违法金融广告治理研究

卢智睿

（中国人民银行梧州市中心支行 广西梧州 543002）

近年来，我国金融广告市场粗放发展，含有虚假、误导内容的广告频繁出现，一些非法融资、高利贷等违法活动也假借正规金融产品名义开展广告宣传，严重扰乱了金融秩序。如“e租宝”“钱宝网”“善林金融”等一批互联网金融信息服务平台相继崩盘，数千亿资金不知所踪，成千上万的投资人血本无归。此类金融平台的集资方式一般是通过虚假广告宣传，在民众中树立“大而不倒”的形象，并承诺高回报率，以此吸引投资者。一旦平台资金链断裂，则会给投资者带来大量财产损失，影响金融稳定和社会稳定。党中央和监管层一直关注其中蕴藏的金融风险，第五次全国金融工作会议将“防控金融风险”列为三大任务之一；党的十九大将“防范化解重大风险”作为三个攻坚战之首，强调要“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”；2018年中央经济工作会议强调，打好防范化解重大风险攻坚战。鉴于金融风险的传播特点，违法金融广告往往是扩散风险的源头，因此，提升违法金融广告治理效率应当成为防控金融风险的一个重要抓手。

一、违法金融广告的内涵、外延及特质

广告有广义和狭义之分。广义的广告是指推销商品或服务的一切载体，包括行为、装饰、衣着、信息、活动等表现形式。狭义的广告来源于《广告法》的规定，是指通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者服务的商业广告活动。狭义的广告的传播途径主要是通过电视、广播、报纸、摆摊宣传、海报等传统媒体，以及网站、手机移动端等互联网媒体推销产品和服务，其特点是广告特征明显，易于辨认，且监管部门对其大部分环节能覆盖。广义上的广告除了具备狭义广告的一般特征，还具有以下特点：一是间接性。广义上的广告一般不直接表现为《广告法》所规定的广告形式，而更多以间接的方式体现。如超市里的商品促销，把特定商品摆放在货架的显著位置，这两种形式均不属于狭义的广告形式，但依然能向消费者传达商品的正面信息。二是新闻属性。《广告法》第十四条规定不得以新闻报道的形式掩盖发布广告的事实，但实际上很难将新闻和广告区分开来。如中国平安集团为汶川地震灾区捐款，恒大集团投资广州足球俱乐部两夺亚冠冠军，这些信息都是以新闻报道的形式对企业形象进行正面展示，同时在消费者心目中留下可靠、有实力、有保障的印象。 《广告法》第二十八条规定：广告以虚假或者引人误解的内容欺骗、误导消费者的，构成虚假广告。违法金融广告的载体多种多样，形式千变万化，传播无孔不入，狭义的广告定义显然不足以对其进行覆盖，所以，本文所讨论的违法金融广告属于广义的广告。

根据广义的广告定义，违法金融广告是指违法推销金融商品或服务的载体，其内涵可以从广告内容和发布主体合法性两方面进行判断。从广告内容的维度观察，一是通过常识判断、咨询相关领域专家等，综合判断广告是否违背正常的逻辑和市场价值。如2017年“善林金融”推出的某些产品，宣称年收益率达到15%～20%；但据国家统计局公布的数据显示，2017年工业企业收入利润率只有6.46%，位居工业企业收入利润率之首的银行业，给出的理财产品年利率最高也不过是6.3%，可见“善林金融”发布的金融广告明显违背市场价值。二是广告是否包含了法律、行政法规禁止的内容。如某些金融广告宣称保本保收益，这就与当前法规规定的“资产管理业务不得承诺保本保收益”相违背。此外，即便有的广告内容是真实的，但按照有关规定不可以在广告宣传中出现，也属于违法广告。从发布主体的维度考察，一是不持有金融牌照的主体发布的金融广告属于违法金融广告。金融行业是一个垄断竞争市场，只有持有金融牌照的机构才能开展金融业务，暗含的法律逻辑就是“发布金融广告属于金融业务，只有持牌才能开展金融业务，所以未持牌的机构不能开展金融业务，当然不能发布金融广告”。二是机构主体实施了非法集资、金融诈骗等违法犯罪行为，则其发布的金融广告也应认定为违法。以“e租宝”为例，其在央视、上海东方卫视等都做过广告，以宣传公司形象为主，广告行为本身并无明显的违法。实体行为是否违法，需要专业部门进行认定。一旦实体行为被认定为违法甚至犯罪，则其广告行为也应被严格禁止。

