央地关系视角下地方政府规范性文件制定研究

万 江

在绝大多数国家,政府都不是铁板一块,政府内部也有层级划分,中央政府与地方政府之间有分工、有合作,也有冲突。我国是单一制国家,但依然存在着中央、省、市、县(区)、乡(镇)的层级划分。这种单一制但却多层级的政府体制意味着地方政府的角色定位是多元的:一方面,地方政府要管理地方性事务,回应地方民众需求;另一方面,地方政府还要执行中央、上级政府指派的任务,确保政令畅通。在一般情况下,执行中央政策和管理地方事务并不矛盾。但在某些时候,中央政策会影响到对地方事务的回应,两者有可能是不兼容的。那么,地方政府如何平衡、处理这两种角色?本文试图通过规范性文件的制定来测度地方政府如何在执行中央政策和回应地方需求之间进行选择。本文的理论意义在于,我们较为清楚地测度了地市级政府日常行政的逻辑,即执行上级命令和管理地方性事务之间的取舍。同时,本文还将财政分权、行政分权和法治分权三个维度的地方分权沟通起来,借以评估不同因素对地方政府行为的影响。

一、问题的引出

改革开放以来,中国经济社会取得的进步举世瞩目。但中国所取得的成功并不完全契合西方理论,不少学者将中国发展模式的独特性归功于地方政府之间的竞争。那么,为什么地方政府之间会有如此激烈的竞争?部分原因在于我国实行了自上而下的人事控制机制,同时分税制使地方政府有最大化财政收入的激励。①参见万江:《中国的地方法治建设竞争》,载《中外法学》2013年第4期。许成钢即认为,地方分权式的威权主义是理解中国改革和发展的关键;中国采取了政治、人事权高度集中与行政、经济控制权高度放权的紧密结合体制,人事方面的中央控制使中国的分权有别于联邦制,但地方政府享有立法权、行政管理权又使我国有别于中央计划经济。②Chenggang Xu,TheFundamentalInstitutionsofChina'ReformsandDevelopment,The Journal of Economic Literature,Vol.49,lssue4,pp.1076-1151,2011.这种制度设计使中央积极性和地方积极性实现了微妙的平衡。法学界显然认识到中国存在的地方分权,但却习惯于认为我国地方分权缺乏法治化。我们认为这种结论未免草率。与之相反,中国的地方分权不仅具有法律上的依据,更具有宪法依据。

早在1979年,即改革开放初始,全国人大就制定了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》),明确了地方人大、地方政府的职权、职责。1982年《宪法》第107条更是明确规定,县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作,发布决定和命令,任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。1982年修正的《地方组织法》进一步赋予了省级、较大的市的人大和政府制定地方性法规、地方政府规章的权力,并明确地方政府管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。毫无疑问,上述条款都是向地方下放立法权、行政管理权。但《宪法》和《地方组织法》同时又强调了对地方政府的高度控制。比如1978年《宪法》明确规定,“地方各级人民政府,是地方各级人民代表大会的执行机关,是地方各级国家行政机关”。地方政府需要向本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作,受国务院统一领导。1979年《地方组织法》还进一步强调地方政府应当执行国务院和上级政府的决定和命令,“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院”。上述条款一直实行至今。

显然,无论是理论阐释,还是《宪法》和《地方组织法》等法律规定,抑或中共中央、国务院的一系列文件,都表明中央、地方绝非铁板一块,但也不是一盘散沙。中国独特的央地关系是理解中国经济社会发展的重要密码。一方面,为发挥地方政府的信息优势,应对复杂多变的社会现实,需要给予地方政府更多的权力以发挥地方积极性;另一方面,单一制国家需要确保中央政令畅通,地方政府需要严格执行国务院、上级政府的决定和命令,中央亦不时强化政策执行力。那么,中国的地方政府究竟是以管理地方性事务为中心还是以贯彻执行上级政策为中心?地方政府如何处理《宪法》对其双重身份的定位?

