云南完善集体林权制度改革对策研究*

王卫斌

(云南省林业科学院，云南 昆明 650201)

集体林权制度改革是继家庭联产承包责任制后农村生产关系的又一次深刻调整[1]。围绕习近平总书记提出的“生态美、百姓富”改革新要求，集体林权制度改革重点在于完善政策、放活经营、强化服务、发展产业、提升效益等环节，进而创新机制、解决发展问题，全面提升集体林业经营水平[2]。云南是林业发展大省，是全国集体林权制度改革的先行省区之一，集体林权制度改革对推动云南绿色发展、争当全国生态文明排头兵建设发挥了重要作用。因此，本文对云南集体林权制度改革取得的主要成效进行了总结，归纳了云南深化集体林权制度改革面临的主要问题，提出了深化云南集体林权制度改革的对策建议，期望为云南省集体林权制度的健全完善提供有力的理论支撑。

1 云南集体林权制度改革取得的主要成效

云南省林地面积2 607.11×104hm2，集体林面积1 985.38×104hm2，占林地面积的76.15%。其中，集体公益林面积804.02×104hm2，占集体林面积40.50%，集体商品林面积1 181.07×104hm2，占59.50%，集体天然林面积1 343.48×104hm2，占67.67%，集体人工林面积415.49×104hm2，占20.93%，人工促进林面积226.41×104hm2，占11.40%，是中国西部地区重要的集体天然商品林区[3]。云南自2006年开展集体林权制度改革以来，10年间隔期，全省森林面积增加117×104hm2，森林蓄积量、森林覆盖率分别提高3.06%、18.30%，全省贫困县人均林业收入突破2 000元。

云南省应确权集体林地面积1 820×104hm2，已确权1 800×104hm2，确权率98.90%，发放林权证580多万本，发证面积1 787×104hm2，发证率98.19%，全省近840×104户林农获得了林地承包经营权，调处林权纠纷16.48×104起，调处率98.80%，现已基本完成“明晰产权、承包到户”的主体改革任务[4]。通过深化集体林权配套改革，制定和完善了森林资源资产评估、林权社会化服务体系、林产业发展、林业投融资等相应的政策措施。同时，通过在全国率先开展林权社会化服务体系建设，经济林木和观赏苗木抵押贷款，林权抵押贷款规模连续6年位居全国前列，将集体林的发展潜能释放了出来，林农经营林业的积极性被调动起来，林农财产性收入得到增加，为盘活全省原有的“僵化型”林业资源和构建健康有序的林业发展环境提供了先决条件，同时也为实现习近平主席所提出的“绿水青山就是金山银山”这一战略目标奠定了制度基础[5]。

2 云南深化集体林权制度改革面临的主要问题

集体林权制度改革的目的是要充分释放云南省1 985.38×104hm2集体林地的巨大潜力。随着配套改革的不断深化，改革进程的不断推进，云南省集体林业经营发展又遇到了许多新情况、新问题。

2.1 低价圈地现象不同程度存在

长期以来，由于林地分散经营导致的成本高、管护难、效益低等问题，导致林地收入较低，全省林地年平均产值仅为3 881.40元/hm2，林农对山林的期望值和依赖度低。为追求眼前利益，将林地以150-450元/(hm2·a)的价格转租给一些大户和企业。部分地方政府出于发展林产业需要，将集体林地低价流转给招商引资企业，损害了林农的利益，也为将来产权纠纷埋下了隐患。

2.2 社会化服务体系不健全

根据云南省林业厅调查统计数据，全省1 361个乡镇林业站中已有783个(57.53%)撤销合并到乡镇农业综合服务中心办公，全省乡镇林业站在种苗繁育、造林抚育、经营管理、资源保护、林产品采收加工等方面支撑服务能力严重不足[6]。全省现有林业专业合作社5 270个，但普遍存在规模小、成员少、能人匮乏、资金短缺、组织不健全、管理不规范、利益联结机制不紧密、经济效益差、机构运转不正常等问题，难以发挥其促进互助合作、推进适度规模经营、维护林农权益、促进林农增收、培育新型市场主体等职能作用。林业投资收益期长，加之缺乏有资质的林地评估机构出具评估报告，银行不愿意做这种高成本、低额度的抵押贷款业务。现行林权抵押贷款较小额信用贷款，门槛高、手续繁琐，林农申请林权抵押贷款难度较大。