违法金融广告的外延可以通过其属性考察。违法金融广告的本质是广告，是广告在市场上的一种违法违规表现形式，其后果往往会侵害消费者、投资者的财产、人身权益。有的违法金融广告的发布行为天然就是诈骗，即从一开始就是以诈骗钱财为目的，引诱投资者参与交易，但直到后期才被发现；而有的违法金融行为所涉及的项目一开始可能是真的，后来因企业经营不善、资金链断裂、实际控制人跑路等逐渐演变为虚假项目。无论哪种情况，只要其宣传涉及到非特定对象和社会公众的，都属于广告宣传，都由工商行政管理部门进行监管。同时，金融广告所涉及的实体行为的性质可能需要专业部门进行认定，这也要求工商行政管理部门与金融监管部门密切沟通合作。

违法金融广告具有自身的特质：一是具有经济属性。一般的虚假广告会诱导、误导消费者购买不好的商品和服务，消费者经历了不好的体验后，不会再次购买，能够及时止损。但违法金融广告以骗取消费者的经济利益为目的，利用了人性中追求经济利益的冲动和消费者金融素养的缺失，多次诱导、误导消费者支付钱款。很多消费者往往是在广告主被查处后才恍然大悟；有些消费者还幻想能取回投资，联名向警方上请愿书，请求警方不要查处广告主。二是对社会危害巨大。金融风险具有传导效应，一旦发生金融风险，很可能会造成社会动荡。党中央及各级政府对金融稳定非常重视，但违法金融广告可能会对冲和抵消各种防控金融风险政策的效力。如中央三令五申禁止信贷资金流入股票市场，但2015年应对股票市场风波时，一方面，处置危机领导小组加班开会讨论如何处置场外配资和配资平台，另一方面，当时新浪网首页的头条广告就是为炒股提供配资。股票市场非理性大幅波动导致大量股民血本无归，汇金公司动用大量资金“维稳”而成效不佳。三是传销特质。很多非法集资的金融信息披着“普惠金融”“购物返利”的外衣，一开始是成员之间口口相传，然后利用微信朋友圈“晒单”，不断地忽悠新成员加入，以新入资金偿还已入资金的利息；且老客户拉了特定数额的新成员，又会获得经济奖励，老客户为了经济利益，很容易成为这种庞氏骗局的帮凶。如在“e租宝”案中，有111人入狱，其中仅有24人是e租宝公司的高管，其他入狱者包含一些“老客户”。

二、域外金融广告规制经验

（一）国外广告立法情况概述

美国属于英美法系国家，没有专门的广告管理法规，对广告的管理规定散见于相关法律条文中。1914年出台的《联邦贸易委员会法案》规定了联邦贸易委员会（FTC）是广告管理机关，并规定了虚假广告的定义、法律责任及具体执行办法等。1938年出台的《惠勒——李修正案》对虚假广告作了更为严格的规定，赋予了联邦贸易委员会更大的权力。此外，美国的广告管理规定散见于《消费者信贷保护法》《食品、药物和化妆品法》《家禽制品批发法》《控制辐射确保健康与安全法》《玩具安全法》等法规中。这些法规涉及各个行业的广告行为,构成了美国的广告法律体系。在监督管理方面，联邦贸易委员会和联邦通讯委员会是美国的广告监管机构。其中，联邦贸易委员会的主要职责是制定广告监管的规章制度并负责监督实施，调查处理消费者对违法、虚假广告的控告，召开听证会，处理各种违反广告、欺诈广告、不实广告和不公平广告（吕蓉，2003）。联邦通讯委员会主要管理邮寄广告、电视广播媒体广告（杨同庆，2003）。

