政治生态视域下的地方政府机会主义防止

张婷

政治生态建设是国家治理现代化中一个非常重要的方面，机会主义则是政治生态建设中一个非常值得关注的议题。本文从经济学的角度来研究政治生态视域下的机会主义，分析了它的几个表现及形成原因，通过经济学关于机会主义的两个实用模型，找出在政治生态建设中防止机会主义出现的途径。

一、政治生态视域下的机会主义概述

米切尔·科洛吉尔认为机会主义是“人们在任何情况下都利用所有可能的手段获取它自己的特殊利益的倾向。”[1]在政治上，通常用机会主义来形容那些“没有固定政治見解，随机应变的政党或政客。”[2]它强调“为了达到自己的目标不择手段”“视规则为腐儒之论”“以结果衡量一切”，它信仰“成王败寇”，不重视过程只注重结果。在经济上，机会主义就是理性的经济人为了实现自身利益的最大化而采取的一种策略，经济上的机会主义只有一种表现形式，那就是“投机”。理性的经济人为实现收益的最大化一定会计算在做出某种选择时付出的成本和预期的收益，收益大于成本才会促使他们做出选择，此时做出的选择所付出的成本中，也包括做出另一种选择可能得到的收益，经济学上将另一种可能的收益称之为“机会成本”。所以，无论是经济上还是政治上，机会主义实际上都是指不顾一切的趋利主义，其实质都是指只顾眼前的、短期的、局部的利益。

机会主义和政治生态建设之间存在着必然的联系。强调政治生态建设，目的在于在体制内重新塑造讲长远、顾大局、实事求是的价值观，在党员干部中营造“实干兴邦”的干事创业氛围，反对机会主义的投机取巧和短视行为正是政治生态建设的题中之义。

二、机会主义在政治上的表现及原因分析

从经济学的角度来研究机会主义的目的，归根到底是因为它在污染政治生态的同时，蚕食社会经济，最后致使经济发展动力不足，经济结构更新困难，从这个角度分析，机会主义在政治上的表现及原因有以下几个方面。

（一）个人机会主义

在政治学上，个人机会主义强调的是“个人”，个人机会主义者也就是人们常说的“政治明星”，他们比较精通“政治表演”，特别喜欢塑造“大公无私”的政治形象用以收买民心。个人机会主义者一旦成为地方政府的“一把手”，那么这个地方的所有资源也就成为了他们“政治秀”的工具，他们就成为了局部污染政治生态的巨大“污染源”。

（二）地方财政机会主义

“审计署对部分地方政府债务审计发现，截至2015年底，浙江、四川、山东和河南等4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额为153.5亿元。”[3]近年来，地方政府在“发展冲动”和“政绩冲动”的裹挟下，各种投融资平台如雨后春笋般平地而起，地方债务快速上升，“风险隐患不断积聚，甚至个别地区政府债务率超过100%”。[4]

地方政府债台高筑反映的正是“财政机会主义”现象。“世界银行高级研究员Hana在1998年提出了财政机会主义的概念，指政策制定者在短的政治任期内面临财政赤字等约束条件时，往往有通过预算外政策过度积累或有财政风险的偏好，以便隐藏政治成本。”[5]

（三）地方政府恶性竞争

地方政府的恶性竞争主要表现在地方政府“涸泽而渔”，超负荷透支地方资源上。例如，简单选择投资建设产值高税收多的大项目，导致个别行业过剩;城乡公共基础设施建设严重两级分化;财力过度集中在建设方面，宜居要求的环境、科教文卫、社会治安等方面无暇兼顾。这种简单粗暴的发展方式必然引起政府间恶性竞争，尤其是人、才、物资源匮乏的中西部城市更为明显。

地方政府的恶性竞争实质上是地方政府间的“横向博弈”和届别间的“纵向博弈”，是一种不顾大局的“届别机会主义”。每一届地方政府任期有限，他们都希望在有限的任期内谋求政绩的最大化，所以热衷打造“政绩工程”，编制“GDP神话”。

（四）局部稳控风险

近年来，地方政府的稳控风险明显增加：在农村，主要涉及土地承包纠纷;在城市，主要涉及城市建设征地和拆迁、社区物业纠纷;在企业，主要涉及用工中的劳工、改制中的职工权益纠纷;其他还涉及医患、消费、环境污染、涉法涉诉、移民等问题引发的矛盾纠纷。在社会矛盾事件和冲突中，很多地方政府选择盲目维稳来解决问题，他们一般使用三种方式：对小规模事件采取拖延方式，希望这些“小事”拖着拖着就算了;对过激事件采取强力压制方式，有的甚至限制媒体掩盖真相;对影响较大的事件采取利益诱惑方式，无原则一味妥协。这三种处理方式从行为逻辑上来说，都存在着明显的机会主义倾向，不与民众合作，不就事论事地解决问题。

