移动转售市场经营行为规范和用户权益保护的监管研究

1 引言

移动转售业务试点4年多以来，基础电信企业和移动转售企业充分磨合适应，监管部门不断调整优化政策，前期率先暴露出的互联互通、码号资源、批发价格、通讯信息诈骗、垃圾短信等反映突出的问题，在各方努力下大部分已得到缓解。目前移动转售业务正式商用在即，正式商用后随着经营地域范围和用户覆盖群体的进一步扩大，移动转售企业在市场规范经营、用户服务和权益保护等方面的表现预计将引发更多关注，也对监管政策体系的完善提出更多的要求。

2 试点期主要问题

2.1 市场规范经营方面

从市场规范经营的政策要求上来看，总体上移动转售企业和其他电信运营企业一样，应当遵守《中华人民共和国电信条例》、《中华人民共和国反不正当竞争法》等法律法规，以及工信部规范电信市场秩序的相关文件规定，共同维护电信市场规范有序发展。

但与基础电信企业相比，移动转售企业由于来自不同的行业背景，各自的渠道、业务差异性更为显著，较少出现干扰其他企业市场营销、渠道排他合作等不正当竞争行为。而与一般增值电信企业相比，一方面移动转售企业没有与基础电信企业签订的商业合同无法开展业务，另一方面业务模式仅限于转售，除了客户服务、营销流通、计费营账等针对用户的业务管理和支撑系统外，不涉及信息网络基础设施的建设，因此无证经营、超范围经营、资源转租等不规范经营行为在移动转售业务领域也很少存在。

总体来看，移动转售企业在市场经营行为上的不规范和不正当竞争行为集中表现在与用户的交流服务界面，而非同业竞争层面或自身经营范围层面。夸大宣传营销、后台支撑能力薄弱是试点期移动转售企业出现的主要问题。

通信服务和运营是一个庞大的系统工程，需要前端市场推广与后端各服务能力环节的紧密配合。而从初入通信运营领域的移动转售企业表现来看，不少企业把更多的精力放在前台“低价、免费、自由”等的营销宣传上，而对后台运营支撑能力的打造相对投入不足。部分企业甚至存在隐瞒限制条件、过度宣传免费和低价的情况。

《电信业务经营许可管理办法》明确要求，电信运营企业需要具备为用户长期提供服务的能力。但不少移动转售企业概念中的服务能力并非电信行业默认的前后台服务能力，往往一边推出产品，一边完善服务，如果产品不尽如人意，或更新版本或直接下线。由于产品尚不完善，相应的后台支撑能力不到位，导致企业宣传的“流量无限制转赠、套餐自由变更”等营销卖点难以实现。

2.2 用户服务质量方面

从政策要求来看，移动转售企业和其他电信运营企业一样，应当遵守《中华人民共和国电信条例》、《电信服务规范》等对于用户服务质量的相关规定，在宣传营销、入网、计收费、服务提供、终端管理等各环节贯彻工信部相关监管要求。

从试点期表现来看，移动转售企业在用户服务质量方面的问题主要体现在以下几个方面：

（1）网厅服务流程不规范，缺少服务协议内容提示。目前多数移动转售企业不设实体营业厅，主要通过第三方代理及网络渠道进行销售和业务办理，阿里、京东等电商类转售企业更是100%的线上运营。通过对多家移动转售企业网厅的使用体验，部分企业网厅服务流程不够规范，突出表现在选号入网支付前缺少主动弹出或提示服务协议环节，甚至无处可查协议内容。一旦用户支付成功后发现协议中存在个别无法接受的条款，非常容易引起纠纷。

（2）客服体系不完善，专业性不足。部分企业在成本控制压力下，客服坐席数量不足，热线接通率低，客服人员不够专业，投诉处理效率低下。用户只能通过客服热线或网上客服进行咨询及投诉，一旦客服出现问题，极易导致矛盾激化。

（3）用户服务协议内容规范性问题突出，亟待完善。一方面，个别企业服务协议中存在不规范条款，如要求用户必须接受“企业单方面在任何时候不经任何通知的变更、暂停、限制、终止或撤销服务”，存在对用户知情权、选择权、公平交易权的侵害可能。另一方面，移动转售企业用户服务协议中对用户个人信息保护、市场退出风险、善后处理责任等条款模糊处理甚至缺失的情况也比较普遍。

2.3 用户权益保护方面

除用户个人信息保护等适用于所有电信运营企业的用户权益保护一般性规定之外，对移动转售企业而言，用户预付费风险防控可以说是转售用户权益保护中最重要的环节，须引起足够的重视。

首先，预付费的支付方式是移动转售企业业务发展的必然选择。目前国内个人信用体系建设仍在初级阶段，电信用户的欠费追缴仍存在较多困难，基础电信企业尚且广泛开展预付费业务，移动转售企业预付费用户比例更是占绝对多数。根据试点期的统计数据，截至2017年12月底，41家企业预付费用户总数占比达到96%，用户预存款总额已达11.3亿元，平均每用户为22.5元，约为5个月的收入。