在欧洲，以普通法为基础的英国，对涉及虚假和错误诱导广告进行专项立法，如《社交媒体的金融广告》（FG15/4），由金融行为监管局（FCA）负责执行；处于中间地带的德国，与一些欧洲大陆国家相同，广告立法目的在于规制不正当竞争，消费者保护理念是后来才加入的；以丹麦为代表的北欧国家规制模式则以消费者保护为基本出发点，充分强调对消费者利益的保护，并给予了消费者监察专员（the Nordic Consumer Ombudsmen）相当广泛的权力以干预不公平广告。欧盟建立后，经过多年的协商和沟通，形成了以具有普遍意义的《1997 年比较广告指令》为核心，以电视广告指令、人用药品指令等各专项指令为辅助的广告法律体系（杜志华，2002）。

（二）国外违法金融广告治理情况概述

1.立法活动。1967年，美国颁布了《诚实借贷法》，对金融信贷产品的广告进行了规范，禁止在任何媒体上发布具有欺骗和不公平性的金融广告，并要求在金融产品开始广告营销之日起，金融机构应保留该产品的销售脚本、市场营销资料及提供给消费者的所有相关资料。1968年，美国出台《诚实信贷法案》，对贷款产品广告作出了严格的规定。1991年11月，美国出台了《存款真实法案》，要求金融机构不得以误导或不准确或歪曲其存款合同的方式做广告。2013年7月11日，对颁布于1933年的《美国证券法》作出重大修改，对发行证券过程中对消费者进行“公开劝诱”的行为进行规制。加拿大金融消费者管理局在2001年颁布银行业和保险业《借款成本规定》，分别对固定金额贷款、信贷额度、信用卡等金融产品和服务的广告营销行为作出规定；并在《加拿大竞争法案》中明确加强对虚假或误导性陈述和欺骗性的营销行为的监管，并从刑事制度和民事制度两方面对广告营销行为进行划分。英国金融服务局（FSA）于2010年3月发布了《营业行为规则》（COBS），要求金融机构必须遵循清晰、公平、不得误导等基本规则进行广告宣传。2012年3月，FSA发布《金融促销——个人储蓄账户广告及为投资专业人士服务的广告》的指导意见，对金融公司发布的广告进行八点风险提示。2013年4月1日，英国将FSA拆分为审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA），FCA对金融广告提出了审查原则，即广告宣传要清晰、公正、无误导性，在宣传金融产品优势的同时，要明确阐明其存在的风险。

2.自律性行业协会建设。美国金融业管理局（FINRA）是美国证券行业自律机构，目前是美国最大的独立非政府证券业自律监管机构，负责对美国证券业广告进行审查。投资公司的促销活动、证券衍生品、公募产品等需在广告发布前至少10个工作日向FINRA提交广告审查申请，FINRA在收到申请后3个工作日内完成审核，并向其发放“审查许可”。如果发现广告有问题，会要求广告主停播广告，如不服从，则会移交给FTC处理。加拿大设立了广告标准局（ASC）和市场营销协会（CMA）对金融广告进行事前审查。英国广告标准局（ASA）是目前英国广告行业自律组织最高机构，主要负责制定广告业行为标准准则、审查广告、受理投诉及与其它政府部门和组织协调联络。日本贷款业协会成立于2006年，是以《贷款业法》为基础，对贷款业进行自主监督的行业协会，经日本金融厅授权对金融广告进行审查。