2.3 林地经营管理粗放

随着大量青壮年林农进城务工，山区村社空心化和林农老龄化弱势化严重，无人无力经营林地，加之林木种植管护投资成本高和经营技术难，大部分集体林地长期闲置撂荒，林农既不在林地上进行造林，也不对林地进行任何经营，更不将林地放入市场进行流转的问题越来越严重[7]。而且，林权流入方由于没有取得相应的林权凭证，无法获得林木采伐指标和林权抵押贷款，难以及时开展更新造林和林地经营。现行的造林补贴标准仅为3 000-4 500元/hm2，中幼林抚育补贴标准为1 500元/hm2或1 800元/hm2，较之10 500-15 000元的农户零星营造速丰林3年郁闭前的造林管护成本和平均4 500-6 000元/hm2的抚育成本，补助标准偏低，难以调动林农营造林的积极性。全省集体林活立木蓄积量11.14×108m3，单位面积活立木蓄积量51.86m3/hm2，远低于全省林地平均活立木蓄积量(68.18m3/hm2)和国有林平均活立木蓄积量(125.16m3/hm2)，集体林林分质量明显低于国有林，大部分集体林仍处于自然和粗放经营状态，并未从根本上调动激发林农造林护林的积极性，远未实现“把山当田耕、把林当菜种”的林改预期。

2.4 林地破碎制约规模经营

集体林改强调还权还利于民，各地普遍采取均山到户的模式将整块成片山林条块分割至各家各户，造成林地的破碎化和分散化，全省农民人均林地面积0.74hm2，户均3.50hm2。同时，集体林地细分后易因四至界限不清导致新的林权纠纷，需成片林权流转时，林农的意愿诉求难以统一，制约和影响了林地规模经营。全省林下经济发展由于林地规模小、地块分散，加之缺乏政府引导、缺少专项资金支持以及相应的种植管理技术和市场信息，林农林下资源开发利用进展慢、效率低。

2.5 林木采伐受限，补偿偏低

云南现有集体公益林804.02×104hm2，占集体林面积40.50%；集体天然林1 343.48×104hm2，占67.67%。天然林禁止商业性采伐后，集体公益林和集体天然林对林农的年补偿标准均为150元/hm2，比较林地出租〔150-450元/(hm2·a)〕与商品林经营的收入〔4 500-9 000元/(hm2·a)〕，形成强烈反差，挫伤了林农的护林积极性。公益林在法律上不允许转让和抵押，公益林市场化限制过严，因缺乏管护资金和劳力，导致大量公益林得不到有效管护，制约了公益林生态经济效益的持续发挥。同时，当前的采伐管理制度缺乏弹性，乡镇林业工作站撤并后采伐审批管理系统难以延伸到乡镇，采伐审批程序繁琐，林农办证难的问题一直得不到有效解决。林农采伐利用商品林受限，阻碍了林木处置权和收益权的落实，影响林农的林地经营积极性。

3 深化云南集体林权制度改革的对策建议

围绕《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》要求，结合云南实际，进行深化集体林权制度改革对策分析，提出以下几条建议。

3.1 推进三权分置改革，引导林地有序流转

立足云南的林情和省情，在落实集体所有权、明确经营权权能、稳定农户承包权的基础上，引导林地规范有序流转，推进集体林三权分置[8-9]。(1)进一步放活经营权。开展取消人工集体商品林木采伐限额试点，赋予集体人工商品林生产经营主体更大的生产经营自主权；建立健全林权收储机制和林权交易市场，创新林地股份合作制，培育新型林业经营主体，吸引社会资本投入规模化、集约化经营。(2)进一步落实处置权。区划界定为公益林的林地、林木在确保公益林性质不变的前提下，允许以转包、出租、入股等方式流转，鼓励利用公益林发展林下经济及非木质产业。集体林权可通过转包、出租、互换、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件及法律法规允许的其他方式流转；对流转取得的林地经营权进行确权登记颁证，发放林权流转证，并赋予流转证按照流转合同约定实现享受财政补助、评优示范、林权抵押、林木采伐和其他行政审批等事项的权益证明功能。(3)进一步保障收益权，进一步规范和完善林木权登记颁证制度，开展林木权的抵押贷款和流转工作；保障权利人合法权益，任何单位和个人不得禁止或限制林权权利人依法开展经营活动，征收、征用林地的单位或个人，应向林权权利人支付林地补偿费、补助费、补偿费等费用；加快研究停止天然林商业性采伐后，对天然商品林管护补助政策。