二、文件治国

(一)文件的意义

在整个政府体系中,地方政府处于政策执行一线,每天需要应对各种事务。一般而言,地方政府的工作包括政策制定、人员安排与资金划拨、政策实施与监督三个环节。比如在要求地方政府建立征地补偿安置争议协调裁决制度时,国土资源部明确指出,要将“是否出台裁决办法、是否落实裁决机构和人员、是否依法受理和办理裁决案件作为裁决制度是否到位的重要标志”。③《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》(国土资发〔2006〕133号)。不过,最重要的政策实施与监督环节极难观测和标准化,人员安排与资金划拨受制于政府信息公开的有限性亦难以获得。要全面刻画地方政府的日常行政并非易事,采取近距离观测也只能了解地方政府日常行政的细枝末节,难以对地方政府日常行政有宏观刻画。相对而言,政策制定最易观测,政策效力对公开性的要求使政策样本获取相对容易得多。根据《宪法》《地方组织法》《立法法》的最新规定,设区的市可以制定地方性法规、地方政府规章、规范性文件。与规范性文件相比,地方性法规、地方政府规章的信息公开更加规范,但一则只有设区的省、市才可以制定地方性法规、地方政府规章;二则地方性法规、地方政府规章的规模非常有限,大量地方性事务并不会纳入地方立法程序。

文件制定在中国的政治生活中起着巨大作用。④参见李林倬:《基层政府的文件治理——以县级政府为例》,载《社会学研究》2013年第4期。通常的,无论是国务院、国务院部委还是省级政府抑或地级市政府,要落实相关事项都需要通过颁发规范性文件来推动。国务院和相关部委颁发的文件涉及的是中央事务,地方政府制定的规范性文件针对的通常是地方性事务。根据《宪法》第107条规定,县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理地方性事务,可以发布决定和命令。《地方组织法》也有类似规定。尽管在条块分割下国务院部委并不能够对地方政府有直接影响,但是条块分割本身意味着一些事项需要地方政府予以配合,⑤参见贺东航、孔繁斌:《公共政策执行的中国经验》,载《中国社会科学》2011年第5期。同样可能对地方政府的日常行政产生直接影响。根据《地方组织法》第59条规定,地方政府应当执行上级国家行政机关的决定和命令。而从地方政府执行上级命令而言,制定政策同样是必经的程序之一,不少中央文件都要求地方政府必须制定具体的实施方案,并将之作为考核指标之一。

由于地方政府所发布的决定和命令一方面是为执行国务院和上级文件,另一方面亦有不少属于地方性事务。尽管规范性文件的制定和地方政府的行政重心或许有些许出入,但相比其他指标,能够较为全面地反映地方政府日常行政的内容。在规范性文件能够反映出地方政府日常行政重心的前提下,⑥有关地方政府规范性文件到底关注什么的实证研究,将另行撰文。如果能够将规范性文件中的地方性事务和执行上级事务区分开来,那么就可以弄清楚影响地方政府日常行政行为的因素,观察地方政府如何回应中央政府、上级政府和地方性事务需求。因而,本文试图基于规范性文件的制定来考察地方政府如何处理自身的双重属性。毫无疑问,将地方政府制定的规范性文件进行精细分类,非常有利于判断地方政府的日常活动。但是,每个地方政府(不含政府部门)每年制定的规范性文件有上百份,全国有300多个地级市、几千个县级政府,近10年制定的规范性文件总量数以百万计。要对这么多的规范性文件进行精细化处理任务过于庞大。因而,我们只能够通过规范性文件的数量多少来推测地方政府的日常工作。