3.金融监管部门职责。一是开展市场监测，对可疑广告开展检查。西班牙中央银行通过非现场检查的方式对登记的金融机构及发布的金融广告进行监督管理，并运用信函和审计报告等工具保证监督管理的有效执行。二是对金融广告进行抽查。日本金融厅不定期对市场中的金融广告进行抽查，抽查的范围及频次结合当年实际情况而定。三是根据消费者投诉开展检查。美国消费者金融保护局（CFPB）和英国FCA受理公众对于金融广告的投诉，转交涉事金融机构处理，如金融机构未有效解决投诉问题，将根据投诉对金融机构开展检查。

4.金融与司法两个系统部门合作情况。美国CFPB与联邦贸易委员会合作强化对广告公司的管理，要求其切实履行尽职调查义务。对存在虚假宣传等行为的金融广告，CFPB与联邦贸易委员会将倒查广告公司的责任并对其提起诉讼。英国ASA对金融广告中涉及的金融专业性问题须向FCA征求意见，其收到的金融广告方面的投诉会移交FCA处理，FCA在发布涉及金融广告管理的规定前也会向ASA征求意见。

三、中国大陆地区违法金融广告治理现状

（一）金融广告法律法规概述

在一般法律层面，1994年10月27日第八届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《中华人民共和国广告法》（以下简称《广告法》），该法在中国大陆地区既是专门法，又是规范所有广告行为的“基本法”。该法的第二十五条明确规定：对有投资回报预期的商品或者服务广告，不得“对未来效果、收益或者与其相关的情况作出保证性承诺，明示或者暗示保本、无风险或者保收益等”。除《广告法》外，《刑法》的第二百二十二条和第二百八十七条分别对严重的违法广告行为和帮助行为给予刑事处罚。《消费者权益保护法》第二十条、第二十三条、第四十五条、第五十六条对广告经营者、发布者、社会团体或者其他组织发布虚假广告、损害消费者利益的行为作出了行政处罚规定；该法第五十七条与《刑法》互相衔接。《反不正当竞争法》第三条、第九条和第二十四条赋予了监督检查部门对虚假广告经济者进行监督、处罚的权利；第二十条从虚假广告构成不正当竞争的角度，为被损害的经营者提供了维权法律依据。

在金融法律层面，《中国人民银行法》《保险法》《证券法》《证券投资基金法》均对金融广告各有规定。其中，《中国人民银行法》第四十四条对非法使用人民币图样作出了规制。《保险法》第一百一十六条禁止保险公司欺骗客户或受益人、损毁竞争对手声誉等行为；第一百三十四条对缺乏偿付能力的保险公司发布商业广告的行为进行了限制。《证券法》和《证券投资基金法》将广告纳入信息传播范畴。前者禁止国家从业人员、传播媒介工作人员、证券发行人、上市公司、证券交易所、证券登记结算机构、证券服务机构、证券业协会等多个主体编造、传播不实信息；该法第十条特别规定，非公开发行证券“不得采用广告、公开劝诱和变相公开方式”。后者要求基金管理人披露信息时，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，以及诋毁竞争对手等不当行为。

在部门规章层面，《商业银行理财产品销售管理办法》（中国银行业监督管理委员会令2011年第5号）对商业银行理财产品销售文本的传播介质、语言表述进行了规范；特别禁止了通过电视、电台渠道对理财产品进行广告宣传；同时对商业银行理财产品的销售人员行为进行了约束，并规定了商业银行理财产品的报备义务。《证券发行与承销管理办法》（中国证券监督管理委员会令2013年第95号）规定，发行人和主承销商在推介证券过程中，不得以虚假广告的方式诱导、误导消费者。《保险营业员管理规定》（中国保险监督管理委员会令2006年第3号）明确对“做虚假或误导性说明、宣传”等二十二类行为明令禁止。《互联网广告管理暂行办法》（国家工商行政管理总局令2016年第87号）对互联网广告进行了规制，要求广告主必须对广告的真实性负责；互联网广告发布者、广告经营者对于待发布广告要承担审核义务，并对广告主的主体信息进行建档备案。对于违法广告，要迅速采取删除、屏蔽、断开链接等必要措施予以制止。《网络交易管理办法》（国家工商行政管理总局令2014年第60号）要求“网络商品的经营者、有关服务经营者提供的商品或者服务信息应当真实准确，不得作虚假宣传和虚假表示”。《网络信息借贷中介机构业务活动管理暂行办法》（中国银行业监督管理委员会令2016年第1号）要求网络信息借贷中介机构不得存在“采取欺骗性手段进行虚假片面宣传或促销”等十三种违规行为。