有学者运用演化博弈理论建立过“地方政府部门与社会弱势群体之间的演化博弈模型”指出“地方政府部门机会主义行为导致的群体性突发事件呈现扩大化的趋势，如果社会弱势群体的情绪和行动尚未激化，至多停留在集体上访或集会等体制内平和的诉求手段，机会主义的地方政府将采取高压强硬策略，此时博弈均衡结果是妥协，一旦弱势群体中出现少数分子采取了暴力抗争的行动，机会主义的地方政府将采取较大让步，从而诱导其他弱势成员相继采取暴力抗争行动，事态反而进一步呈现扩大趋势。”[6]

（五）产业同质化竞争

2015年国家发改委就《长江中游城市群发展规划》进行解读时说“要辩证地看待一个区域产业同质化和差异化问题，同质化的核心是要避免恶性竞争和内部的相互蚕食。”[7]这说明产业同质化已是一个地方政府间不争的事实。

地方政府在招商引资过程中为了实现“指标”，常常不顾产业管制或产业规划，利用纵向信息不对称，通过各种手段吸引企业落户，最后往往造成一个地区产业同质化，产业转型升级困难。这种机会主义也被称为“产业管制机会主义”。

（六）“应声虫”现象

“应声虫”现象也被称为“yesman”现象[8]，所谓“应声虫”主要是指针对上级的应声。在委托代理模型中，代理人或具有代理人资格的那部分中间阶层，为了得到上一级的认可，不顾实际情况作决策，对委托人不负责任。“地方政府往往会隐蔽行为，在政策的制定、决策的执行、方案的选取等方面不是真正从当地的实际出发，而是看上级政府眼色行事，满足上级主观偏好，表现出一种讨好取巧的代理人机会主义倾向。”[9]

（七）“码头文化”“圈子文化”

“政治学意义上的码头文化，是指带有宗派主义和地域主义色彩的封建帮派文化。”[10]“码头文化”具有人生依附性质，下级甚至被视为“家臣”甚至“家奴”，相比之下，“圈子文化”里的“朋党”地位就“平等”一些，都是以利益相交的群体。但无论是“码头文化”还是“圈子文化”都具有“玩权弄党”的实质。“信奉码头文化的人以利益相交，极力维护少数人的利益。”在政治上“结党营私”，在经济上形成“权力寡头”。

“码头文化”和“圈子文化”“嚴重违反党的政治纪律和组织纪律，严重污染党内政治生态，严重破坏党的团结统一、党的民主集中制原则，严重削弱党的执政能力、消解党的组织力量。”[11]这种以机会主义驱动的政治投机行为极具破坏力，侵蚀政治生态。

三、可借鉴的机会主义实用模型

了解经济学关于机会主义的两个实用模型，有利于帮助我们在政治生态建设中找到防止机会主义出现的途径。

（一）交易费用模型

交易费用的分析思路是通过科斯定理而清晰的，地方政府相当于“中间组织”，地方政府的存在可以降低交易费用。交易费用模型可以论证，一个能够作出“有约束力合约承诺”的地方政府，即中间组织，能够使买方和卖方的交易更有效率。[12]

令：A1表示买方的投资，A2表示卖方的投资;V（A1）表示买方收益，是A1的增函数;C（A2）表示卖方成本，是A2的减函数。

最优的联合投资公式为：

W（A1，A2）=V（A1）-A1-C（A2）-A2

最优投资水平的点：V′（A1*）=1;-C′（A2*）=1

由于机会主义的存在，实际投资A10小于A1*、A20小于A2*，为了使利润最大化，中间组织应选择价格P0和W0，使买方和卖方在直接交易和通过中间组织交易之间至少没有感到差别：

P*=[V（A1*）-A1*]-[V（A10）-A10-W0]

W*=[C（A2*）+A2*]-[W0-C（A20）-A20]

该模型指出“由于中间组织的回报受到没有合约承诺的直接交易的限制，所以只要中间组织的成本不超过大于直接交易的那部分收益P*-W*，中间组织就能够使买方和卖方的投资更有效率。”由此可见，无论在哪种制度下，地方政府这一级组织可以降低交易费用。但是地方政府机会主义行为却使交易成本超过了P*-W*，提高了交易费用，违背了制度设计的初衷。

（二）委托-代理模型

用委托-代理模型也可以解释现阶段地方政府的某些机会主义行为。“以上级政府作为委托人，地方政府作为代理人，建立委托代理模型。”这个委托-代理模型主要是用来“考察委托人对地方政府的监督行为和地方政府作为代理人可能做出的行为选择。”[13]

