、构建运行机制、消除制度演化障碍，促进风险与收益匹配、短期与长期均衡上精准发力，在确保改革创新的整体性、系统性和协调性的同时，充分考虑农村地区的差异性，尊重基层的首创精神和市场的运行规律，使得农业PPP实施更加“接地气”、更加适应乡村振兴发展的需要。[11]

(一)破解思路

1.正确处理实施政府和社会资本合作农业项目的四个关系。一是政府与市场的关系。农业具有民生的基础性、国家粮食安全的战略性和经济学意义上的正外部性，实施农业PPP既要厘清市场与政府的功能边界，又要促使市场与政府有机融合，注意“看不见的手”与“看得见的手”之间的有效平衡，在制度供给、产权保护、机制完善、信用塑造上更好发挥政府的作用，在市场调研、项目论证、工程实施、运营管理等方面充分发挥市场的决定性作用，重点选取具有公共或准公共性且兼具经济价值的农业项目实施PPP模式。二是眼前与长远的关系。农业项目所蕴含的经济价值具有非均衡分布性和动态发展性，这使得农业PPP可以利用“时间换空间”思维来实现项目完备条件前移与经济收益后置，通过完善农业PPP投资融资立法体系，用稳定性强的法律法规取代稳定性弱的政策文件，在项目“入口期”确保产权合约达成的完备性和有效性，在项目“运行期”确保合约履行的持久性和稳定性，在项目“出口期”确保政府、投资者、用户各方效益得到新情景条件下的更优均衡，进而吸引、增强并确保投资者利用时空转换模式完成眼前投资困境与长远收益之间矛盾的破解。三是农业与非农业的关系。鉴于农业PPP项目收益的脆弱性和非稳定性，应借助乡村振兴战略，结合国土空间综合开发利用规划，将与农业紧密联系的第二产业或现代服务业嵌入其中，发挥肥瘦搭配、优势互补、聚合带动的作用，实现要素配套、市场衔接、价值放大的产业链效应，扫清社会资本进入农业的制度障碍，从而将吸引农业PPP投资与项目成功运作变为现实。四是地方与中央的关系。农业PPP预算作为国家财政体系的重要组成部分，坚持量入为出、统筹安排，确保财政总体债务风险可控和中央与地方整体效用最大化是实施农业PPP必须考量的重要因素。应按照政策协调、部门联动、措施配套的要求，建立农业产业政策、区域发展政策与财政政策协调体系，既要考虑亟须利用农业PPP加快农村发展的现实需要，合理确定农业PPP占当地财政总收入控制比例弹性空间，又要强化区域发展规划评估，将农业产业布局调整和各类现代农业综合体建设有机结合起来，防止盲目投资和重复投资，发挥中央和地方两方面的积极性和创造性，真正赋予农业PPP旺盛生命力。

2.建立健全实施政府和社会资本合作农业项目的三项机制。一是建立农业PPP投资导入机制。由于农业投资领域较为广泛，公共财力相对有限，直接发挥公共财政的引子、种子资金作用尚显不足，必须通过乘数效应放大财政杠杆作用。可由财政注资、联合金融机构成立社会化投资实体，设立农业产业发展基金。成立财政性引导资金，吸引金融机构和其他投资机构共同设立农业PPP“种子基金”，建立投资引导和增信机制，发挥基金倍数放大效应，带动社会资本进入农业领域。二是建立农业PPP有效运作机制。农业PPP将公共财政引导产业合理布局的优势与私人资本市场化运行的优势有机结合起来，其效用函数兼顾经济效益和社会效益，既体现在对整合多方资源实现农业投资规模的扩大上，也体现在现代管理理念的输入对项目资金管理运用效率的提升上，不仅可以改变传统财政支农资金供给分散与效率低下的局面，还可以引导投资无序的民间资金从高杠杆、高风险领域撤出配置到农业生产领域的薄弱环节上。因此，应运用市场化的运作思维，合理设计投融资方案，通过资本、人才与管理的让渡与渗透，让政策性资金与社会资本有机融合，发挥更大效益。三是建立农业PPP风险防控机制。只要是投资就必然有风险，农业PPP亦然。特别是对投资大、周期长、回收慢的农业领域投资，控制投资风险更是不可回避。对农业PPP的运作，只要政府诚信与规则没有出现偏差，PPP项目运作的成败、投资方的盈亏都应由市场机制予以承担。因此，应强化对地方政府公信力和政府信用建设，设立农业PPP项目专项担保基金，既可增强社会资本对参与PPP投资的信心，又可对因地方政府失信行为给投资方造成的损失做出制度安排。[12]