（二）广告管理体制简介

在中国大陆地区，根据《广告法》的规定，工商行政管理部门负责广告的监管执法工作。与人身健康直接相关的广告（如医疗、药品、医疗器械、保健食品广告）和与人身健康间接相关的广告（如农药、兽药广告）需要经过有关部门审查后才能发布。法律、行政法规没有规定要求进行审查的可以由广告主自行发布。有关法律、行政法规规定明确禁止的一些行为，也可以转致适用于《广告法》。金融广告属于可以自行发布的广告类别。

国家工商总局等九部门于2015年建立了“整治虚假违法广告部际联席会议工作制度”，成员单位包括国家工商总局、中宣部、中央网信办、公安部、工业和信息化部、国家卫生和计划生育委员会、国家新闻出版广电总局、国家食品药品监督管理总局、国家中医药管理局等。各地也陆续建立了地方性的“整治虚假违法广告部际联席会议工作制度”，如上海市建立了“上海市整治虚假违法广告专项行动联席会议”，成员单位主要来自以下几方面：一是广告监管执法部门，即市工商局；二是广告发布渠道管理部门，包括市委宣传部、市网信办、市文广影视局、市新闻出版局、市通信管理局（主要针对互联网）等；三是广告管理重点领域（比如食药、医疗等）的主管部门；四是根据上海本地情况吸纳的一些没有参加部际联席会议的部门，如房产销售、教育培训、旅游服务和投资理财等领域相关主管部门。上海银监局和上海证监局也是联席会议的成员单位。

（三）违法金融广告的投放特征

一是互联网成为金融广告主要投放渠道。传统媒体，包括电台、电视和纸媒的广告投放量急剧下降，由10年前的80%～90%的市场份额下滑至目前不到50%的市场占比。而互联网广告作为新兴媒体目前投放量已超过传统媒体，成为广告投放的主要渠道。虽说如此，但一些较大的违法金融平台还是会频频在传统媒体上发布广告，以树立其“大而不倒”的可靠形象。如“e租宝”“钱宝网”“善林金融”持续在电视台发布企业形象广告；2018年4月19日，“善林金融”的实际控制人向警方自首，但就在同一天，《河北青年报》还刊登了题为《善林金融重视党建工作 不断提高自身的责任感和使命感》的报道。

二是互联网金融广告违规率高。以上海市为例，上海市工商局广告监测中心提供的数据显示，自2016年9月1日到2017年10月10日，监测到涉嫌违法违规互联网广告13.5万条（次），其中涉嫌违法违规的互联网金融广告4.5万条（次），占涉嫌违法违规互联网广告总量的三分之一。涉嫌违法违规的互联网金融广告中，涉嫌严重违法违规的超过60%。其他金融服务广告、证券广告、保险广告涉嫌严重违法违规的占比均超80%。而网贷平台领域是互联网金融产品违法违规广告的重灾区。目前，互联网金融推广力度较大的领域包括网络借贷平台、小额贷款平台、众筹、互联网理财平台、金融服务外包公司等。监测发现，网络借贷平台上关于“信用贷款”“小额贷款”“点对点”“保本”“无抵押”等的宣传频次排名靠前，均超过5万条，表明网络借贷平台是互联网金融虚假广告推广的重灾区。

