PPP项目绩效考核设置市政道路案例分析

李璐霞 付政儒

摘 要：文章以某市政道路PPP项目作为案例进行分析，首先对全国目前PPP行业情况进行了分析，然后通过理论与实操相结合的方式引入，分析PPP项目绩效考核设置。

关键词：市政道路  PPP模式  绩效考核

2017年，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）（以下简称“92号文”），文件规定“未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制”、“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的”项目应当清理出库。此前《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）等文件已经要求“付费与绩效考核挂钩”，一套严格、合理的绩效考核机制呼之欲出。

绩效考核是PPP项目中政府向项目公司付费的主要依据，同时也是评价项目公司提供公共服务质量及效率的依据，是PPP项目中利益和风险分配的核心。然而，翻看各个PPP项目实施方案中的绩效考核方案就会发现，或千篇一律，或无关疼痒，甚至成为保障付费的工具。这使得如何建立PPP项目绩效考核机制、规范化操作PPP项目成为当下急需解决的问题。

一、绩效考核的目的和存在的问题

（一）绩效考核的目的

所有的管理活动，考核机制都有一个共同的目的—通过绩效考核，引导、监督、落实任务或目标的完成，PPP项目的绩效考核也不例外。

PPP作为公共基础设施项目的一种运作模式，提高公共服务的质量和效率就是PPP绩效考核的最终目的。因此，绩效考核必须紧紧围绕这一最终目的。

（二）目前存在的问题

1、考核方法单一

目前PPP项目绩效考核大多采用相当于KPI的考核方法，设置考核指标，由实施机构进行打分，根据分数确定政府付费金额。但项目与项目之间，即使情况不同，也依然照搬照抄，没有根据PPP项目实际情况做出合理的考核方案。

2、假考核

由于地方政府、社会资本以及咨询机构的习惯性思维，将PPP更多的当项目建设看待。因此往往在设计考核方案时，考核指标设置简单且不具有监管性，违背了实现“提高公共服务质量和效率”的初衷。

3、偏考核

考核体系不全面，在考核指标设计或权重上过于片面，或千篇一律不注重与实际结合，考核角度要么过于单一，要么过于复杂导致成本过高。

二、绩效考核方法和相关设计

绩效考核是企业绩效管理中的一个环节，是指考核主体对照工作目标和绩效标准，采用科学的考核方式，评定工作任务完成情况、工作职责履行程度和发展情况，并且将评定结果反馈的过程。

PPP项目的绩效考核，则是站在政府角度，对项目公司所提供的公共服务进行的考核，是对一个组织的整体考核。

下面，将通过对某市政道路PPP项目（以下称“本项目”）运营期绩效考核方案设计思路进行阐述，本考核方案采用KPI法。

（一）项目概况

本项目为城市主干道，按建设性质分为新建工程和维修工程。

（二）考核方案设计思路

1、考核主体

PPP项目绩效考核一般由实施机构对项目公司进行考核，其考核结果具有较大的主观性，往往会使项目公司难以接受，影响其对项目运营的积极性，故本方案引入第三方机构。实施机构、项目公司及第三方机构同时作为考核方，对项目运营情况进行考核。考核各方均按百分制打分，按权重相乘后累积出总分。

实施机构作为政府监管方，检查打分权重为50%;项目公司作为实施方，自检打分权重为20%;第三方機构作为中间方，检查打分权重为30%。

单次最终考核得分=实施机构考核得分×50%+项目公司自检得分×20%+第三方机构考核得分×30%

上述各方考核得分及最终考核得分由实施机构汇总，并通过一定途径公示，公示结束后作为最终考核结果。

2、考核指标

本项目考核方案指标的设置根据《城镇道路养护技术规范》（CJJ 36-2006）、《城镇道路工程施工与质量验收规范》（CJJ 1-2008），并结合该项目设计单位及可行性研究报告编制单位制定。

（1）一级指标

本项目运营期绩效考核一级指标为项目养护、项目经营及相关者满意度三大项，其中项目养护为50分，项目经营为40分，相关者满意度为10分。

（2）二级指标

项目养护方面包含路面、路基、掘路修复、分隔带、绿化带及其他附属设施;项目经营包括本项目经营的内容，最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，项目公司从最终用户处收取费用，具体需根据项目实际情况进行确定;相关者满意度为周边住户对项目的满意度，实行百分制，按照10分×满意度计算本项最终得分。其他指标分值结合设计单位及实施机构的意见进行确定。

