浅议安全生产技术服务虚假报告的认定

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如何认定安全生产技术服务虚假报告？目前，这方面办案实践和理论研究较少，而且国家也没有从法律层面进行具体明确。本文就安全生产技术服务虚假报告认定的必要性、认定的内容和认定的注意事项进行探讨。

一、认定安全生产技术服务虚假报告的必要性

（一）近年来重特大事故都指出了安全生产技术服务机构存在问题。昆山市“8.2”特别重大事故调查报告认定淮安市建筑设计研究院、南京工业大学、江苏莱博环境检测技术有限公司和昆山菱正机电环保设备有限公司等单位，违法违规进行建筑设计、安全评价、粉尘检测、除尘系统改造，对事故发生负有重要责任。尤其是南京工业大学出具的《昆山中荣金属制品有限公司剧毒品使用、储存装置安全现状评价报告》，在安全管理和安全检测表方面存在内容与实际不符问题，且未能发现企业主要负责人无安全生产资格证书和一线生产工人无职业健康检测表等事实；江苏莱博环境检测技术有限公司未按照《工作场所空气中有害物质监测的采样规范》（GBZ159-2004）要求，未在正常生产状态下对中荣公司生产车间抛光岗位粉尘浓度进行检测即出具监测报告。南京工业大学已被吊销安全生产技术服务相关资质、江苏莱博环境检测技术有限公司已经注销。2017年12月9日，连云港市聚鑫生物科技有限公司四号车间发生爆炸，导致10人死亡。事故调查也发现安全生产技术服务机构管理不规范等问题。这些事故调查中均指出安全生产技术服务机构存在问题，但都没有认定为虚假报告，与目前法律法规中没有明确的虚假报告的认定有直接关系。

（二）安全生产技术服务虚假报告认定标准的缺失导致相关企业责任不能压实。一是不能压实生产经营单位的责任。安全生产技术服务虚假报告认定标准的缺失，导致生产经营单位对安全生产评价、检测、检验的不重视，认为只是一个程序，没有认识到安全生产评价、检测、检验机构对预防事故发生或者减少职业危害的重要作用，从提供资料、生产现场到配合安全生产评价、检测、检验都流于形式，甚至对安全生产技术服务机构提出的措施和建议都不重视和落实，客观上造成安全生产技术服务机构工作不严谨。二是不能压实安全生产技术服务机构的责任。安全生产技术服务机构都是市场经济的参与者，占领市场和获取利润是其主要动因，社会责任也是其必须承担的。因此，安全生产技术服务虚假报告认定标准的缺失，也让相关技术服务机构当遇到市场和利润与社会责任矛盾时会有失偏颇，不能正确对待，导致安全生产评价、检测、检验报告存在虚假的“土壤”。三是不能压实安全生产技术服务人员的责任。安全生产技术服务人员都是具有相关专业知识、经过培训考核、取得相关从业资格的。由于安全生产评价、检测、检验虚假报告认定标准的缺失，安全生产技术服务人员存在侥幸心理，在从事安全生产技术服务时，会由于主观上故意或过失导致技术服务结果出现问题。

（三）安全生产技术服务虚假报告认定标准的缺失影响了违法行为的及时查处。一是思想上不重视。安监部门和人员没有充分认识到安全生产技术服务机构和人员在发现生产经营单位事故隐患尤其是重大事故隐患的专业性、现场性和日常性，是生产经营单位和安全监管部门及人员不可代替的。加之安全生产评价、检测、检验虚假报告认定标准的缺失，导致安全监管执法人员认为虚假报告比较难界定，日常监管中不重视对安全生产技术服务机构的监管，尤其是不重视对安全生产技术服务报告的核查。二是执法检查中忽视。执法人员一般重视对生产经营单位违法行为的发现和查处，不重视虚假报告违法行为的发现和处理，导致对安全生产技术服务机构外在的、强有力的监督缺失。三是执法办案中困难。一些事故调查中只是指出安全生产技术服务机构存在问题，都没有将存在问题定性为虚假报告，更不要说日常监管执法办案了。主要因为虚假报告是不是一定要有主观故意属性，过失能不能认定为虚假报告，《安全生产法》第89条、《职业病防治法》第80条都没有明确。同时，由于法律的不明确，也给安全生产技术服务机构和人员及有关律师带来了辩解的机会，也会有行政复议撤销和行政诉讼败诉的风险，与其吃力不讨好，那还不如不办案。

二、安全生产技术服务虚假报告认定的内容建议

所谓虚假报告，是指报告的内容不符合事实、不真实，或杜撰、编造、虚构了事实，或隐瞒了事实真相。虚假，既可以是全部内容虚假，又可以是其中的主要内容虚假。《刑法》第229条规定，承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。前款规定的人员，索取他人财物或者非法收受他人财物，犯前款罪的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。同时，对严重不负责任，出具的证明文件有重大失实，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。因此，《刑法》中将不管是故意、还是过失造成虚假证明（文件）的都列入《刑法》进行调整，只不过在量刑时有所不同。

从《安全生产法》和《职业病防治法》法条的本义和安全生产预防的角度，安全生产技术服务机构出具虚假报告不需要考虑情节严重或严重后果，只要分清故意和过失两种情形，对照法条进行处理就行了。

综上所述，安全生产技术服务机构出具的报告具有下列情形之一的，应认定为虚假报告：

（一）评价报告主体内容不符合事实、不真实或隐瞒了事实等，影响了评价报告结论。

（二）检测检验不按照程序、检测检验对象不符合事实、不真实以及安全检测、检验数据造假或隐瞒了事实，影响了安全检测、检验结论。

（三）评价报告附件不符合事实、不真实或隐瞒了事实，影响了评价报告主体内容。

对于不负责任，安全生产技术服务机构出具的报告有重大失实并造成人员财产损失的、导致生产经营单位违法行为依然存在并受到行政处罚的，也应按照《安全生产法》第89条、《职业病防治法》第80条进行处理，但建议不吊销其资质。

三、安全生产技术服务虚假报告认定的注意事项

修法，将虚假报告分故意和过失两种情形。目前，《安全生产法》第89条、《职业病防治法》第80条都没有将虚假证明（文件）分故意和过失两种情形。应启动涉及虚假报告法条的修改，让其更具有可操作性和前瞻性。同时，对安全生产技术服务机构出现的虚假报告造成严重影响和后果的，也应追究其刑事责任。

释法，将虚假报告标准化、便于贯彻执行。《安全生产法》《职业病防治法》不可能将虚假报告的认定、处理完全具体化，就必须由全国人大法工委、国务院法制办或应急管理部根据实际、实践及相关理论研究，尤其是事故调查中发现安全生产技术服务机构与人员存在问题，明确虚假报告判定标准、认定标准或处理标准。

普法，将虚假报告案件公开、警示全社会。建立安全生产技术服务机构与人员诚信信息库，并与“红黑榜”、安全生产“一票否决”制度紧密联系。对监管执法检查中，发现和查处的安全生产技术服务虚假报告处罚案件，要利用报纸、电视台、网络、通报等形式向社会公布，让全社会来监督安全生产技术服务机构与人员的行为。同时，也促使安全生产技术服务机构与人员建立自我约束、自我管理、自我纠错的机制，让安全生产技术服务机构在获取利润和承担社会责任两者之间达到相对平衡。