点击建筑垃圾(固废)资源化政策法规中的关键词

张 红

(《混凝土世界》杂志社,北京 100831)

学习所有为推进建筑垃圾与固废(新型城矿)资源化颁布的法规政策,都大致可用九个关键词来解读。

坚持五大发展理念

按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,认识、尊重、顺应城市发展规律,更好发挥法治的引领和规范作用,依法规划、建设和管理城市,贯彻“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针,着力转变城市发展方式,着力塑造城市特色风貌,着力提升城市环境质量,着力创新城市管理服务,走出一条中国特色城市发展道路。

树立垃圾是重要资源和矿产的观念,建立政府、社区、企业和居民协调机制,通过分类投放收集、综合循环利用,促进垃圾减量化、资源化、无害化。到2020年,力争将垃圾回收利用率提高到35%以上。强化城市保洁工作,加强垃圾处理设施建设,统筹城乡垃圾处理处置,大力解决垃圾围城问题。推进垃圾收运处理企业化、市场化,促进垃圾清运体系与再生资源回收体系对接。力争用5年左右时间,基本建立餐厨废弃物和建筑垃圾回收和再生利用体系。

重要意义

建筑垃圾资源化(固废资源化)的重要意义是什么？

(一)有利于节约和替代原生资源

大宗固体废物综合利用,有利于减少原生资源消耗,实现资源可持续利用。我国煤矸石发电机组装机规模已达2100万千瓦,年可减少原煤开采4000万吨。天然石膏资源虽然丰富,但品质较低且集中在少数几个地区,燃煤电厂排放的脱硫石膏、湿法磷酸中产生的磷石膏如全部得到利用,年可节约天然石膏1亿吨。

(二)有利于缓解突出环境问题

大宗固体废物综合利用,是解决固体废物污染环境、造成安全隐患的有效途径。粉煤灰排放量大、占地多,如果得到合理利用将有效减少由于堆存造成对土壤、大气、水质等环境的影响和对人体健康的危害;农作物秸秆综合利用可以有效解决随意焚烧污染环境,造成交通安全隐患等突出问题;城镇化进程中产生的大量建筑废物的综合利用将减轻"垃圾围城"问题。

(三)有利于促进循环经济发展

大宗固体废物既包括粉煤灰、煤矸石等工业废弃物,也包括秸秆等农林废弃物以及建筑废物,大力推动大宗固体废物综合利用,将在电力、煤炭、矿产、冶炼、建筑、农业等多个行业探索形成"资源-产品-废弃物-再生资源"的发展模式,延伸和拓宽生产链条,促进产业间的共生耦合,推动循环经济形成较大规模。

基本原则折叠与总体目标折叠

坚持政府引导原则。发挥政府的宏观引导作用和市场配置资源的基础性作用,使大宗固体废物综合利用成为企业降成本、提效益、持续发展的内生动力。

坚持规模发展原则。鼓励大掺量、规模化利用,扶持大型骨干企业,积极拓展综合利用方式,通过多渠道、多途径利用,力争做到"吃干榨尽"。

坚持因地制宜原则。充分考虑各地区、各行业资源禀赋和综合利用水平的差异,采用切合实际的技术和模式,分类、有序推进。

坚持技术促进原则。加快先进、适用技术工艺装备的推广应用,提高利用效率,从源头减少废物产生,防止二次污染。

到2015年,大宗固体废物综合利用率达到50%,其中工业固体废物综合利用率达到72%,通过实施本方案中的重点工程,新增3亿吨的年利废能力。基本形成技术先进、集约高效、链条衔接、布局合理的大宗固体废物综合利用体系。

大数据

2017年12月,中国环联发布了五份最新发展报告：生活垃圾分类2017年度发展报告、生活垃圾处理行业2017年度发展报告、危废处理行业2017年度发展报告、土壤修复行业2017年度发展报告和建筑垃圾处理行业2017年度发展报告。

建筑垃圾属于垃圾的一种,是指在建筑物、构筑物拆除、新建、重建、维修、装修及自然灾害等过程中产生的各类废弃物,主要包括废混凝土块、沥青混凝土块、砖瓦、杂土及施工过程中散落的砂浆和混凝土、碎砖渣、金属、木材、装饰装修产生的废料、各种包装材料、其他废弃物等各类固体废弃物。由于土地开挖产生的垃圾、道路开挖产生的垃圾和建材生产垃圾一般可全部(再生)利用,建筑垃圾一般指旧建筑物拆除垃圾和建筑施工垃圾。