三是互联网金融广告传播媒介繁多，重要门户流量大。互联网违法金融广告监测范围涉及多类媒体，包括大型媒体、新型自媒体。其中，搜狐、百度贴吧、新浪财经、洱海网、东方财富网等的互联网金融产品违法违规广告涉及敏感关键词较多，均超过2万条，应予重点、实时关注。

（四）当前应对违法金融广告的措施

从监管分工看，工商行政管理部门依据《广告法》对金融广告进行监督管理并对违规的广告行为具有处罚权。金融监管部门依据金融管理的相关规定对金融机构广告行为依法进行管理，但只有劝导义务。如《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》对金融机构进行营销活动时的禁止性行为作出了明确规定；银监会《商业银行理财产品销售管理办法》对商业银行理财产品宣传销售文本规范、语言表述形式等方面作出规定；证监会、保监会等也通过发布规范性文件的方式对金融机构广告行为作出了相应规定。

从监管手段看，国家工商总局设有一个国家广告监测大平台，委托第三方监测机构（类似于民间商务调查公司）对传统媒介（电视、广播、报刊杂志等）进行监测，在全国各个县都有布点。广告监测的原则是把握“随机性”。伴随着互联网广告的快速发展，全面监测越发难以做到，主要是对重要媒体保持一定频次的监测。中国人民银行授权中国互联网金融协会开展对发布在互联网上的金融广告实行集中监测。人民银行分支机构对发布在报刊、广播、电视、海报等传统媒体和户外的金融广告实行属地监测。

从处置措施看，金融监管部门一旦发现违法金融广告，即马上将其向当地工商行政管理部门通报，由工商行政管理部门依法处置。如金融监管部门或工商行政管理部门判断违法金融广告已涉嫌集资、诈骗等刑事犯罪，则应向当地公安部门报案，由当地公安部门调查。

四、当前我国违法金融广告治理存在的问题

通过对比国内外广告法律规范和监管体系，结合中国大陆地区的实际情况可以发现，当前我国违法金融广告治理存在以下问题：

（一）广告法定定义不能覆盖所有广告表现形式

世界主要发达国家普遍采用广义的虚假广告定义。如美国将虚假广告定义为“传递错误的信息或省略必要的信息，或是采用其他做法，从而误导消费者，以致消费者合乎情理的据此行动会损害自身利益”（《惠勒——李修正案》，1938）；欧盟将虚假广告定义为“以包括描述在内的任何形式进行欺骗或有欺骗的可能，同时其欺骗的性质可能影响消费者的经济行为或由于上述原因，损害了或可能损害竞争对手” （《误导广告条令》，1984）。可以看出，世界主要发达国家的立法文件尽可能的扩大“广告”的覆盖范围,使所有广告都囊括在法律调节的范围内，使用的是广义上的广告定义。相对而言，我国大陆地区的《广告法》将广告定义为“商业广告活动”，显然不能覆盖所有的广告表现形式。采用狭义的广告定义容易导致法律落后于源源不断出现的新生事物，造成法律供给不足。特别是在金融领域，金融创新层出不穷，监管机关以狭义的广告定义为标准实施监管，往往会觉得捉襟见肘。

（二）执法权和专业性相分离

美国的CFPB和英国的FCA相当于中国大陆地区的金融消费者权益保护局，区别在于CFPB和FCA都是独立的政府机构，均对违法金融广告具有执法权，因而不存在执法权和专业性相分离的问题；而我国的金融消费者权益保护局只是“一行两会一局”的一个内设机构，对违法金融广告只有劝导、制止的义务。中国大陆地区的工商行政管理部门根据《广告法》履行广告监管职责，并具有执法权。目前工商总局发布的广告监测标准中，主要是药品、医药、医疗器械、农药、兽药、食品、酒类、烟草、化妆品、房地产等涉嫌违法广告的判断标准，缺乏针对金融广告的监测标准。由于金融产品和服务种类繁多，而且金融创新层出不穷，工商行政管理部门对广告发布者是否具有发布金融广告的资质、广告内容是否符合行业监管规定等专业问题难以准确把握。工商行政管理部门“有职权但欠专业”，而金融监管部门是“够专业但无职权”，于是就形成了目前“有权监管与专业监管相分离”的窘境。工商行政管理部门由于缺乏专业知识，所以对违法违规金融广告的监管和查处力度不够；金融监管部门虽然具备辨别违法金融广告的专业知识，但囿于体制机制障碍难以有效规范金融广告行为。

