互联网平台企业参与社会治理的价值、制约因素与对策建议

黄　金　中国信息通信研究院政策与经济研究所工程师

李乃青　中国信息通信研究院政策与经济研究所副总工

1　引言

党的十九大报告提出，要打造共建共享共治的社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。这是新时代社会治理的新要求，也是新时代社会型企业特别是互联网平台企业参与社会治理的重要方面。管理与治理的重要区别之一就在于，管理强调政府作用的发挥，而治理则注重治理主体的多元化，构筑包括政府、互联网平台企业、行业协会、公众等多元主体在内的治理格局。因此，社会治理能力的现代化需要不断优化治理结构，充分发挥多元主体作用，形成治理合力。

2　互联网平台企业参与社会治理具有重要价值

从农业社会、工业社会到信息社会，社会的复杂程度在不断提升。现阶段，我国处于信息社会发展的重要时期，同时也处于社会转型期，利益格局不断调整，社会矛盾和问题交织叠加，单一依靠政府难以解决所有问题。因此，亟需充分发挥其他主体的力量。

2.1　互联网平台企业具有技术、数据与海量用户等多重优势

习近平总书记在2017年中央政治局第二次集体学习时强调，要运用大数据提升国家治理现代化水平。十九大报告提出，要善于运用互联网技术和信息化手段开展工作。这充分表明，党中央高度重视互联网、大数据等信息技术对治理能力的提升作用，而这正是互联网平台企业的重要优势所在。

互联网平台企业在信息技术的研发与应用、数据资源的占有、技术人才的储备等方面优势突出。根据欧盟的数据显示，在全世界研发投入企业由高到低的排名中，谷歌排第四，微软排第五，华为排第八。中国信息通信研究院的测算数据显示，我国数据资源有近1/3掌握在互联网平台企业手中。尤其是超大型互联网平台，连接了人、物、信息等要素，成为信息社会新的信息基础设施，是社会治理的重要基础与依托。据公开数据显示，微信和WeChat的合并月活跃账户数目前已超过10亿，已成为全球第五大移动社交平台。

2.2　互联网平台企业助推社会治理模式创新

微博、微信等互联网平台应用推动“互联网+”政务兴起。技术的不断演进推动电子政务从简单的信息发布，不断向政民互动、办事服务、移动政务和数据开放等方面发展，使得触达人群、用户体验、服务的便捷性等都有了质的提升。

互联网平台依托技术优势助力社会管理职能优化。如摩拜单车大数据AI平台“魔方”涵盖车辆数据、骑行分布数据、环境数据等多项数据，为城市道路规划部门更有效、合理地规划自行车道建设提供重要的决策参考。

互联网平台企业助力公共服务职能的优化。当前，许多互联网业态所提供的产品与服务具备一定的准公共服务属性，如网约车、共享单车等新业态，极大地便利了公众的出行，成为城市公共交通的重要补充。据相关报告显示，共享单车已成为第三大公共交通出行工具，2017年共享单车全行业累计注册用户2.21亿人，其迅速普及有效减轻了传统公共交通系统的运载负担。

2.3　互联网平台企业助力提升社会治理的现代化水平

互联网平台企业构建了一个生态系统，系统内存在众多利益主体。尤其是超级互联网平台越来越多地扮演着社会信息基础设施角色，此时，平台企业对生态内部的治理，在一定程度上也是平台企业对于社会问题的治理。因此，平台治理是政府社会治理的有益补充。

互联网平台企业在治理生态的过程中，十分注重发挥规则的作用，如淘宝建立了交易规则，微信建立了内容治理方面的规则，这些规则的建立与实施，是对社会治理规则的完善。同时，互联网平台经济作为一种新的业态，在发展过程中会导致一系列政策空白的出现，这些问题会倒逼政府不断完善社会的政策法规体系。因此，互联网平台企业促进了社会治理的法治化。

互联网平台企业的数据和技术优势驱动政府能更好地感知社会态势、预测社会风险，并实现其决策模式从经验决策向数据驱动决策的转变，以适应复杂、动态、多元的社会发展态势。从而，社会治理的智能化与专业化水平得到不断提升。