旧建筑物拆除垃圾的组成与建筑物的种类有关：废弃的旧民居建筑中,砖块、瓦砾、混凝土块、渣土约占80%,其余为木料、碎玻璃、石灰、金属、包装物、防水材料、各类电信线和电源线、塑料制品等；废弃的旧工业、楼宇建筑中,混凝土块约占50%～60%,其余为金属、砖块、砌块、塑料制品等。对不同结构形式的建筑工地,垃圾组成比例略有不同,而垃圾数量因施工管理情况不同在各工地差异很大。

从存量来看,过去50年,中国至少生产了300亿立方米的黏土砖,这在未来50年大都会转化成建筑垃圾；中国现有500亿平方米建筑,未来100年也大都将转化为建筑垃圾；从增量来看,到2015年全国建筑业房屋施工面积为123.97亿平方米,年均增长率为13%。据测算,每10000平米的建筑施工面积平均产生550吨建筑垃圾,而建筑施工面积对城市建筑垃圾产量的贡献率为48%,

根据推算以及结合目前已有的多家产业发展报告综合,近几年我国每年建筑垃圾的排放总量约为14亿吨～24亿吨之间,占城市垃圾的比例约为40%,产量惊人。据估算,到2020年,中国建筑垃圾产生量将达到峰值,预计会达到26亿吨。如遇严重地震灾害,则产生量更多,仅2008年汶川大地震一次产生的垃圾就高达3亿吨。据统计,2017年度北京市建筑拆除5985万平方米,产生建筑垃圾约3000万吨,2018年还将实施4000万平方米的建筑拆除,预计还将产生约2000万吨建筑垃圾。

我国建筑垃圾处理总体现状是,根据不完全统计数据显示,目前我国18个省市共有建筑垃圾处理厂867座,截至2016年上半年,共有建筑垃圾处理厂867处,其中规范化建筑垃圾处理设施238座,占建筑垃圾处理厂总数的28%;不规范的处理设施数量巨大,且存在有滑坡风险的设施32座和有其他风险的设施20座。我国已建成投产和在建的建筑垃圾年处置能力在100万t以上的生产线仅有70条左右,小规模处置企业几百家,总资源化利用量不足1亿t；相关企业以民营为主,已建成规模化的生产线实际产能发挥不到50%,且大多处于非盈利状态。建筑垃圾总体资源化率不足10%,远低于欧美国家的90%和日韩的95%。

“十三五”期间,建筑垃圾管理需要统筹全流程监管,实施源头减量化、运输规范化、处置资源化、利用规模化建设,将建设垃圾管理作为城市建设发展的重要领域,为改善环境质量,提供有力支撑。北京目前已将建筑垃圾综合利用纳入循环经济发展规划,研究出台建筑垃圾资源化利用鼓励性政策。北京还将加快建筑废弃物资源化利用、装备和推广,完善建筑垃圾再生产质量标准、应用技术规程、开展建筑废弃物资源化利用示范。同时也将研究建立建筑废弃物再生产标识制度,将建筑垃圾再生产品列入推荐使用的建筑材料目录、政府绿色采购目录。北京朝阳区首个建筑垃圾固定处置终端PPP项目将于2018年建成,每年可处置达100万吨的建筑垃圾。

资源化

“资源化”是我国处置固废与建筑垃圾最重要的思路之一。

河南省作为我国的人口大省,其发展其在建筑垃圾处理处置领域走在全国前列。2014年,河南省首次在许昌召开建筑垃圾现场会,推广许昌经验,要求各地加强建筑垃圾规范管理；2015年,住建部将我省列为建筑垃圾资源化利用“试点省”,随后河南省政府出台《关于城市建筑垃圾管理促进资源化利用的意见》,省住房城乡建设厅下发《河南省建筑垃圾管理促进资源化利用的试点省实施方案》,河南省建筑垃圾资源化利用进入规范管理、快速发展阶段。河南省采取了一系列措施,建筑垃圾通过资源化处理后,可生产出粗骨料、细骨料直接利用,也可以再加工生产透水砖、水工砖、透水混凝土、干粉砂浆和墙体材料等,广泛应用于公路、市政道路、水系治理和房屋建设等领域。根据河南省住建厅召开的建筑垃圾管理和资源化利用新闻发布会,郑州市机西高速、安阳绕城高速、开封开港大道、信阳中心城区道路共使用建筑垃圾再生骨料490吨,许昌、漯河等城市使用各种规格的透水砖、连锁护坡砖、挡土砌块、再生骨料约300万吨,此外,平顶山、开封、洛阳、永城、滑县等市县建筑垃圾资源化利用也取得一定进展。