其次，相对于基础电信企业，移动转售企业的经营不稳定性显著上升，市场退出和预付费偿付风险较大。目前移动转售企业的高预付费用户比例不完全是出于防止用户欠费的目的，更有缓解运营现金流压力的驱动。在保障企业自身话费回收的同时，却将风险转嫁给了用户，可能产生后续一系列问题，包括：用户对话费清单、账户余额存在争议时，如何解决纠纷；移动转售企业收入基本来源于用户预收资金，易发生资金挪用问题，有可能引发破产等经营风险性；移动转售企业因破产等不能继续经营的情况退出市场时，用户的消费权益如何保障等等。

日前公布的《工业和信息化部关于移动通信转售业务正式商用的通告（征求意见稿）》中，明确要求“转售企业应对预收资金进行严格管理，做到专款专用，在用户未消费前不得划入企业收入，严禁用于不动产、股权、证券等投资及借贷。”但在实际执行和监督上存在难点。

3 政策建议

针对上述问题，在移动转售业务正式商用后，监管部门应着力加强以下几方面的监管机制建设：

（1）依法依规，加大对移动转售企业夸大宣传营销等不规范经营行为的整治力度

在不具备足够的后台支撑能力的前提下，移动转售企业的夸大宣传营销等同于虚假宣传，违反诚实信用原则，违反公认的商业准则，是一种严重的不正当竞争行为。2017年11月，新修订的反不正当竞争法在全国人大常委会表决通过，自2018年1月1日起施行。其中关于虚假宣传的条款做了重大修订。明确提出了“商业宣传”的概念，明确规定了“欺骗、误导消费者”的后果，并加大了对虚假宣传行为的处罚力度。

针对移动转售企业的夸大及虚假宣传等不规范市场经营行为，主管部门应加强监管，对检查发现、用户投诉的上述行为，依据情节严重程度依次采取约谈、责令整改、停止扩大经营范围、停止发展新用户等行政处罚措施，必要时可联合工商行政部门依据《反不正当竞争法》追究行政、民事乃至刑事责任。

（2）进一步细化要求，规范转售企业用户服务流程及服务协议内容

从国外的发展经验看，用户服务协议在虚拟运营商向用户提供服务的全流程，从用户入网、服务约定、用户信息保护到市场退出、用户善后各个环节都是最重要的法律依据性文件。针对目前国内移动转售企业忽视服务协议提示、用户信息保护内容缺失、用户善后条款不规范不明确的普遍问题，主管部门应加大监管力度，进一步强调、细化对移动转售企业用户服务协议内容规范化的监管要求，在《关于规范电信服务协议有关事项的通知》的基础上，明确对移动转售企业线上线下服务流程中关于用户服务协议内容和用户信息保护条款的提示要求，明确用户服务协议中必须包含的市场退出和善后处理责任条款。如要求转售企业与用户签订的服务协议中应以显著方式就以下内容明确告知用户：

——协议履行期限和方式。

——企业存在退出市场风险。

——一旦企业退出市场，原有服务内容和资费套餐将同时失效。

——不同退出情形下，企业进行公告和善后处理的时限、退出流程。

——民事责任、争议解决等。如已签用户协议中未包含、明确相关条款，应要求相关企业与用户补签协议，并向主管部门报备。

（3）强化移动转售企业预付费账款监管和风险防控

在预付费账款监管方面，目前没有成熟的解决方案，其他国家和地区、其他行业有如下方案可以借鉴：

一是建立用户预收款第三方或商业银行存管制度。可借鉴商务部《单用途商业预付卡管理办法（试行）》，规定转售企业的资金存管比例，监督资金存管协议的执行。商务部规定“主营业务为零售业、住宿和餐饮业的发卡企业，预收资金余额不得超过其上一会计年度主营业务收入的40%；主营业务为居民服务业的发卡企业的预收资金余额不得超过其上一会计年度主营业务收入；工商注册登记不足一年的发卡企业的预收资金余额不得超过其注册资本的2倍。”但由于监管对象数量庞杂，实际执行情况不理想。2016年，上海市商务部门备案发卡企业为351家，北京市为160家，而两市实际发卡主体近10万家。移动转售企业与零售业等发卡企业相比，数量有限而企业规模优势显著，可探索通过资金存管的方式实现用户预收款的有效监管。

二是要求移动转售企业在与基础电信企业签署商业合同时须提供与预付费业务相关的金融机构担保。在保证金方面，目前转售企业在与基础电信企业签订商业合同时须缴纳的保证金主要用于保障与基础企业间的如期结算而非用户权益，而政府主管部门也不适宜收存大量的企业保证金。可借鉴台湾地区经验，对以预付费方式提供服务的企业，台湾消费者保护法要求须有金融机构或其他同业同级公司（市场份额不低于5%）提供足额履约保证。

另外，国内监管机构也可以探索以银行或中介机构担保的方式取代保证金，作为企业申请移动转售业务许可时的必要条件。收取用户预付资金的，应当按照国家规定提供保证保险、银行信托、第三方担保等不可撤销的担保，否则不予签约或不予发放移动转售业务许可。

参考文献

[1]王钰铮.移动转售企业服务现状分析及监管建议[EB/OL].(2015-04-14)[2018-02-28].http://tele.ctiforum.com/jishu/tongxin/wenzhai/448176.html.

[2]马慧.以始为终——移动转售企业监管风险点分析[EB/OL].(2014-09-01)[2018-02-28].http://www.miit.gov.cn/newweb/n1146312/n1146909/n1146991/n1648534/c3489431/content.html.