（三）违法金融广告判定标准缺失

判定标准缺失是执法权和专业性相分离的必然结果。判定标准是监管部门迅速判定金融广告违法与否的重要依据，是连接监管部门的重要节点。特别是在执法权和专业性相分离的情况下，负面清单可以帮助执法部门弥补专业性不足的缺陷。然而，目前中国大陆地区的工商行政管理部门并没有掌握金融广告的负面清单；同时，作为金融监管部门的“一行两会一局”针对金融广告发布的规章、规范性文件，缺乏统筹协调，内容也较为原则，可操作性不强。没有统一的金融广告的负面清单，导致监管标准缺位，从而大大削弱了对违法金融广告的监管力度和反应速度。

（四）监管资源有限

行政资源属于公共资源，决定了其天生具有稀缺性，所以要求行政机关对金融广告进行全覆盖审查是不可行的。因此，世界主要发达国家充分利用行业自律组织来开展金融广告审查，尽可能地扩大广告审查的覆盖面。如美国的FINRA监管对象涵盖了全美4400家经纪公司、16.3万家分公司和63万名注册证券代表以及每年超过十万件广告信息。又如英国的ASA，定位为FCA的协助者，专门审查金融广告中与金融产品特有属性无关的，会产生严重违法、社会责任和内容真实性问题的部分；而审查与金融产品特有属性相关部分的职责属于FCA。目前中国大陆地区并没有金融广告行业的自律组织，对金融广告的审查主要依靠行政机关事后抽查，所以在金融广告监测覆盖、取证这两个环节上效果有限。在监测覆盖面环节，传统金融广告传播方式多样，监测机构工作人员有限，要承担辖区内的监测工作难度较大；加之互联网时代自媒体泛滥，对自媒体之一的APP内的广告宣传，以及微信公众号推送文章中的隐藏广告都难以监测覆盖。此外，监测技术也成为制约监测覆盖面的原因之一，如视频、音频广告由于文件较大，受技术条件限制，目前仍然难以做到有效监测。在取证环节上，电台是违法金融广告较为猖獗的领域，且由于播放时间短且不固定，给取证造成较大障碍。部分违法金融广告通过电台进行发布，电台的听众大部分是车主和高校学生，前者有一定的经济实力，后者涉世未深，都是金融诈骗的主要对象。

（五）监管接访机制不明晰

在美国，金融消费者可以直接向CFPB举报违法金融广告。如金融消费者发现违法金融广告向CFPB举报，CFPB会马上对金融消费者举报的情况进行核查，并向其反馈核查结果。但在中国大陆地区，金融消费者想向金融广告监管部门举报违法金融广告，必须先搞清楚哪个部门才是真正的金融广告监管部门，然而事实上并没有一个统一接受举报投诉的部门，所以有些举报递交给了公安部门，有些递交给了工商行政管理部门，还有些递交给了金融监管部门。公安部门、金融监管部门接到举报以后，只能提出本部门的意见，然后将举报信息交给工商行政管理部门处理，这就拉长了国家机关和金融消费者之间的距离。再加之金融监管部门分为“一行两会一局”，各个机构均有各自的监管职能且不可逾越，而大部分金融消费者对此认识并不清晰，这无形中又增加了维权成本。