3.2 培育新型经营主体,推进适度规模经营

国家林业局“集体林权制度改革监测”项目组的实证分析结果表明，林地经营面积超过93.33hm2时才能出现规模经济效应。大力培育壮大家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种新型林业经营主体是实现适度规模经营的主要手段。(1)规范和鼓励林权流转。建立林权流转市场主体信用监管制度，开展政策宣传，正确引导农户采取出租、转包、入股等方式流转林地经营权和林木所有权，发展适宜程度的林业规模化经营。(2)建立健全多种形式利益联结机制。鼓励开展股份合作经营，鼓励龙头企业(以订单式、托管式、合作式、股份式等运作模式)与农户、家庭林场、林业合作社等共同建立紧密的利益联结机制。(3)大力培育林业新型经营主体。扶持培育一批产业关联度大、带动能力强、有市场竞争优势的大中型龙头企业(采取改造、重组、扶持等各种形式)，带动相关中小企业协调发展。大力培育以林业专业大户、家庭林场、农民林业专业合作社、林业龙头企业和专业化服务组织为重点，集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型林业经营体系，不断释放农村发展新动能，实现林业增效、农村增绿、农民增收的目标。(4)推进集体林业多种经营。深入推进林业供给侧结构性改革，增加优质林产品供给，巩固提升以核桃(Juglansregia)、澳洲坚果(Macadamiaternifolia)、油橄榄(Oleaeuropaea)为主的木本油料优势产业提质增效，大力发展特色经济林、林下经济、森林康养和景观利用、竹藤、观赏花卉等绿色富民产业，加快发展森林新资源开发利用、森林生物制药、森林生物质能源、新技术新材料等新兴产业，促进林农就业增收和精准脱贫。

3.3 吸引社会资本参与，建立多元化投入机制

云南集体林权制度改革后，林业的经济效益日渐提高，林业逐渐被视为一种新的投资方式[11]，但要切实提升集体林的森林质量与效益，必须要在争取各级财政加大投入的基础上，进一步完善政策，拓宽集体林投融资渠道，吸引各种社会资金参与集体林发展，破解林农、大户、专业合作社、企业等各类经营主体资金短缺、贷款融资难题，为提升集体林业经营发展水平提供资金保障。(1)加大财政资金投入力度。积极争取各级财政资金对造林、林木良种、林下经济、森林抚育、森林保险的投入，将各类补贴资金覆盖到新型林业经营主体，逐步提高造林、抚育补贴标准和公益林与天然林停止商业性采伐的生态补偿标准以及森林保险的保费补贴力度；将木材战略储备林基地建设范围对象扩大到集体林区，切实加大对集体林基础设施建设和林业技术服务和推广体系建设的财政投入力度，采用PPP模式开展林业基础设施、国家储备林和重点公益林区建设[12]。(2)鼓励社会力量参与集体林发展，在发挥公共财政的杠杆效应和乘数效应的基础上，通过规范林地流转和完善森林资源评估体系，采取以林地换森林、以森林引资本、以资本促开发良性互动发展模式，引导林农以林地承包经营权、林木所有权等折价入股，让资源变为资本、远期收益变为近期红利，以不断增加林农的经营收益[13]；搭建集体林经营者与高校科研院所的合作交流互动平台和企业、林农、政府的交易合作平台，组建林业发展基金，多渠道吸引社会资金，在林业基金的基础上成立林业银行和林业风险投资基金，在吸纳社会力量的同时为林区发展建设服务。(3)做好集体林金融服务，推广“林权抵押+林权收储+森林保险”贷款模式和“企业申请、部门推荐、银行审批”运行机制，积极推进林权抵押贷款业务；探索利用财政资金逐步建立利用推动贷款风险补偿专项基金、贷款贴息基金或担保基金，有效缓解林权抵押贷款风险；完善林业贷款贴息政策，对农户小额林权抵押贷款符合贴息政策的优先纳入林业贷款财政贴息资金范围给予贴息；采取资本金注入、林权收储担保费用补助、风险补偿等措施开展林权收储工作。

3.4 健全社会服务体系，营造良好发展环境

结合云南集体林社会化服务的实际，在建立健全林业社会化服务体系方面建议着力做好以下工作：(1)发挥乡镇林业站的社会服务职能。积极争取各级党委、政府以及相关部门的支持，要在稳定和恢复林业站机构队伍的基础上，大力推进标准化林业站建设，深入开展岗位培训、林业站站长能力测试、职工学历教育等，切实改善林业站基础设施条件，提升林业站职工素质，充分发挥乡镇林业站在政策宣传、资源管护、林政执法、生产组织、科技推广和社会化服务等方面的职能和作用。(2)规范提升林业专业合作社管理。加强对专业合作社在依法登记组建、制定章程、突出服务宗旨、合理分配利益、财务运行等方面的指导监督，进一步规范林业专业合作社管理；制定出台相关优惠政策，积极支持专业合作社承担林业重点生态工程、产业基地建设和林业科技推广项目木本油料、林下经济、观赏苗木等高原特色林产业基地建设项目；鼓励支持专业合作社开展林产品商标注册、品牌创建、产品质量标准与认证以及开展多渠道融资和森林保险业务；对现有专业合作社进行优化组合，打破现有生产(种植)、加工、销售相互分割的局面，成立林业专业合作社联合社，构建林业全产业链发展新模式。(3)加强林业科技服务体系建设。扎实开展林业科技服务林改、改善民生、精准扶贫需求调研，围绕产业链和生态链布局科技链和技术推广链接，深入实施科技进村入户工程，健全完善覆盖省、市、县、乡4级林业科技推广网络体系。鼓励和支持科技特派员领办、创办、协办、服务林业企业和农民专业合作社，采取技术培训、示范样板林营建、电话咨询、网络查询等多种形式，建立健全手段先进、灵活高效、服务林农、适应需求的林业科技推广运行机制，努力提升集体林经营水平[14]。(4)构建林产品现代流通体系。鼓励引导电商企业与林农合作社、股份合作林场、家庭林场合作，建立特色林产品直采直供机制，积极发展林业电子商务，健全林产品交易市场服务体系。

