新时期城乡规划应对空间发展问题的对策研究

李寒

（西安建筑科技大学华清学院 陕西西安 710043）

改革开放以来，我国经济建设取得了重大的成就，城乡发展面貌焕然一新，城市化水平不断提高，乡村现代化建设逐渐推进，城乡居民享受到了大量的城镇化建设红利。但是我国经济高速增长的同时也带来了一系列的问题，城乡发展不平衡，城市扩张速度太快危及到耕地红线，土地资源利用率不高，建设用地粗放利用导致资源消耗，生态污染。我国规划类别繁多，从国家到地方规划主体层出不穷，技术标准不同，利益取向各异，规划内容甚至存在矛盾之处，在规划设计层面不能保持一致，也不能做到边界清晰。在此背景下，解决空间发展问题就需要多规合一，并将主体规划、土地利用规划和城乡规划相协调。

1 国外城乡规划实践经验

1.1 德国的城乡规划经验

德国人多地少，自1870年德意志统一以来，生存空间的问题就一直困扰着德国人，因为空间发展问题，德国人在两次世界大战付出了惨重的代价。二战以后，德国人痛定思痛，通过科学的城乡规划逐步解决了自己的空间发展问题。德国城乡规划有高度的计划性和长远性，各联邦州的行政负责人组成规划部长会议，专门针对联邦级别的建设规划问题进行协调统一。德国在城乡规划中重点关注空间需求和不同空间的协调，联邦和州层面的规划比较注重宏观战略研究，地方政府落实实践，并且关注土地的价值和建设用途。德国空间规划理论体系成熟，专家学者水平高，而且法制体系完善，空间规划协调体系分工明确，公众参与透明，这给德国比较强大的空间治理和管控能力。

在高度市场化和分权自治的制度下，德国却实现了“一本规划，一张蓝图”，解决了多规合一的问题。德国城乡规划体系权责分明，包括联邦、州、区域和市镇四个层级，联邦政府有框架立法权，具体执行规划权归州政府和市镇政府，为解决空间发展问题，德国成立了空间发展部，出台了《空间规划法》，明确联邦和各州之间的原则、目标、责任和义务。当规划权出现争议时，联邦宪法法院会进行司法解释。联邦政府空间规划注重公共服务质量、经济增长创新和生态文化保护，尤其是注意资源浪费和重复建设，确保土地资源的社会、经济和生态效益最大化。

德国民族天生具有严谨性，这保证了他们在规划上的科学性和专业性，规划并不是大笔一挥就完成，而必须要专家论证和资料实证，建立在对现有状况的科学分析，对海量数据的处理，对空间发展的模型预测的基础上，单统计指标就多达270多个，确保了公共资源的合理分配，这是给我城乡规划最大的借鉴。

1.2 日本的城乡规划经验

日本人口比德国更为稠密，东京经济圈是世界上人口压力最大的空间，早期东京都也出现生活环境恶化，基础设施不足，生产和生活空间不足的现象，甚至用水都出现短缺。为了稀缺的土地资源利用最大化，日本在战后颁布了《国土复兴计划纲要》、《国土综合开发法》，《国土综合开发法》以资源开发为核心，建立了全国、大经济圈、都道府县和特定区域四级规划体系。在发展中，日本面临工业区过于密集和生态污染严重的问题，日本积极利用信息技术创造优美的环境，推动经济发展和生态平衡的协调。日本注重保护有限的自然环境，以地方特色为基础，推动大规模国土开发，建立了覆盖全国的道路网和信息网，根据区域特色建设农业基地、工业基地、高产基地等不同产业模式，以点带线，以线带面。

要想抑制人口涌向大城市，最好的办法就是把乡村建设的和城市一样美好，因此日本立足于地方特色和传统文化，将偏远地区人口稀疏的劣势发展为生态优势，打造生态宜居环境。通过打造特色旅游经济增加地方经济活力。同时打造田园城市，推动城乡一体化进程，吸引人口，提振经济。2005年以后，《国土综合开发法》进行大幅修改，将“开发”改为“规划”，打破原有全国统一规划框架，在高环境约束之下，打破了空间发展的制约，以国土保护，可持续发展，经济、文化、生态相结合，这都给我国城乡规划带来了深刻的启示。

