政府权责清单制度的问题与对策研究

刘华

党的十八届三中全会提出，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。在新时代全面深化改革的背景下，推行权责清单制度，实际上是权力运行的外部保障，既是对权力的约束，又是对权力运行及其理念的强化。权责清单制度的改革和完善与国家全方位改革的顺利进行、社会的和谐稳定以及人民根本利益的保障密切相关。

一、推行政府权责清单制度的重大意义

（一）有利于行政公开理论与实践的进一步发展

在目前的《政府信息公开条例》的基础上，权责清单的出台无疑有利于行政公开的进一步发展。权责清单往往都被置于各级政府的门户网站，其中列出的权力实施依据、责任事项、追责情形、流程图甚至廉政风险防控点都非常清楚，权力运行的关节点、内部管理的薄弱点一目了然，这便于行政相对人和其他社会公众更直接地了解行政机关的权责所在。

（二）有助于行政组织法的进一步细化

权力清单和责任清单的梳理为我国的政府权责的确定做了一项功在当代、利在千秋的基础性工作，更重要的是，它们的存在和发展为行政工作提供了一种全新的依法行政模式。我国的行政组织法尤其是地方组织法理论能够在此基础上进一步细化与分化，各种不同层级的政府权力配置也相对明晰化，便于各级政府组织条例的制定，丰富了行政组织法的理论与实践。

（三）便于权力控制理论和责任政府理论的深层拓展

“控权论”在行政法理论体系中的基础地位由来已久，通过对权责清单实施问题的进一步研究，有助于对控权开展针对性的条分缕析，对“有权必有责”做出进一步的阐释，对控制权力滥用有更积极的作用。对于责任清单而言，其实施有助于推进责任政府理论与实践的进一步发展，让政府责任能够分门别类、条分缕析地得以列示，形成违法行为与法律责任之间的映射关系。权责清单的内容在很多地方都已经被列入政府依法行政考核的必备指标，成为实际指引和约束各级政府及其职能部门权力运行的测量器。

（四）权责清单是党风廉政建设和反腐败的基础

政府权责清单既是党风廉政建设和反腐败斗争的基础，又是促进经济发展、社会进步的利器。随着改革的不断深入，越来越多的腐败现象被揭露与遏制。腐败产生的原因，一方面是官员用权主体思路蜕变，另一方面则是权力膨胀造成权力异化，法律的缺失和制度的不完善为权力的嬗变提供了客观条件。为从制度上规制权力，将权力关进制度的笼子，建立权责清制度显得尤为重要。权责清单可以界定公职人员的权力范围，将权力限定在一个固定的边界和范围内，有利于解决由于权力界定模糊而造成的权力滥用和腐败。从公众视角来看，政府权责的明晰有利于公众知情权和监督权的行使。从规制政府权力的角度来看，政府权责的明晰有助于我国法治政府建设。政府权力的公开、透明，能够防止政府权力的滥用，对于推进我国治理体系和治理能力现代化建设具有重要意义。

二、目前政府权责清单制度建设存在的问题

政府权责清单实际上是对现有法律条文进行的功能性汇总，如果对现有法律清理得及时，时刻保持其相互之间的良性协调，就可以将其变成相应的清单式的排列组合。一般来说，权力清单本身涉及的事项包括项目名称、子项名称、实施依据、实施对象、实施机构、其他共同实施部门、时限要求和收费情况等，其内容由于各种权力的不同性质或有增减，但亦有其共性。有人总结政府权力的构成要素包括权力法授、类别排序、权力名称、行使主体、管理对象、运转流程和目标管理等①，这些正如相应的建筑材料，只要材质本身良好，不管如何搭建，最终的建筑物都会具有良好的抗震能力，经得起时间和各种场合的考验。权责清单这种特殊法律汇编的编制过程就是对相关法律的立法质量的一次认真清理。目前看来，在权责清单制度建设实践中，政府权责清单制度建设还存在以下几个方面的问题。