五、对策建议

（一）适当扩大广告的内涵

世界主要发达国家对广告的定义很宽，涵盖了所有广告类型。随着科学技术的发展，发布广告的载体和广告的形式也向着多样化的方向发展。而法律作为权威的、稳定的行为规范，不可能预见到未来所有可能出现的广告形式，更不能够朝令夕改。因此，如果要做到所有广告的管理都有法可依，就要采取开放式的立法模式，为日后可能出现的广告形式留有余地。因此，工商行政管理部门在履职过程中，应从广义来理解“广告”的含义，接纳日新月异的广告表现形式。

（二）建立负面清单

目前中国的金融广告治理是有法可依的，只不过由于“政出多门”，不能形成合力而已。有学者建议专门为治理金融广告乱象而立法，笔者认为这是不经济的，因为立法需要大量的立法资源，且耗时较长，而建立负面清单只需要整合现有法律关于金融广告的一些规定，成本较低，因此应当成为立法领域的首选。可以在《广告法》基础上，整合《中国人民银行法》《证券法》《证券投资基金法》《保险法》等金融法律中关于广告管理的内容，建立金融广告宣传行为负面清单，作为工商行政管理部门落实广告法的监管依据，用于判定金融广告行为是否符合监管要求。进一步明确“谁能打广告、打广告不能说什么”的问题，从行为主体、行为边界的双重维度，夯实依法开展金融广告监测的基础。针对跨界产品、非规范类产品的广告行为监管制定兜底性条款，解决金融产品违法违规广告的认定问题，避免碎片化、不系统以及产生漏洞的风险。

（三）鼓励成立金融广告行业自律组织

发达国家十分重视发挥广告自律组织的自我约束作用，有些国家甚至以广告自律组织自我管理为主要监督管理手段。必须承认，广告自律组织对指导成员遵纪守法、查处、纠正成员违法行为起了很大作用。因此，建议鼓励金融机构联合成立金融广告行业自律组织，增加广告事前审查的人力资源，扩大广告监测的覆盖面。可以由金融广告行业自律组织与国家广告监测大平台或中国互联网金融协会合作，统一对全网进行监测，并将监测范围扩展至传统广告领域；同时将金融产品广告的监测覆盖范围从文本形式扩展到图片、视频等形式。

（四）建设监管数据库

建设违法金融广告行为主体信息（如机构名称、机构所在地、互联网媒介ICP、非法金融宣传统计等）和金融广告管理法律法规（如相关法条、典型案例、违规统计等）等在内的综合性监测与监管数据库，更好地服务于互联网金融产品违法违规广告监管长效机制。建立统一的互联网广告违法违规监测公示平台，将目前工商总局所有行政处罚，记入企业信息管理系统，对企业形成信用约束。将涉嫌违法金融广告宣传的广告发布者纳入负面清单，从而降低监测难度，优化监测效果。

（五）强化部门协作

明确工商行政管理部门是金融广告的管理部门，细化金融广告产业链条上的工商、金融、公安、新闻广电、互联网等各相关部门的职责分工，加强协调配合，形成监管合力。聚焦突出重大问题，制定工作方案，开展联合监管，选择重大、典型的案例开展专项整治。建议将金融管理部门纳入“整治虚假违法广告部际联席会议”制度中，金融监管部门将掌握的涉及广告违法违规情况及时转交工商行政管理部门，由工商行政管理部门按照广告法依法处理。加强金融管理部门、工商行政管理部门之间的监管合作，强化顶层设计，发挥地方政府作用。

（六）开展宣传教育

做好对群众的宣传教育及保护，引导群众树立正确的金融投资观，提高风险防范意识。一是要加强消费者能力培训。主要关注金融消费者对于金融知识的掌握以及对于违规、高风险金融产品的识别能力。二是要加强消费者自觉性培训。要向消费者传达“自享收益、自担责任”的理念，提高消费者的自觉性，使消费者自觉抵制违规金融产品。三是提高金融机构自身对于消保工作的认识，各家金融机构要重视消保工作，使消保部门真正参与到机构的日常工作中去。四是针对地方政府、相关监管部门及司法部门进行消保工作的培训。