该模型假设“上级政府进行监督的概率为P1，则不监督的概率为1-P1;地方政府采取机会主义的概率为P2，没有采取机会主义的概率为1-P2”。

当P2既定时，上级政府采不采取监督效用相等。监督成本C越高，地方政府采取机会主义的概率越大;处罚系数r越大，地方政府机会主义行事的概率越小。

当P1既定时，地方政府采取机会主义和不采取机会主义的预期收益是相等的。若令T为地方政府获得的实际收益额，S为地方政府采取机会主义行为的成本，那么，地方政府机会主义的净收益T-S越高，上级政府实施监督的概率就大。再令上级政府对其处以净收益r倍的经济处罚，即r（T-S），处以a的非经济处罚，效应为-F（a），则上级政府对地方政府实施处罚的程度r（T-S）越大，F（a）越大，上级政府监督的概率就越小。

四、政治生态视域下的机会主义防止途径

从机会主义实用模型中的变量可知，在政治生态视域下的机会主义防止，主要有以下两个途径：

（一）从精简机构入手降低交易费用

机构改革是构建以人民为导向的服务型政府，防止地方政府出现机会主义的机制保障。2018年3月开始实施的机构改革，为党政机关同“职”合并，突出市场发挥资源配置的决定性作用，规范政府职权范围，进一步明确政府和市场的关系做了非常好的实践“诠释”。从改革导向上看，坚持职责相同或相近的部门机构合并，是践行党的十九大报告中提出的“健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”的思想，在深化机构改革时严格遵循“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”“赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”。[14]从实践原则上看，突出机构涵盖面广、职责划分明确、有原则的“党政合一”。

防止机会主义还需要从加大机会成本上入手，加大从事机会主义行动的交易成本，在机会主义收益空间不断缩小的环境下，选择机会主义行为的地方政府会越来越少。党的十九大报告中也提出：“坚持受贿行贿一起查，坚决防止党内形成利益集团”。增加机会成本可以从立法入手，加大寻租活动的惩处力度。

（二）从完善干部考核体系入手降低委托-代理成本

第一，优化监督制度。均衡配置自上而下、平行监督、自下而上的三重监督权力，破除信息不对称的固有障碍，降低政府机会主义的主观愿望。

第二，优化考核制度。考核干部，尤其是地方领导干部，要注重考核指标的综合性和均衡性，注意考核主体的人性化和多元化，防止出现“唯上”“民粹”“唯GDP”等机会主义特征。

第三，优化培训教育制度。加强领导干部的“四个意识”，充分发挥各级党校的干部培训主阵地作用，锻造新时代的复合型干部。

第四，加强官员政德建设。政德是整个社会道德建设的风向标，党员干部立政德，就是要明大德、守公德、严私德。习近平总书记明确要求各级领导干部“从政先修德，做官先做人。”“要守住从政的规矩，要常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心，才能真正做到明公理、处公心、讲公道、谋公利，才能真正扑下身子为人民群众谋福祉。”严格“小事小节”“多积尺寸之功”。

亚当·斯密认为，人类的“爱”是“有层次的”，而自由市场通过平等自愿的交换，让人们能够“以自私为目的，达成利他的结果，最终使每个人都互惠互利”。从制度经济学的角度看，破除以地方政府为代表的政府机会主义，重塑政治生态，有耐于持之以恒、与时俱进地优化“规则”。正如布坎南所指出的那样：“要改变一种游戏或竞赛的结果，改变参加竞赛的人并不重要，而改变竞赛规则最为重要。”

参考文献：

[1]奥利费·E·威廉森.治理机制[M].北京：中国社会科学出版社，2001：274.

[2]https：//baike.so.com/doc/5997986-6210959.html.

[3]http：//finance.ifeng.com/a/20161121/15021284_0.shtml.

[4]地方政府债台高筑追求政绩“泡沫”行不通了.人民日报[N].2016-11-21.

[5]周克清.公共危机与地方财政运行机制的重构——基于财政机会主义的视角[J].当代财经，2012（3）.

[6]刘德海.群体性突发事件中政府机会主义行为的演化博弈[J].中国管理科学，2010（1）.

[7]http：//finance.china.com.cn/news/20150416/3062664.shtml.

[8]周学光.组织社会学十讲[M].北京：社会科学文献出版社，2003：53.

[9]刘泰洪.委托代理理论下地方政府机会主义行为分析[J].中国石油大学学报（社会科学版），2008（1）.

[10]柴宝勇.坚决防止和反对码头文化[N].人民日报，2018年03月29日（07版）.

[11]柴宝勇.坚决防止和反对码头文化[N].人民日报，2018年03月29日（07版）.

[12]该模型详细论证可参见：刘海玲.中问组织降低交易费用的模型论证[J].山东经济，2007（5）.

[13]该模型详细论证可参见：刘泰洪.委托代理理论下地方政府机会主义行为分析[J].中国石油大学学报（社会科学版），2008（1）.

[14]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].人民出版社，2017：43.

作  者：中共重慶市万州区委党校科研处主任，经济学副教授

责任编辑：宋英俊