（一）权责清单实施过程中本身的“清单意识”不足

正如较多文献中所述，在当下这种行政化较强的依法行政模式中，很多一线执法部门及其执法人员并不能真正认识到权责清单的价值与功能，于是，在执法实践中很容易出现的倾向便是，无论上层部门如何强调权责清单的重要性，基层执法部门仍然惯于固守原有思维，不善于或不乐于按照新版的权责清单来对照执法实践。这实际上是在客观上造成了权责清单本身在实施过程中的被搁置，也就是说，政府法制部门或编制部门花了很多人力、物力、财力、编制的这种“法条汇编”甚至“法条精编”，仅仅作为一道风景线，且其影响力也仅限于当年，在轰轰烈烈的“清单化”运动之后，相应的执法工作依然故我，而权责清单就在这种意识的淡漠中逐渐淡出执法者的视线。

（二）权责清单动态调整的行政化色彩较为浓厚

有些地方专门成立了职权清理领导小组办公室，从本意上说，这是为了更好地推进该项工作的开展，同时，这也与我国行政系统一直推行工作的方式较为一致。但问题在于，这种议事协调机构的存在，实际上让原本负有法定管理职责的机构较为茫然。一方面原有机构本身要发挥其作用，另一方面这种增设的机构使得整个处理过程在程序上又有所增加，不利于该项工作的常态化。

（三）权责清单的入出口防控机制宽严不一

有些地方专门针对新增权力建设防控机制，按照有无法律依据、法律法规变更需调整、上级政府下放而新增、因经济社会发展需要而确需新设等事项分类，建构了相应的新增权力事项防控机制，但在权责清单尤其是权力清单的动态调整上，周期较长、效率较低，没有做到出口淘汰机制的紧致。

（四）权责清单标准不统一，在操作和评价层面各行其是

如果按照组织法的规定，各级政府的权责清单应当基本一致，但实际情况是，由于既缺乏约束，又没有统一标准，在具体制定过程中各地编制管理部门和法制部门对权责清单内容的把握和理解不同，出现了各式的权责清单，划分权力的标准、制度推行的流程以及清单文本的格式规范都存在不统一的情况。因此，同类部门在权力事项名称和数量上就存在着诸多差异，这种差异甚至影响到实际权力的实施过程。

三、完善政府权责清单制度的对策建议

（一）完善政府权责清单的法治化策略

1.强化宪法引领，从宪法层面就开始贯彻清单式思路

宪法层面的清单思路十分关键，正如有些国家在宪法中采用分权的做法，虽然这些国家多是联邦制国家，但是这种思路对于我国未来的权责清单制度的改革不无可借鉴之处，值得我们进一步思考。作为根本大法，我国宪法其实有些方面还是具有较强的清单建设思路的，如第62条、第67条和第89条关于全国人大、全国人大常委会和国务院的职权规定，十分明确清晰，但相对于责任清单而言，则稍显薄弱。另外，除了上述三大机关之外，其他机构尤其是地方相应机构的权责清单明示，也需要进一步强化。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。2018年的宪法修改是国家政治生活中的一件大事，是以习近平同志为核心的党中央从新时代坚持和发展中国特色社会主义全局和战略高度作出的重大决策，是保证党和国家长治久安的重大制度安排。在宪法修改中对国家主席任职方面有了新规定，有利于维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，有利于加强和完善国家领导体制。同时，宪法中新增的有关监察委员会的各项规定，为权责清单制度的落实提供了根本保障。

2.完善组织法建设，为权责清单实施奠定法制基础

日本国内采取的“组织规范”的做法，实际上与我国亟待建设的组织法规范体系有相当多的一致性。当下，我们除了《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中的部分规定外，还急需更多的组织法规范作为依托。现实中，正是由于缺少这些规范，“三定方案”②才取代了原本应由组织法或组织条例发挥作用的位置，而“三定方案”一般由政府部门草拟，这使得其自身的合法性受到质疑，尽管有些层面的“三定方案”具备一定的水准，但这依然无法改变法治供给不足的尴尬局面。