(二)破解措施

1.完善配套措施，创造政府和社会资本合作农业项目落地条件。一是加强顶层设计。借助国家深化机构改革之机，按照“一件事情由一个部门负责”的原则，将财政部和发改委均对PPP有政策和资金支持职能调整为由财政部统一牵头，并针对农业PPP薄弱环节，协调发改、农业农村、自然资源、税务、金融等部门出台针对性政策。二是加强混合所有制产权保护。出台混合所有制产权保护专项法律法规，建立保障投资人合法权益的法律制度，对不同产权人给予同等的法律保护；健全农村产权交易制度和平台，为农业PPP创造完备的产权保护体系。三是加强政府长期信用管理。将以收付实现制为基础调整为以权责发生制为基础，编制地方政府综合资产负债表，将PPP合同政府承诺纳入财政中长期规划和年度滚动预算，打消社会资本对政府因换届或换人而履约受影响的顾虑。四是改善农业PPP项目金融配套服务。加快农业基础设施及其在建工程抵押贷款、项目预期收益权质押融资等金融产品和服务创新，探索实施农业PPP项目资产证券化。五是加强政府项目管理能力建设。政府将项目运营从运动员身份让渡给社会资本后，应加快PPP专业技术人才队伍建设，加强项目规划与监管技能培训，重点提升合同监管、价格监管、公共产品与服务质量监管和项目退出监管能力，将更多精力专注于监督管理者和购买者的角色。

2.精准设计方案，高标准规划政府和社会资本合作农业项目。高标准编制农业PPP项目方案是调动社会资本积极性、提高项目成功率的关键。一方面，要真实有效地规划和生成切实可行的农业PPP项目。坚持因地制宜、量力而行原则，将农业PPP规划同乡村振兴战略与精准扶贫有机结合起来，按照物有所值评估(VFM)方法，权衡地方政府财政承受能力，真正将“三农”领域有现实需求、有可操作性的公共服务项目纳入PPP项目库，防止搭政策便车、假借PPP之名变相绕道增加地方政府债务。[13]另一方面，合理设计农业PPP项目方案。积极发挥第三方专业机构的作用，做细做实财务与法律评价，形成归属明确、权责对等的混合所有制产权联合体，提高农业PPP项目的规划质量和编制水平。其一，选择合适的运营模式。根据农业PPP具体项目情况，合理选择BOT、BOO、BOOT、TOT、ROT 等实施形式。其二，合理设计社会资本回报机制。通过精细化测算项目成本与收益曲线，充分挖掘项目盈利空间，有针对性选择使用者付费模式、政府付费模式或可行性缺口补助模式，明确合作期项目产权转让条件和退出程序，保障社会资本取得合理回报。其三，合理安排财政预算盘子。坚持量入为出原则，精准测算和有效控制财政预算，将一般超预算的概率控制在30%以内，确保财政支出风险可控和财政健康可持续。其四，合理设计风险分担机制。改进风险计量模型和管控技术，合理分配市场风险，明确政府与社会资本在农业PPP 项目中的风险责任，提高项目风险与收益的市场预期。

3.实施精细管理，高质量运作政府和社会资本合作农业项目。目前，农业PPP项目管理还很粗放，重前期融资轻后续运管和效益分析，推行项目精细化全过程管理迫在眉睫。在采购环节，坚持宁缺毋滥原则，制定项目采购标准和准入评价模型，严格公开竞争性采购，选择合格的战略投资者承担项目的建设、运营与服务；在执行环节，通过签订严格而明确的项目合同，加强对项目施工与运营管理的监督，约束项目公司落实严格控制成本和设施维护责任，确保其按照合同约定与标准实施操作，杜绝豆腐渣工程，防止超预算倒逼政府买单；在服务环节，公众是基础设施和公共服务的最终使用者和监督者，采用使用者收费模式的基础设施和公共服务项目，须重视吸纳利益相关者的意见，通过政府审议和公众听证会程序定价，并及时披露公共信息，确保公众拥有参与权和知情权；在补贴环节，加强公共服务质量管控，以结果和绩效为导向，严格按项目公司提供的服务数量和质量付费。对项目公司无法提供公共服务或服务质量持续低于公允标准的，政府可强制接管项目资产，继续运营并提供设施和服务，确保公共设施和服务供给持续不间断。在退出环节，合作期满后，按照合同约定，做好项目移交，并为社会资本提供市场化的退出方式。