3.5 完善采伐管理制度，落实林木经营处置权

林木采伐是经营者获得经济效益的直接途径，完善林木采伐管理制度，是落实处置权的主要内容[15]。(1)进一步放活集体人工商品林采伐管理。在严格公益林采伐限额的基础上，积极指导各类集体林经营主体编制并实施森林经营方案，森林经营方案可由经营单位自主编制或委托有资质的林业机构来编制，由经营者自主确定集体人工商品林的主伐年龄，在确保及时更新的前提下，采伐指标按经营主体确定采伐时间安排。(2)完善采伐指标分配制度。积极推进采伐指标“进村入户”，县级林业主管部门将采伐指标分解到集体林场、相关集体林业合作组织、企事业单位及各乡镇等，并及时公示(通过网络、报刊、公告栏等方式)，接受社会公众监督，对森林经营者和广大林农全面公开。可联户集中使用同一行政村的农户所分配的同类型采伐指标。(3)简化林木采伐的审批手续。逐步实行在乡镇林业站建立全国林木采伐管理系统，直接在网上申请、审核和发证。如果乡镇林业站不具备办证条件，由乡镇林业站对各类经营者的采伐申请集中受理后，报县级林业主管部门统一审批。(4)推行简便易行的伐区设计。采伐竹林、薪炭林、经济林以及非林地上的林木，由经营者自行设计，自主决定采伐年龄和方式。林农个人申请采伐，由林农自行或委托他人根据申办林木采伐许可证的基本要求，进行简易伐区调查设计。(5)改进集体林采伐作业的监管方式。对已经明确所有权和经营权的森林、林木，林权所有者和经营者是伐区采伐作业和迹地更新的责任主体。集体林林木采伐作业以经营者自我约束、自主管理为主，不再实行伐前拨交、伐中检查和伐后验收等现场监管方式。

3.6 实施森林经营工程，提升森林质量效益

云南林地面积占国土面积的68.00%，森林覆盖率已达59.30%，森林面积持续扩张的空间有限，数量指标接近增长极限。全省乔木林每公顷蓄积量94.8m3，略高于全国平均水平(91m3/hm2)，但与西藏(267m3/hm2)、四川(142m3/hm2)差距明显；与德国(315.30m3/hm2)等世界林业发达国家相比差距更为显著，这与云南适宜林木生长的优越自然条件极不相符，因此，进一步提升云南森林质量效益的潜力巨大。研究实验表明，长期采用科学手段开展森林抚育经营，调整优化森林采伐利用方式，中国南方森林的生产潜力可达15-20m3/hm2。云南省现有乔木林年均生长量仅为4.91m3/hm2[17]，森林增长潜力巨大，只要采取科学的森林抚育手段，云南森林质量大幅提升指日可待。(1)注重分类经营与分区施策。云南地形地貌复杂，立地和森林类型多样，综合考虑各地生态区位、森林类型和经营状况等因素，全省大致可分为暗针叶林经营区、亚热带常绿阔叶林和针阔混交林经营区、亚热带针叶林经营区、热带季雨林和雨林经营区等5个经营区。各经营区按照森林多功能经营的基本原则，遵循森林生长演替的自然规律，科学制定各区域的森林经营措施。(2)构建以森林经营方案为基础确定森林采伐限额的集体林采伐管理体系和森林经营体系。即，不断完善采伐限额管理办法和机制，推动不同经营主体编制森林经营方案，把集体林采伐管理与森林可持续经营紧密结合，通过合理采伐，调整优化森林结构，提高森林质量，促进集体林可持续经营。(3)造抚并重、保育结合。注重多树种造林，尤其是乡土阔叶树种的推广运用，科学确定造林树种和植被恢复方式，宜造则造、宜封则封、宜乔则乔、宜灌则灌。大力培育混交林，尽快扭转人工林因针叶化、纯林化、连作化导致林地退化的局面。加快推进新造林抚育管护，优化森林结构，提高森林质量。在开展云南森林经营过程中，顺应自然规律，坚持近自然林经营，模拟自然生长过程，增强森林更新能力，促进森林正向演替。

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