2016年上海市政府颁布的《关于进一步加强本市垃圾综合治理的实施方案》明确提出,到2020年,上海装修垃圾、拆房垃圾集中资源化利用能力要达到750万吨/年。为实现这一目标,上海规划明确到“十三五”末,要建设12座建筑垃圾资源化利用设施,全市装修垃圾和拆房垃圾,中心城区的由市属老港基地统筹处置；各郊区至少建设一座资源化利用设施,就近自行消纳。2017年9月,上海市政府发布的《上海市建筑垃圾处理管理规定》(以下简称“57号令”)将于2018年起施行。该规定首次将装修垃圾明确归类为建筑垃圾来进行治理。57号令实施后,装修垃圾堆放场所设置相关责任将彻底明确。住宅小区由业主委托物业服务企业实施物业管理的,物业服务企业就是装修垃圾投放管理责任人,有义务设置专门的装修垃圾堆放场所。否则,将由城管执法部门责令改正,处1000元以上、1万元以下罚款。上海近年每年进入收运处置环节的装修垃圾约有300万吨,未避免资源浪费及对末端处理设施造成过大压力,在精细分拣基础上的资源化利用,将是上海装修垃圾处置的主要方式。2017年上海全市装修垃圾、拆房垃圾总量近800万吨,超过同期生活垃圾的总量；装修垃圾成分复杂,处理难度大。上海首套针对装修垃圾进行分拣分类及后续资源化利用的流水线在徐汇区景联路已试运行,目前其装修垃圾的日均处理能力可达1500余吨。

浙江省——强调源头管理。浙江省省会城市杭州于2017年7月在转塘、双铺和三墩同步开建了三座大型建筑垃圾处理厂,投产后可达到年均300万吨以上的建筑垃圾处理能力。这三座建筑垃圾处理厂的新建不仅填补了杭州尚没有大型建筑垃圾处理厂的空白,也将大大缓解杭州市垃圾围城的压力。据杭州市渣土办统计,2016年杭州建筑垃圾产生量约为1000万吨。据统计,未来3-5年内,这个数字还将上升至1500万吨。装修垃圾作为建筑垃圾中最难为处理的低值回收部分,也纳入在这三家建筑垃圾处理厂的处理范围之中。这些工厂引进了装修垃圾的处理设备和技术。通过智能分拣、传输、加工、再造后,装修垃圾同样可生产再生产品进行回用。

责任主体

如果说企业是建筑垃圾资源化的市场主体的话,那么,政府的相关部门就是建筑垃圾资源化的责任主体。

2018年4月1日起实施的北京市〔2018〕7号《关于进一步加强建筑废弃物资源化综合利用工作的意见》中明确指出,各区政府是建筑废弃物资源化综合利用的责任主体及相关工作由市城市管理委、市住房城乡建设委、市规划国土市发展改革委、市交通委、市环保局、市财政局、市国税局质监局、市园林绿化局、市水务局等部门统筹负责。市城市管理委负责建筑废弃物消纳的监管;市住房城乡建设委负责建筑废弃物再生产品推广应用。明确建筑废弃物综合利用管理部门负责本区建筑废弃源化综合利用管理工作并统筹“疏解整治促提升”等各类支持拆除违法建设产生的建筑废弃物资源化处置。

市建筑垃圾综合管理循环利用领导小组切实加强组织协调,城市管理、城管执法、住房城乡建设、交通运输、公安交管、环境保护等各成员单位要依法依职权,切实履行对建筑垃圾的监管责任,通过行政审批、执法检查、行政处罚、联合惩戒等措施,确保治理工作取得实效。市建筑垃圾综合管理循环利用领导小组将对各成员单位及各区人民政府履职情况进行监督,对履职不到位、落实工作任务不力的单位,将严肃追究责任。

绿色与循环

要充分认识建筑垃圾治理工作对绿色发展的重要意义。随着城镇化快速发展,建筑垃极大量产生。由于大部分城市对建筑垃极治理正作不够重视,建筑垃极处理设施建设后,导致建筑垃私拉乱倒、挤占道路、侵占良田现象较为普遍,严重影响城乡人居环境和安全行。当前,建筑垃圾处置能力严重不管理水平不高、资源化形用水平低,已底为影城市高质量发展的突出短板。开展建筑垃圾治是污染防治攻竖流的重要任务,是解决市发展不平衡不充分河题的迫初需要。