1.3 美国的城乡规划经验

美国和我国国土面积类似，作为世界上经济最发达的国家，美国的经验也值得我们借鉴。美国城乡规划包括联邦、区域、地方和社区等四级体系。在立法上，地方规划法规在州立法框架之内，早期以《州分区规划授权法案标准》和《城市规划授权法案标准》为依据，在1975年增加了《土地开发规范》推动可持续发展。美国城乡规划关注州利益和环保两大主题，《美国2050空间展望》作为理论研究成果，而非国家空间规划。

总体来说，美国的空间发展问题较小，这得益于美国得天独厚后的地理优势，在规划体系上类似德国，法治完善，机构权责明确，上下纵向顺畅，左右横向协调，注重信息网络规划、交通网建设、能源安全规划和水资源保护开发。针对落后地区有区域经济发展战略，对文化景观有保护规划，立足于全球视野，对信息化和气候变化等因素有充分考虑。

2 新时期城乡规划面临的空间发展问题

2.1 城市建设用地盲目扩张

我国经济已经进入新常态，过去城市化进程中盲目跑马圈地的情况已经不适合国情发展。在传统城市化过程中，城市大幅度向周边扩张，甚至挤压耕地空间。城市用地低效开发，空间结构不合理，而乡村建设用地也大幅增长。除了挤压耕地和乡村生存空间之外，城市土地过度利用和粗放利用的情况都普遍存在。城市交通拥堵，产业结构过剩，人口密集，基础设施建设不能满足科教文卫的需要。而乡村青壮年外流，基础设施建设薄弱，缺乏最基本的文化和娱乐设施。这不但影响了城乡经济的可持续发展，也造成了城乡发展在资源分配上的不平衡，在此背景下，出现了城市房价过高，乡村发展乏力，但是国土资源却日益紧张。

在传统粗放型经济生产模式和土地财政的驱动下，很多地方政府还没有及时扭转思路，仍然以GDP为纲，不断扩大城市开发边界，尽管《全国主体功能区规划》已经明确了2020年城市空间边界在10.65万的上限，但是许多城市仍然面临“发展缺空间，用地指标不足”的问题。比如在“十二五”期间，浙江嘉兴用地需求高达3万亩以上，但是指标只有一万多亩。许多地区为了满足发展需要不得不想尽办法填补用地缺口，比如利用城市建设用地增减挂钩的政策，规划农业园区，鼓励农民“上楼”，甚至改造农村坟地等。总体来说，我国城乡发展面临双重问题，如果不强化管控，就面临土地资源的粗放开发问题，如果掐紧管控，地方政府上有政策下有对策，就会陷入侵占农业用地和利用旧城改造的恶性循环之中。

2.2 生态环境恶化加剧

我国水土资源严重缺乏，全国超过一半以上的城市缺水，生态污染和生态环境问题突出，大规模的城市化建设不但导致生态问题，还让乡村的可持续发展面临威胁。在城市发展过程中，大量规划过度、污染加剧、利用率低下的城市出现，在产业结构和空间规划上出现同质化现象，比如鬼城鄂尔多斯，虽然城市化率不断提高，但是新城区建设并没有带来发展红利，从而造就了扭曲的空间，仅有少数城市协调华丽，而多数城市灰头土面，占用了大量生态资源。在国土规划中，重视经济建设，而忽视生态环保，我国有1/4的城市是临河建设，早年由于不重视生态保护，规划思想落后，许多城市将河流变成渠道，重改造轻保护，对生态环境造成了严重的破坏。而早期城市绿化也以形象工程为主，不注重原生态的保护和发展，这一问题同样出现在城市景观中。