3　互联网平台企业参与社会治理的制约因素

虽然互联网平台企业在助力社会治理方面做出了一系列积极探索，但是，由于认识观念不到位、信息基础设施不完善、制度化参与渠道不健全等因素并存，制约了互联网平台企业作用的进一步发挥。

3.1　对互联网平台企业参与社会治理的认识不到位

理念是行动的指导，理念上的误区，会严重制约实践的推进。从现实情况来看，对于互联网平台企业参与社会治理这一问题，政府与企业均存在认识不到位的现状。

政府对互联网平台企业参与社会治理的角色定位认识不统一。有些部门尚未充分认识到互联网平台企业在社会治理中的地位与作用，仅仅将其定位成被治理的对象，而非发挥治理作用的主体。有些部门与互联网平台企业之间的协作关系不稳定，随着部门主要领导的变化而改变，随意性较大，不具有规范性与可持续性。甚至有些部门为了防止互联网平台企业打破既有的利益格局，会强烈抵制其参与到社会治理中。

在互联网平台企业方面，也存在一些认识问题。部分互联网平台企业参与的意愿不强烈，缺乏社会责任感，意识不到自身在社会治理方面的责任，因此，主动性不够，参与热情不高。有部分互联网平台企业有参与社会治理的意愿，但是在参与社会治理的过程中，仅仅关心本企业的发展，而未能站在行业发展、社会发展的高度，或者不能从政府的角度来考虑问题，从而导致参与效果不佳。同时，相当多的互联网平台企业未能平衡好企业经济利益与社会效益的关系，仅把参与社会治理作为谋取利益的手段，从而在参与过程中产生了一些腐败行为。

3.2　互联网平台企业参与社会治理的支撑不完善

信息基础设施是信息社会治理的关键支撑，也是互联网平台企业发挥作用的重要基础。目前，城乡之间、区域之间、不同群体之间的数字鸿沟严重，削弱了信息化应用的基础，从而极大地制约了互联网平台企业作用的发挥。近年来，我国宽带普及率快速提升，但城乡之间基础设施发展不平衡的问题仍然突出。2011年6月，城乡宽带普及率差距为12.6个百分点，2017年同期数据上升为16.9个百分点。同时，区域之间基础设施发展不平衡也仍然突出。2016年，我国东部地区互联网普及率显著高于中西部地区15个百分点，发展不平衡。

3.3　互联网平台企业参与社会治理的制度不健全

互联网平台企业是近年来随着信息技术发展起来的新型企业，与之相配套的法律制度还不健全，尤其是对于平台责任、政府与平台之间的对接机制有待进一步明确。

互联网平台企业的法律责任是重点与难点问题。在参与社会治理的过程中，互联网平台企业所承担责任的种类与边界不清晰，其承担准公共服务职能的法律地位不明确。如在网络信息内容的治理方面，对于微信、微博、今日头条等平台而言，应该承担哪些法定责任？如果平台上出现了违法信息，并造成了社会负面影响，平台应该承担多大的责任？这些都有待进一步细化明确。正是由于平台企业责任的模糊性，严重束缚了平台企业参与社会治理的积极性。

互联网平台企业与政府对接机制尚不明确，是制约企业发挥作用的又一因素。互联网平台企业在业务发展的过程中，积累了包括电商、社交等各领域的海量数据，显然，政府在开展治理的过程中，需要在掌握这些数据的基础上来开展。因此，政府有获取互联网平台企业数据的需求。但是在现实中，对于平台数据的权属、流通、开发使用等环节，均缺乏明确有效的规则。在政府与互联网平台企业的数据对接上，也缺乏明确、完整的法律依据，而且许多政府部门所需数据的范围不确定、格式不统一。在此情况下，互联网平台企业可能会出于对用户权益的保障、商业机密的保护等原因考虑，不愿意或者拒绝完全接受政府的数据对接需求，从而影响数据的对接工作。因此，政企数据对接的法律依据的缺乏与对接机制的不完善，导致难以充分发挥互联网平台企业数据在社会治理中的作用。