今年4月,住房城乡建设部发布《关于开展建筑垃圾治理试点工作的通知》,决定在北京市等35个城市(区)开展建筑圾治理试点工作。要求(一)加强规划引导。(二)开展存量治理。(三)加快设施建设。(四)推动资源化刑用。(五)建立长效机制。(六)完善相关制度。

国家发展改革委关于印发《2015年循环经济推进计划》的通知,加快落实《循环经济促进法》和《循环经济发展战略及近期行动计划》。其中的总体要求是以资源高效循环利用为核心,着力构建循环型产业体系,推动区域和社会层面循环经济发展；以推广循环经济典型模式为抓手,提升重点领域循环经济发展水平；大力传播循环经济理念,推行绿色生活方式；加强政策和制度供给,营造公开公平公正的政策和市场环境,进一步发挥循环经济在经济转型升级中的作用,努力完成规划纲要提出的循环经济各项目标,以及《循环经济发展战略及近期行动计划》提出的目标任务。同时要示加快构建循环型产业体系。如1.推行绿色开采。2.推动资源集约利用。3.推进资源综合利用。实施资源综合利用“双百工程”,重点开展赤泥、磷石膏、尾矿、冶炼和化工废渣等产业废物综合利用,培育一批示范基地和骨干企业。开展大宗固体废物综合利用基地建设评估和验收。进一步推进战略性稀贵金属回收利用试点工作。继续做好矿产资源综合利用示范基地建设,适时出台分行业、分地区的绿色矿山建设标准,积极推动绿色矿业发展示范区建设,构建绿色矿业发展长效机制。

源头管理

北京市〔2018〕7号《关于进一步加强建筑废弃物资源化综合利用工作的意见》要求加强建筑垃圾产生源头管理(一)加强房建市政工程、建筑拆除工程建筑垃圾产生源头管理(二)加强居民住宅小区建筑垃圾产生源头管理,实施物业管理的居民住宅小区,居民装修垃圾应当由物业服务企业统一清运,业主、装饰装修企业不得自行清运。物业服务企业受托清运居民装修垃圾,应当明码标价并选择具有经营许可的运输企业,与运输企业签订委托清运合同,与消纳场签订处置协议,并依法取得消纳证。物业服务企业不得允许无经营许可运输企业的运输车辆进入物业管理区域收集或运输居民装修垃圾。(三)加强建筑垃圾运输治理。(四)加强建筑垃圾末端处置治理。(五)明确部门重点职责,完善执法衔接机制。并对城市管理部门重点职责、城管执法部门重点职责、住房城乡建设部门重点职责、交通运输部门重点职责、公安交管部门重点职责、环境保护部门重点职责等做了严格的界定。

从今年起,北京市将对建筑垃圾闭环管理、全程监管。房建市政工程、建筑拆除工程以及居民住宅小区建筑垃圾清运处理将统一纳入过程闭环,本市将着重加强运输企业和运输车辆两个供应源头的动态管理,完善建筑垃圾源头产生环节、道路运输环节和末端处置环节全过程的管理制度,明确各主管部门、建设单位、施工单位以及物业服务企业(街道办事处)的工作职责,形成全程监管、全面覆盖的管理体系。

谁产生,谁负责

建筑垃圾的监管原则是“谁产生,谁负责”,由产生单位妥善处置。各地出台的政策大都明确拆除工程建筑废弃物资源化处置费用应由发包、承包单位在合同中明确,合同价格不高于现行建筑垃圾处理费标准的150%,并纳入项目拆除成本或项目建设成本中。此外,北京《关于进一步加强建筑废弃物资源化综合利用工作的意见》提出了资金支持与政策扶持两大创新举措：一是提出“疏解整治促提升”专项行动资金可用于支持各区违建拆除产生的建筑废弃物资源化处置与综合利用费用支出；二是提出资源化处置企业可按照相关规定享受税收优惠政策。

建筑工程由谁拆除？如何确保资源化再生品得到妥善使用？在建筑拆除方面,《意见》要求拆除实施主体具备资源化处置利用能力,制定处置利用方案并落实,各区负责监管。在建筑设计方面,《意见》双管齐下,一是要求建设单位在设计文件中明确建筑废弃物再生品的使用,施工图审查单位负责对相关内容进行审查；二是要求施工单位按设计要求使用建筑废弃物再生品,监理单位实施监理。