(二)模型构建

如前所述,无论是为执行中央指令还是回应地方性事务需求,地方政府都需要制定规范性文件。但规范性文件的制定有成本,是否制定相应的规范性文件、是否要推进相应的行政事务,取决于成本收益的考量,比如相关部门的人员配置、办公经费等决定的供应能力,以及当地的人口、面积、经济活动等因素决定的需要。《立法法》在赋予设区的市以地方立法权时就强调,设区的市制定地方性法规的具体步骤和时间由省级人大常务委员会综合设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定。该条规定所建立的假设是更多的人口、更宽广的地域面积和更高水平的经济发展意味着对地方政府行政行为需求的增加。我们认为,规范性文件的制定同样会受到这些因素的影响。企业数量越多、外商直接投资越多、地方生产总值越高、政府财政支出越高,都意味着更多的经济活动,需要地方政府处理的地方性事务越多。通常来讲,人口的增加意味着对地方政府行政行为需求的增加,我们因而试图考察人口数量、人口密度对地方性事务的影响。事实上,卡斯和施莱弗2004年的研究正是发现了人口数量与地方立法活动之间存在的紧密正相关性,人口更多的州制定的立法条文更长,相关法律的制定也更早。⑦Mulligan,Casey,and Andrei Shleifer,TheExtentoftheMarketandtheSupplyofRegulation.Quarterly Journal of Economics,Vol.120,lssue4,pp.1445-1473,2005.此外,与人口指标紧密相关的是区域面积,面积越大,地方政府可能需要处理的事务越多。但是行政辖区大小存在着多重共线性问题,无法进行面板数据回归,我们利用了城镇建成区面积作为替代性指标。此外,中国存在着财政分权。经济学采取财政自主率来测量财政分权的程度。⑧尽管财政自主率的设计略有区别,但大体都是考察地方财政收入与地方财政支出之间的关系。本文所使用的财政自主率是陈硕等学者所定义的指标,即地方财政收入与地方财政支出的比值来定义地方财政自主率。参见陈硕:《分税制改革、地方财政自主权与公共品供给》,载《经济学》2010年第4期。从理论上讲,地方财政自主性越高意味着地方财政收入有较多的部分并未用于当地支出,而较低的财政自主率意味着地方政府获得了较多的转移支付。当地方政府主要依赖于转移支付而非地方税收获取财政资金时,那么地方政府更可能会倾向于严格贯彻中央政策而不是回应地方性事务需求。但如果地方政府只能从当地获得财政收入,那么就需要更加积极主动地回应地方性事务管理需求。

除处理地方性事务外,地方政府还需要执行国务院、上级政府的决定和命令。在我国,国务院、国务院部委和各级地方政府每年要颁布大量规范性文件,每一份规范性文件都意味相应的政府事务,其中国务院制定的绝大多数文件都需要地方政府配合。虽然国务院部委与地方政府并没有法律意义上的管理与被管理关系,但国务院部委相关事务的完成同样需要地方政府的配合与执行。根据北大法宝的检索,2016年1月1日以前,有2546部国务院部委颁发的规范性文件明确规定了地方人民政府的相关事务。省级政府颁发的文件既可能是为贯彻国务院事务,也可能属于省属范围内地方性事务。每一份规范性文件同样意味着地级市政府可能需要履行的一项事务。无论是从人事还是财政的角度来看,省级政府对地市级政府的行为都具有直接影响。相比国务院部委,省级政府颁发的规范性文件对地级市的影响应当更加显著。由于地级市政府颁发的规范性文件和国务院、国务院部委以及省级政府颁发的规范性文件之间应当存在着一定的联系,我们通过国务院、国务院部委和省级政府颁发的规范性文件数量来刻画地级市政府需要执行的上级命令。

在管理地方性事务方面,2000年制定的《立法法》第64条规定,属于地方性事务需要制定地方性法规的事项,可以制定地方性法规。2015年修正的《立法法》规定,设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规、地方政府规章。在存在地方性法规、地方政府规章、规范性文件三种回应地方性事务需求的不同处理方式时,地方政府(人大)可以选择适当的制度回应。根据《宪法》和《立法法》的规定,我国地级市存在着较大的地级市和一般地级市的区别。较大的市自1982年之后就可以制定地方性法规、地方政府规章,而一般的市在2015年《立法法》修改之后才可以制定地方性法规和地方政府规章。因而,较大的市的地方性事务管理可以通过地方性法规和地方政府规章实现,但一般地级市在2015年前只能通过规范性文件来回应地方性事务的需求。因而,如果地方立法能够替代规范性文件回应地方性事务需求,那么享有地方立法权就应当能够减少地方政府制定规范性文件的数量。⑨反过来讲,规范性文件也可能替代地方性法规、地方政府规章。参见屈茂辉:《我国上位法与下位法内容相关性实证分析》,载《中国法学》2014年第2期。也就是说,地方政府规章、地方性法规和地方政府规范性文件之间可能存在着一定的替代关系。因而,我们将较大的市和一般地级市进行对比,以探讨地方立法对地方政府行为的影响。

基于前述研究设想,我们构造了以下模型:

其中y是因变量,即i地级市政府在t年度所制定的规范性文件数量。解释变量主要涉及上级事务与地方性事务需求,上级事务主要通过国务院、国务院部委和省级政府制定的规范性文件数量予以体现,地方性事务需求我们从三个角度进行了刻画:一是沿用Casey和Shleifer的分析框架,⑩前引⑦,Mulligan,pp.1445-1473.分析人口、人口密度和城市建成区对地方政府规范性文件制定的影响;二是沿用经济分权的分析框架,分析包括地区生产总值、FDI等指标对地方政府规范性文件制定的影响;三是沿用财政分权的分析框架,分析了财政自主率对地方政府规范性文件制定的影响。相关指标定义见表1,其中ɛ是残差。另需补充的是,被解释变量是地级市政府而非县级政府的原因在于,一是县级市数量太多;二是县级市规范性文件的公布不规范;三是县级市均没有地方立法权,无法考察地方立法权对地方政府行为的影响。此外,由于地级市政府部门的规范性文件数量极难获得,文章没有将地级市政府部门制发的规范性文件数量纳入进来。

表1 指标设置说明

三、数据分析

(一)数据来源

本文的主要变量,包括国务院及其部委颁布的规范性文件数量、省级政府颁发的规范性文件数量、地级市人大制定的地方性法规数量、地级市政府颁发的规章数量和规范性文件数量均来自北大法宝。我们下载了国务院、省级政府、所有地级市政府的规范性文件目录,并分年度计算了文件数量,进而构建了面板数据。由于涉及的文件数量过多,以及不少地级市政府的规范性文件的公示散乱,我们没有将北大法宝录得的文件与政府网站逐一核实。

我国的政府信息公开始于2000年。在2000年前,地方政府的规范性文件极难获得。但随着广东、重庆等省市在2000年之后逐步推行政府信息公开,绝大多数省级政府自2003年开始全面进行政府信息公开。2007年国务院颁布《政府信息公开条例》之后,地方政府的信息公开全面规范化。从图1可以发现,地级市政府在2004年公布的规范性文件数量的均值极小,在2000年前更是趋于零。但从2000年至2008年获得的规范性文件数量逐步上涨,并在2008年达到顶峰,即每个地级市政府每年公布的规范性文件数量接近80部。在此之后,地方政府颁布的规范性文件数量逐步趋于稳定。根据《政府信息公开条例》,属于主动公开范围的政府信息应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。因而,2008年后的相关数据比较可信。此外,本文的数据采集是在2016年上半年,考虑到北大法宝收录相关数据时可能存在一定时间差,2015年规范性文件的数量可能不准确,因而剔除了2015年的数据。从图1亦可发现2015年地级市政府公布的规范性文件数量的均值有显著下降。因此,本文在回归时只采用了2008年至2014年的相关数据。

图1 地级市政府规范性文件制定

其他解释变量包括人口、GDP等指标均来自中经网。尽管我国地级市已有290个(含49个较大的市),但有52个地级市或者规范性文件数量无法从北大法宝检索到,或者相关解释变量缺失。由于解释变量和被解释变量的可得性问题,以及6个地级市的数据明显过低,[11]北大法宝检索到有6个地级市规范性文件年发文不足10部。但从6个地级市的政府官方网站来看,其颁布的规范性文件数量远远超出北大法宝提供的数据。比如山东临沂市,北大法宝提供的规范性文件总量只有5部,但政府网站公布的文件表明其在2015年制定了117部规范性文件,2014年制定了123部规范性文件。由于临沂市、济宁市、上饶市、孝感市、双鸭山市、张掖市政府网站公布的数据只有2014年、2015年的数据,我们在回归分析时没有使用其数据。不过,是否删除这6个地级市对回归结果并无区别。最终,课题组收集了183个地级市、49个较大的市的数据,涉及27个省份。

(二)描述性统计

统计数据表明(见表2),国务院、各级地方政府每年要颁布大量规范性文件。国务院每年制定的规范性文件数量为156.4286部,且波动相对较小。国务院部委每年制定的规范性文件数量总计则高达10678.76部。省级政府每年制定的规范性文件数量则高达237.293部。其中山西省在2011年曾经颁布了525部规范性文件,同期制定了28部地方政府规章和9部地方性法规。山东省在2015年则颁布了516部规范性文件,并制定了13部地方性法规和15部地方政府规章,每天几乎都要颁布1.5部规范性文件。