这种完善可以以《中华人民共和国立法法》第8条为参照模式，尽快将清单式的规定模式扩展到更多的行政组织法中。其实，就基本性质而言，立法法配合现有的《全国人民代表大会组织法》（1982年通过）、《全国人民代表大会议事规则》（1989年通过）、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》（1987年通过，2009年修正）一起完成了立法组织法系统的构建任务，尤其是立法法第8条的规定，对原有的国家立法权的事项进行了罗列，其实是对宪法中相关法条的一种汇集。而未来的行政组织法也可以采取这种模式。一些职能部门的组织条例，也需要尽可能地详细列示本部门的各项权限，这些权限往往散见于各种单行法的规定之中，通过梳理，以法的形式将其提取出来，而不是仅把它们罗列于“权责清单”的层面，同时融入“三定方案”的内容，这就初步实现了组织法统一规定的目标。从政府权责清单与“三定方案”改革的关系来看，中央一再强调要将两者结合起来，但问题在于，两者目前的法治化属性都存在一些问题，它们都不是严格意义上通过立法化或准立法化程序完成的，都属于行政机关在自身范围内通过一定的特殊程序促成的。因此，改革的终极目的就是强调权责清单的法治化属性，通过系统化的法治权责清单建设，让实施权责清单的政府及其职能部门以及监督权责清单实施的社会组织和行政相对人认识到清单的重要性，树立“清单意识”，做到行必有清单。权责清单的内容实际上完全依符于法律、法规等规范性文件。以《行政处罚法》《行政许可法》和《行政强制法》等“行政三法”为例，其中都规定了行政处罚、行政许可和行政强制的内容，这实际上是权责清单最重要的依据和合法性判断标准。《行政许可法》规定，在尚未制定法律、行政法规的情况下，国务院部门不得设定行政许可，同时，在尚未制定法律、法规的情况下，省级政府规章可以设定临时性的行政许可。这里的“不得设定”和“临时性”，其实都是判断权责清单中“行政许可”事项合法性的重要标准。因此，对于权责清单的法治化属性的判定，一定要先回归于现有法律条文的原初规定与精神。

（二）强化政府权责清单实施的法治化路径

1.强化权责清单的入口防控与动态调整

目前权责清单的操作主要是由各地编制管理部门和法制工作部门共同完成梳理任务，以编办的文件形式下发，其中明确指出如果需要调整，由实施主体按程序报批。在这个环节，需要做好的是严加防控，保证不再随意增设各种权力名目，保证按照严格的程序层层审批，做到“无法则无权”“有权必有责”。

而在入口关，则强化权责清单的动态调整，坚持依法而行。目前，在国内已经有一些地方政府开始尝试法治化的动态调整机制。湖北省政府2015年通过的《湖北省行政权力清单管理办法》第11条明确规定：“没有法定依据的行政职权，应当及时取消；确有必要保留的，依法提请制定地方性法规或政府规章。虽有法定依据但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的，法定依据相互冲突矛盾的，调整对象消失、多年不发生管理行为的行政职权事项，应当提出取消或调整建议。”其中明确了两点：一是该办法本身就是省级政府规章，该项工作已经被上升到“法”的层面，相关要求已经变成了法定义务，与原来行政许可法的相关精神也实现了内洽，便于依法开展相应的工作。二是其中提到“不符合全面深化改革要求”的“行政职权事项”的处理办法，实际上已经契合了党的十八届三中全会的精神，是“四个全面”精神的重要体现和落实。而且，这种立法态势可能成为“地方包围中央”的重要尝试。

全国各地发展不均衡，能够像湖北省政府将其上升到地方规章层面的，委实不多。以河南省政府为例，《河南省法治政府建设实施方案（2016—2020年）》也曾提出，要“制定权责清单动态管理办法”，但一直未能付诸实施，在省内各地，进度也先后不一。有些地方以红头文件形式来出台相应的规定，比较早的如郑州、开封、新乡、安阳、焦作、濮阳、漯河。目前，不仅多个地市都已制定相应的权责清单动态管理办法，还有一些政府的职能部门或县级政府也有相应的制度探索，如《驻马店市教育体育局权责清单动态管理办法》《安阳市龙安区行政权力清单动态管理办法（试行）》《南乐县行政权力清单动态管理办法》（试行），等等。洛阳市高新技术开发区管理委员会也出台了权责清单的动态调整管理办法，内容涉及清单管理原则、管理主体、编制主体、审查主体、监督主体以及协同联动、惩戒措施等。