2.3 规划体系庞杂，空间可持续发展性不足

我国规划体系种类繁多、品种繁杂，受到地方利益驱使较多，而且短视性较强，缺乏长期规划意识，许多部门将规划作为争取短期利益的手段，而缺乏生态和社会效益的规划思想。我国规划整体发展不均衡，城乡发展不平衡，往往出现规划之后，城市发展快，农村发展慢，农民红利少的现象。跨区域规划主要集中在北上广深和沿海经济发达区域，中西部经济落后地区较少，而且规划以一次性编制实施为主，缺乏连续性。在城乡规划中，重视物质性空间，而忽视非物质性空间，缺乏对生态用地、非耕农地和城镇用地的利用方案。特别是缺乏系统化的法律体系，对村民的权益保障和救济还需要进一步加强，规划的差异性、协调性都有所不足，规划过多，管控过死，政策性规划多，法律性规范少导致了规划错位和越位。

3 新时期城乡规划应对策略

3.1 确立生态、经济和社会效益最大的目标

针对目前空间发展的问题，我国要建立空间发展的长期目标，明确可持续发展的终极价值。在此基础上，建立共识，才能有效改变当前城市扩张的问题。参照德国经验，以空间规划为主体，在现有的土地规划基础上，确立总体发展方针。进一步制定详细的发展目标，减少对新增建设用地的依赖，实现土地利用的节约化。从战略高度实现“一本规划、一张蓝图、一套办法”，合理确定规划期限，短期、中期、长期考核相结合，以顶层设计统领规划全局，确立发展思想、目标、确定空间布局、管制要求等，同步修编、联动审议。要划定生态红线，确保耕地红线，划定城市增长边界，统一技术标准，强化信息化统一平台建设。

针对目前土地利用低效的情况，要扭转思路，改变过去单一的经济发展思维，合理利用城市闲置和低效土地，优化土地使用结构。在以人为本和尊重自然的观念基础上，对老城区进行改造，多发展城市科教文卫基础设施建设，城市用地要确保布局合理，配套完善，节能环保。乡村用地要避免城市扩张挤压农村空间，在土地规划中要加强农村基础设施建设，以打造现代田园为目标，避免在推动农村现代化建设中千篇一律，要立足于农村的生态特色和文化特色，在此基础上打造区域优势，进行协同发展。尤其是要建设美丽农村为目标，发展乡村人文环境，改变过去城市扩张将农村人口简单城镇化的现象。

3.2 协调利益机制，提升环境品质

当前我国空间发展最严峻的问题就是生态污染严重，高能耗，粗放型建设，因此必须要发展集约型建设，而这其中最关键的协调利益机制。因此：①建立生态经济和循环经济模式，在国家层面大力推进生态产业，调整产业模式，将过剩的工业产业园区调整为生态产业园区。确保在城市化建设中能够实现低能耗，低污染，低排量，在源头上治理污染。②发展农村生态特色产业经济，在空间规划中，注重农村特色产业和区域优势相结合，进行区域优化，比如利用农业特色旅游优势，发展旅游经济，促进农村经济发展，改变过去农民靠卖地发展的困窘局面。在未来的乡村土地开发中，都要以生态产业为主体，严格控制污染排放项目。③加强城市生态绿地建设，保护河流廊道和城市周边的生态多样性，自然景观要结合文化特色，立足本源，借鉴日本经验，增加城市生态面积，推动城乡生态产业的发展，优化城乡用地结构。

3.3 建立多规合一的治理体系

德国空间规划治理之所以能够在地方自治的情况下做到一个蓝本，根本是有多规合一的完善体系。德国在法律体系有坚实的基础，每一个治理环节都有坚实的法律保障。我国也应该在法律上建立空间规划法律体系，在顶层设计上实现统筹协调，建立完善的城镇规划、基础设施规划、环保规划、水资源规划和农地保护规划编制体系。要统筹生产、生活和生态需求，确保长期规划和近期规划相协调。要明确部门职责和权限，改变过去规划冲突的局面，国土和发改部门各司其职。要建立中央、区域和地方的整体协调机制，发挥中央的主体规划功能，参考德国、日本的经验，建立层级化规划体系。在规划中要确保专家论证和数据详实，建立统一的大数据平台，确保规划的公开和透明，鼓励地方政府发展特色产业，充分发挥人民群众的监督功能，建立快速有效的反馈机制。

4 结语

城乡规划要应对空间发展问题就要统一目标，立志于顶层设计，统筹各部门规划，整合各项指标，完善法律体系，建立制度保障，强化执行监督，最终实现经济、社会和环境效益的综合最大化。