表2 主要变量描述

在地级市方面,较大的市每年制定130.9592部规范性文件,一般地级市每年制定75.613部规范性文件。从均值来看,厦门、南宁、宁波、杭州、郑州每年制定的规范性文件数量超过200部。郑州市政府在2011年颁布了429部规范性文件,但同年只颁布了4部地方政府规章,郑州市人大同年则只制定了3部地方性法规。深圳市制定的规范性文件数量均值仅为106.55部,但是其制定的地方性法规数量为22.27部,地方政府规章为16.45部,在所有的较大的市中都是最高的。呼和浩特、齐齐哈尔、唐山、吉林、拉萨、邯郸制定的规范性文件的均值均不足50部。其中齐齐哈尔每年颁布的规范性文件数量为22.818部,地方性法规为4.27部,地方政府规章为4.27部。从历史趋势来看,较大的市的地方政府规章、地方性法规数据分布较为平稳,均值年度波动较小,且在2000年之后均未超过9部。但较大的市颁布的规范性文件均值波动较大,其中在2011年均值达到142.5的顶峰,2012年的均值则为137.7部。同时,我们也可以发现,在地方人大制定地方性法规较多的年度,地方政府制定的地方政府规章也相应较多,两者出现较为密切的正相关关系。一般地级市颁布的规范性文件数量也不少,平均每个月要颁布6部规范性文件。但一般地级市颁发的规范性文件数量差异较大。比如福建省莆田市在2013年制定了431部规范性文件,且连续多年颁布的规范性文件都超过300部,均值亦达到223.18部。福建省宁德市规范性文件的均值也达到205.82部,在较大的市中排在前五位。但由于政府信息公开、发文量相对较少等原因,其中有14个地级市的规范性文件均值尚不足20部。

(三)回归分析

对地级市政府规范性文件的面板数据分析发现,地级市政府确实扮演了上传下达的角色,同时也较好地体现了对地方性事务的管理和执行。

从回归结果看(见表3),国务院、省级政府发文量对地方政府的文件制定确实有一定影响。(1)栏显示,国务院每制定五份规范性文件,会显著地让地级市政府多制定一份文件。省级政府每制定六份规范性文件,会显著地让地方政府多制定一份规范性文件。但是,国务院和省级政府发文量对地级市政府文件制定的影响不够稳定,在控制年度效应和地级市效应之后,无论是国务院、省级政府还是中央部委对地级市政府的文件制定影响都不显著。

在人口、经济等影响因素方面,在未控制年度效应时,人口数量越多,确实会增加规范性文件的制定;但在控制年度效应后,人口数量对规范性文件制定的影响就非常有限。人口密度对地方政府规范性文件的制定影响显著,在控制年度效应后对规范性文件制定具有负的效应,但是这种效应并不稳定。总的来讲,人口地理边界的变化对地方政府规范性文件的制定影响有限。

经济活动对地方政府规范性文件制定有显著影响。企业数量的增加、财政收支的变化,都会影响规范性文件的制定。比如企业数量增加就会显著增加地方政府的规范性文件制定,每增加一百家较大规模的企业,地方政府就需要专门制定一部规范性文件来迎合企业投资。财政收支方面的变化对地方政府规范性文件制定的影响更加明显,但财政收入和财政支出的变化对地级市政府规范性文件制定的影响是相反的。gdp而非人均gdp对地方规范性文件制定的影响更加显著。gdp的增加导致地方政府制定更少的规范性文件数量,但人均gdp的变化则不会影响到规范性文件的制定。原因可能在于,gdp越高,地方政府经济状况越好,地方政府越会减少对招商引资等经济活动的重视。而人均gdp并非地方政府关心的问题。此外,在地方政府对外商投资展开竞争的情况下,fdi对地方政府日常行政行为的影响尚不显著。[12]Wang Xiaozu and Xu Lixin Colin and Zhu Tian,ForeignDirectInvestmentUnderaWeakRuleofLaw(July2012).Economics of Transition,Vol.20,Issue 3,pp.401--424,2012.

表3 地级市政府规范性文件制定的回归分析

续表

续表

令人意外的是,地方立法权并没有减少规范性文件的制定。相反,在未控制年度效应时,较大的市明显制定了更多的规范性文件。显然,地方立法权并没有发挥控制红头文件制定的作用,反而因为地方性法规、地方政府规章的制定,使得地方政府享有更多的权力,会制定更多的红头文件。

在回归结果中,地方财政自主率与地方财政收入、地方财政支出可能存在内生性,人口数量和gdp也可能存在内生性,但在分布回归时结果没有变化,表明相关指标之间的内生性是可以忽略的。