（3）三级指标

二级指标下，设置具体的三级指标。例如城镇道路路基养护应包括路基结构、路肩、边坡、挡土墙、边沟、排水明沟、截水沟等。在实际方案设置时，应细化成可操作的量化指标。例如路肩不得高过路面，低于路面最多不得超过3cm，每1km路段内高度不符要求的路肩长度超过50m的，每增加1m扣除相应的分值。

三级指标的设置应考虑到道路的车流量、重型车流量、道路的新旧及投入运营年限等各方面的因素。本项目包含了新建道路及维修道路，由于维修道路的路基已使用数年，其考核标准不可与新建道路等同，故对于维修道路和新建道路的三级指标应分开设置。同理，若不同道路的车流量及重型车流量不同，其三级考核指标应区别设置，贴合实际，不能一概而论。

由于本项目运营期为20年，故在项目运营期间会涉及到道路的大中修，甚至改扩建。因此，对本项目绩效考核三级指标设置时，应考虑到大中修及改扩建的影响。在实际操作过程中，根据本项目设计单位对道路的评估，及可行性研究报告编制单位对车流量的预测，第一步首先初步确定本项目投入运营期的第7年进行中修，第14年进行大修，在项目运营期结束时，根据对道路评估情况决定是否进行大修或者重建。道路的大中修由实施机构委托专业机构检查确认后进行，或项目公司根据道路维护情况向实施机构提出申请，实施机构委托专业机构确认无误批准后执行。第二部，根据大中修的时间，编制不同年份的考核指标。随着道路投入运营时间的增长，三级考核指标每两年换一标准，在大中修后，执行新的标准，其中中修后的考核指标与大修后的考核指标也不可执行统一标准。

3、考核方法

绩效考核应根据考核内容设置常规考核频率，本项目对于易损坏部分如路面、分隔带等，每季度考核一次;对于边坡、挡土墙等较为耐用结构，每年考核一次;对于路基等耐用结构，每两年考核一次。

项目经营内容的考核频率可根据运营内容进行制定，调动项目公司的经营积极性，保证所提供服务的质量，以减少政府财政补贴的额度。

除常规考核外，根据实施机构需求，增设临时考核。临时考核主要用于旅游季节、雨雪季节、政治需求等，对路面的检修、绿化带的养护、道路的清洁及排水设施的疏通等进行临时考核。

年度运营考核得分计算如下：

A=（B1+B2）/（W1+W2）

式中：A-年度运营考核得分;B1-常规考核的绩效评价总得分;B2-临时考核的绩效评价总得分;W1-常规考核的次数;W2-临时考核的次数。

在实际操作中可根据需要，设置优秀分值，达到优秀分值后，不予扣款。也可给予项目公司合理的整改机会，在一定时间内整改，重新考核通过后，则不予扣款。

年度绩效考核扣款计算如下：

年度績效考核扣款=考核基数×（100或优秀分值-最终考核得分）÷100

（三）考核方案总结

以上为笔者所经手的某市政道路PPP项目绩效考核方案设计思路，其中的具体指标需根据项目实际情况进行制定，为保护项目的资料信息，在此不予展示。

以上方案的设置，首先在绩效考核的得分上进行了改变，在政府方主导的前提下由三方共同决定，避免了一家定论的主观性因素，使得考核较为公平。其次，考核指标的选择及确定结合了项目的设计单位、可行性研究报告的编制单位、国家现行的养护及验收规范等各方的意见，可使指标贴合实际且全面。最后，根据不同的时间及工程，编制了不同的考核标准，量体裁衣。

四、结束语

公共基础设施在社会发展中起着重要作用，其建设质量对民生影响至关重要。目前参与PPP项目的多为施工企业，往往不持长期经营的态度，主要通过施工获取利润，轻运营而重建设。而PPP项目合作期长，运营的优劣直接决定项目能否高效率运营，能否减少政府财政补贴数额，达到财政资金、资源利用的最大化，这是一个值得政府方关注的方向，而绩效考核则为其提供了保障。

PPP项目的绩效考核机制中的考核方法、指标等，都不能一概而论，不能一成不变，必须根据项目的实际情况量身定做、不断完善。同时需要考虑到成本问题，避免为考核而考核。在考核指标设置时，避免让考核成为政府单方面的想法，降低了社会资本参与PPP项目的积极性。同时，作为公共基础设施类项目，必须注意考核全信息公开，接受公众监督，确保公平公正。

参考文献：

[1]枫林艳.如何搞好PPP项目的绩效考核.PPP知乎.