除了上述法治步骤之外，需要配给的还有相应的技术手段与措施。以洛阳市为例，笔者在当地编办和法制办进行系统考察时，发现当地构置的洛阳市权责清单综合信息管理平台，具有非常强的可操作性，且记录非常清楚，其文字提示所谓“内部未审核”“内部审核通过”“一审通过”“二审通过（归档）”“待归档”“审核不通过”中的“一审”“二审”很明显地指的是政府法制部门或编制管理部门内容的审核程序，这就既很形象地表明了该项工作所处的状态，也很实用地解决了相关问题，一目了然。政府编制管理部门作为审核主体保留有该系统的终极审批操作权限，而各职能部门又有相应的系统管理员予以对接，保证了整个信息管理系统的动态化。洛阳市的这个系统是目前电子政务有效运用的典范。

2.促进权责清单实施绩效考核的精准化

目前权责清单制度建设在实施中遭遇困境的最大原因就在于，对于权责清单的实施，编纂部门或发布部门并没有过硬的约束手段。但是，对于这种状况，我们并不是没有任何改善的路径或方法，依法行政考核应该成为此项工作推进过程中的一项重要抓手。换句话说，各级政府法制部门每年都会在依法行政考核中起到主导作用，这实际上为我们开展政府权责清单尤其是对权力清单的推进考核提供了十分重要的铺垫与启示。对比各级政府对权责清单方面的指标设定，我们会发现分值设定比较有限，因此，下一步对权责清单方面的指标设定还可更具体，所占分值也可以更多，这样才能更好地起到约束作用。

对于权责清单实施状况的考核，可以考虑通过听取群众意见、调研、暗访等方式来加强评估，及时修订清单运行过程中的不科学、不合理的内容，所谓考核之后见效果，完善工作做在平时。对于目前各地不统一的权责清单，则可以由中央发布相对统一的模板和评价标准，保证其内容、名称和适用上的趋同，同时也有利于权责清单在全国得到统一的实施，从而保证各地的依法行政考核与建设能够遵循大致相同的路径，得到较为接近的效果。

3.通过各种机制强化“清单意识”

在笔者看来，权责清单并不是一种真正意义上的目标性改革模式，更像是一种为了促成行政执法效率的提升而将相应的权力、责任归于一体的提示性法条总汇，有着较强的时代烙印，具有很明显的权宜性。长久来看，法治政府和法治国家更需要的是直接依据相应的法条来精准执法，当然，这种状态达成的前提就是执法人员本身对法条了如指掌，不需要再经过清单式的法条提示，不仅了解中央一级的法律和行政法规，而且对地方性法规和地方政府规章也同样耳熟能详，这在设区的市获得城乡建设与管理、历史文化保护、环境保护等方面的立法权之后尤其如此。因此，对于“清单意识”的培养，除了加强日常的培训与考试外，其他相应的配套制度的跟进也很必要。比如，对于行政执法人员，2015年底由中办和国办共同发布的《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》明确指出，除了原来要求必须获得法律职业资格的人员外，担任政府部门中从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的人员，同样应取得该资格，同时，国家鼓励其他行政执法人员参加该考试以取得职业资格。这实际上就提出了一个较为严肃的专业问题，即未来法律职业共同体的尽快构建，而这一共同体中的人员只有具备较为一致的政治素养、业务能力、职业伦理和从业资格要求，才能从事相关法律职业工作。这样一来，对于权责清单内容的了解，其实便成为业务能力的一项重要表现。

注释：

①三门峡市编办：《政府权力清单分类探析——基于三门峡市推进市政府权力清单制度探索实践分析》，《河南省编办2014年度改革管理创新研究奖论文集》，第419页。

②“三定方案”是中央编办或地方编办为深化行政体制改革而对相应级别的政府所属各部门的主要职责、内设机构和人员编制等所作规定的简称，属于相应级别的规范性文件，是各职能部门履行职责的重要依据。参见应松年主编：《行政法与行政诉讼法学》，高等教育出版社2017年版，第58页。