地方立法权之所以不显著,可能的原因在于,2015年前只有较大的市才有地方立法权,这些城市人口本就更多、经济规模更大,对地方政府发文需求本来就高,自然会制定更多的规范性文件。为此,我们单独就较大的市的规范性文件制定进行了回归。表4显示,地方性法规确实替代了规范性文件制定,但是效应不显著。地方政府规章的制定则增加了规范性文件的制定,这一系数超过了1。而且,在固定年度、城市效应之后,依然非常显著。这表明,地方立法权确实没有发挥限制地方政府制定红头文件的作用。

表4 地方立法权对较大的市规范性文件制定的影响

总的来说,省级政府对一般地级市的日常行政具有显著影响,地方性事务主要体现在经济活动方面,人口、面积等指标对地方政府的日常行政影响较小。因而可以认为,一般地级市的日常行政主要体现为两方面:一是贯彻省级政府文件;一是应对当地经济性事务,以经济建设为中心的政府特色非常明显。我们需要提防较大规模的企业对地方政府日常行政的影响可能会引发腐败等问题。[13]See Hongbin Cai,Hanming Fang and Lixin Colin Xu,Eat,Drink,Firms,Government:AnInvestigationofCorruptionfrom theEntertainmentandTravelCostsofChineseFirms,The Journal of Law&Economics,Vol.54,No.1pp.55-78,2011;Zhang,Wei and Li,Ji,WeakLawv.StrongTies:AnEmpiricalStudyofBusinessInvestment,LawandPoliticalConnectionsinChina(July9,2013).Available at SSRN:http://ssrn.com/abstract=2291787.有一种观点认为,地方政府具有管理经济社会的职责,由于缺乏地方立法权,制定具有立法性质的文件就成为一种权宜之计。但以红头文件替代法律不符合依法治国方略,因而论者更倾向于扩大地方立法权,用法治去规范地方政府行为。这种思维的直接作用就是推动了《立法法》的修改。2014年公布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》一方面指出要加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件;另一方面则通过赋予设区的市地方立法权,引导地方政府制定地方性法规、地方政府规章。全国人大在2015年修正的《立法法》中将地方立法权扩展至设区的市,其目的正在于“限制和规范地方政府的权力,让地方政府在上位法缺位的情况下,在地方性法规或者地方政府规章的框架内行使权力,杜绝地方政府印发红头文件自设行政权力的违法现象,从而使地方政府更加规矩”。[14]周洪宇:《如何用好地方立法权》,载《中国人大》2016年第8期。但是如本文的数据分析所发现的,地方立法权并没有抑制红头文件的制发,规范性文件和地方性法规、地方政府规章并没有呈现出显著的负相关性。国外的实践表明,对政府规则制定施加一定的程序控制能够抑制规则的制定数量。[15]See Yackee,Jason W.and Yackee,Susan Webb,Testing the Ossification Thesis:AnEmpiricalExaminationofFederalRegulatoryVolumeandSpeed,1950-1990.George Washington Law Review,2010.因而,不能仅仅寄希望于通过《立法法》来扩大地方立法权就可以抑制红头文件的制发,还需要强化对规范性文件的备案审查和公开,通过合法性审查、公平竞争审查等措施来规范地方政府的规范性文件制发。

四、结论与说明

我国虽然是单一制国家,但改革开放采取的放权让利策略,赋予了地方政府行政管理权、立法权、财政权,这与中央计划体制区分开来。同时,上级政府对下级政府的人事控制又使得我国有别于联邦制。这种分权与集中的体系早在改革开放初就为《宪法》和《地方组织法》所认可。但是,现有研究极少关注双重因素对地方政府日常行政行为的影响,更缺乏实证类研究。本文基于地级市政府规范性文件制定的实证研究发现,一般地级市政府的日常行政受省级政府的影响极大,财政因素对地方政府的行为亦有显著影响。但是,一般民众对地方政府的日常行政影响较小。尽管中央已经认识到文件治国与依法治国潜在的冲突,并通过赋以设区的市立法权以引导地方政府的立法需求,但基于较大的市的分析发现,地方立法并没能够减少红头文件的制发。

当然,由于本文的规范性文件样本数量有一定遗漏,影响了结论的可信度。但从另一方面讲,建立制度化、规划化的规范性文件公开公示制度,其价值不容忽视。此外,本文并没有关注地方政府制定的规范性文件的具体内容,也没有考察地方政府如何在地方性法规、地方政府规章与规范性文件之间进行取舍,县级政府更有可能有不同的运行逻辑,这意味着未来进一步的细化研究大有可为。