4　充分发挥互联网平台企业作用的对策建议

在高度复杂性和高度不确定性的信息社会，社会治理的现代化，有赖于多元主体在充分互信、自愿的基础上开展合作治理。因此，政府应趋利避害，通过构建激励相容的制度机制，充分发挥互联网平台企业在社会治理中的作用，提高社会治理的现代化水平。

4.1　创新治理理念，科学认识互联网平台企业在社会治理中的作用

政府发挥互联网平台企业作用的前提，是对其进行科学、合理的定位。与工业社会企业不同，互联网平台企业发挥着信息基础设施、信用保证人等独特作用，改变了社会生产和生活方式，重塑了社会关系，并驱动社会治理模式逐渐从事后管理为主向事前、事中与事后相结合的综合治理转变，从垂直化管理向水平化协同治理转变。因此，政府对互联网平台企业的角色定位，不应是“麻烦的制造者”，也不仅仅是被治理的对象，而是政府在社会治理中的重要协同者。

政府应不断培育与互联网平台企业之间的互信，主动将互联网平台企业纳入到社会治理中来，为其参与社会治理拓展新的、更大的空间。同时，引导互联网平台企业主动融入到国家战略中，鼓励其准确把握新时代的新特点与新要求，顺势而为，主动融入网络强国、乡村振兴、精准扶贫等国家战略，将企业发展与国家发展相融合。

4.2　消除数字鸿沟，夯实互联网平台企业助力社会治理的应用基础

信息基础设施是信息化应用的基础，因此，政府应加快农村信息基础设施建设，尤其是加大农村和中西部地区宽带网络建设力度，实现城镇深度优化、农村广度覆盖，使互联网下沉为各行业、各领域、各区域都能使用，人、机、物泛在互联的基础设施。

同时，政府应提高公众通过互联网平台获取公共服务的能力。政府通过广泛宣传教育等方式，提升国民信息化素养，普及公共服务互联网渠道，让农村落后地区的群众用得上、用得起、用得好信息服务，通过政府公众号、政府微博等，能够便捷获取优质的公共服务。

4.3　加强政企互动，构建互联网行业企业家参与社会治理的制度化机制

在社会治理中，政府应着力构建清新型政商关系，规格、规范政商交往行为，打造良好的政治生态。既要鼓励互联网行业企业家积极主动同各级党委和政府相关部门沟通交流，又要避免被部分怀有不法目的的企业家所俘获。

针对现有参与渠道不够畅通、制度化机制缺乏等问题，政府应健全互联网行业企业家参与政策制定机制，广泛通过召开座谈会等形式，定期听取其对于社会治理的政策建议。同时，发挥工商联、中国互联网协会等组织作用，不断提升互联网行业企业家对涉企政策、行业政策乃至公共政策的参与度。

4.4　强化责任意识，引导互联网平台企业积极履行法律责任与社会责任

政府应要求互联网平台企业严格落实法律责任。针对现有诸多领域仍然存在法律空白或者法律不健全的问题，政府应加快完善相关法律法规，加强修法释法，进一步明确互联网平台企业的法律地位和责任。要求互联网平台企业严格遵守《网络安全法》、《互联网新闻信息服务管理规定》等法律法规，落实平台责任，加强平台治理。对于数据等重点问题，应规范政府与互联网平台企业之间的数据对接，明确互联网平台企业有义务提供数据的范围，及政府数据存储和利用责任，减少对接的随意性与不安全性。

政府应引导互联网平台企业积极履行社会责任。当前，互联网平台企业的业务已经渗透到经济社会发展的方方面面，对社会的生产生活产生广泛而深远的影响，因此互联网平台企业不能仅仅追逐经济利益，而忽略了社会责任。如网络直播平台要加大对低俗、恶俗行为的打击，信息内容类平台应加大对网络谣言、标题党的治理，电商平台应加大对黑灰产业的治理等。政府应鼓励其注重企业效益与社会效益的统一，推动企业与社会的协同发展，助力政府解决发展不平衡不充分的难题，以便更好地满足人民对美好生活的需要。