海口市地下综合管廊PPP项目的创新模式研究

许达昌

（海口市政府投资项目管理中心　海南省海口市　570100）

1　引言

随着我国城镇化进程的快速发展，城市的基础设施建设却越来越难以满足城市功能的需要。为了提升城市公共设施的建设，国家及相关部门积极应对，相继出台了多个促进城市公共设施建设的重要政策，但由于城市公共设施建设具有周期长、收益慢、风险大的特点，再加上地下综合管廊的建设成本达到了1km约一亿元的巨大投入，因此并没有获得社会资本的青睐。为了缓解政府财政支出的压力，改善公共设施投资资金缺乏的局面，PPP等新型投资模式开始越来越多的应用在城市地下综合管廊项目的建设中。

PPP（Public-Private Partnership）模式又被称为公私合作模式，主要是政府部门与私人部门相互合作，共同开发建设公共基础工程或者提供公共服务。在《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）中，政府明确了地下综合管廊应用PPP模式建设运营的项目财政补助的方式和财政补助金额比例。这些信号表明，国家已经开始从政策层面对我国地下综合管廊建设PPP项目进行引导，提倡将PPP模式融入到我国城镇化建设进程中来。

2　国内地下管廊建设运营模式实例及不足

2.1　国内地下管廊建设运营模式实例

2.1.1政府投资建设+国有企业管理

此类建设运营模式的典型实例——广州大学城地下综合管廊为财政投资拨款建设，建成后作为资产注入广州大学城投资经营管理公司，该公司属大学城城市公共资源范围内相关项目投资和经营管理的国有企业。在项目投入运营之后，虽然建设成本费用均有来源，但当地的法律法规却没有对通讯线路、生活线路等必须入廊的管线做出明确规定。为了避免已有地下管廊的情况下，管线单位仍然单独铺设管线的情况发生，其运营单位对线路入廊及管理费用设定了较低的收费标准。就该地下综合管廊运营情况而言，大学城投资经营管理公司虽然在其他方面取得了盈利，但在地下综合管廊的运营上却一直处于亏损状态。

从中我们可以得出，政府应当尽快明确地下综合管廊的入廊必要性和收费标准；其次，政府应当对地下空间的产权主体进行合理、详细的划分，以保证地下综合管廊的健康、良好运行。

2.1.2国有企业建设+国有企业管理

此类建设运营模式的典型实例为昆明市呈贡地下综合管廊。此类型模式为：项目建设完成之后，地下综合管廊的运营维护工作交付给相关的建设单位负责，地下综合管廊运营过程中回收的现金流主要用于补偿建设单位前期投入的建设资金和支付一定的投资回报。该模式与PPP模式存在相似之处。

从中不难看出，政府首先制定了相应的法律和政策作为基础支持，明确了管线强制入廊的政策要求；其次，政府制定了相应的收费标准，并对未来地下综合管廊的扩容与维护进行了充分的论证。其不足之处主要在于地下综合管廊的权属仍然没有明确。

2.2　国内地下管廊建设运营模式不足之处

我国地下综合管廊的建设仍然处于探索阶段，国有企业全资建设地下综合管廊是早期最为普遍的管理运营模式，其凸显的问题较为明显：政府可投入的资金有限、相关法律法规不完善、地下综合管廊产权归属难以确定、费用分摊不一致等等问题严重阻碍着我国地下综合管廊项目建设运营的进一步发展。

3　海口市地下综合管廊PPP项目创新模式分析

作为全国首批城市地下综合管廊试点城市之一，海口市地下综合管廊PPP建设项目创新性地采用DBOT（设计-建设-运营-转交）方式将专业的建设运营企业引入与政府合作，解决政府在建设运营此类型项目上的经验不足和效率较低等难题。对于国内其他规划中或正在建设的地下综合管廊PPP项目而言，其借鉴意义主要有以下方面：

3.1　地下综合管廊运营模式的创新

海口市地下综合管廊PPP项目采用了DBOT方式进行地下综合管廊的建设运营方式，并成立政企合作的股份制公司作为地下综合管廊的建设管理主体。这种管理方式更加突出了PPP模式中政府与社会资本共同参与的重要性，充分体现了政府与企业合作经营模式的特征。这种模式能够最大程度的激发起社会资本的力量，鼓励更多的资金参与到项目建设的过程中来，同时更为有效地缓解政府资金压力，对国内其他地区的地下综合管廊有着重要的借鉴价值。

3.2　地下综合管廊PPP模式交易结构的创新

海口市地下综合管廊PPP项目具有较大的创新价值，虽然项目公司的出资方主要为社会资本方，但政府方对项目公司的经营过程中的重大事项有着一票否决权，这种结构体现了政府主导、社会资金参与的PPP模式核心理念，有效地减轻了政府地下综合管廊投资的压力、解决了入廊率低和入廊收费难等问题。因此，海口市地下综合管廊PPP项目的交易结构对国内其他地下综合管廊PPP项目而言，有着重要的实践意义。

4　海口市地下综合管廊PPP项目经验借鉴

4.1　地下综合管廊PPP项目实施应法律政策先行

从海口市地下综合管廊PPP项目的实践情况来看，相应法律法规的出台为PPP项目的落地、建设提供了强大的政策后盾。依据《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）和海口市自身特点，政府方从项目的识别、准备、采购、执行等阶段分别出台了一系列的批复和实施意见，也正是这些相关政策法规的出台，进一步明确和细化了地下综合管廊PPP建设项目的建设运营形式、程序、法律关系和纠纷解决方式等。从这个角度来讲，政府应当充分重视和鼓励地下综合管廊PPP项目的实施，及时出台完善的法律法规和政策条款，使地下综合管廊各方参与者在遇到问题时能够有法可依。

4.2　合理设置合作周期年限

地下综合管廊项目造价成本高、盈利周期相对较长，建设方往往无法在短期内获得建设成本投入，因此便需要PPP模式下的地下综合管廊各个参与方的合作期限也应适当延长。从上文的分析可知，海口市地下综合管廊PPP项目的特许经营权期限为二十年，此合作期限设置较为合理，如有特殊情况可以考虑适当变化。

4.3　付费模式设计要注重可操作性

地下综合管廊的入廊费用是项目收入的主要来源。海口市地下综合管廊PPP项目的回报机制是按照《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》规定来执行；此外，《海南省人民政府办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的实施意见》中也明确规定，地下综合管廊实行有偿使用模式，入廊光纤单位应向地下综合管廊建设运营单位缴纳入廊费和日常维护费，具体收费标准由运营单位与管线单位根据市场化原则共同协商确定。这种方式能够极大程度上保证地下综合管廊建设运营方和使用方的利益，提高了地下综合管廊日常经营效率，值得其他地下综合管廊运营方借鉴。

5　总结

海口市地下综合管廊PPP项目的顺利开展，不仅仅意味着PPP模式在地下综合管廊项目中的客观可行性，更体现了我国应用PPP模式建设和运营地下综合管廊项目的一次大胆创新和成功尝试。海口市地下综合管廊PPP项目在运营模式、交易结构等方面都为我国其他地区的地下综合管廊PPP项目提供了丰富的经验借鉴。综上所述，地下综合管廊建设项目是我国城镇化背景下地下空间发展的必然选择，并且PPP模式一定能够帮助我国地下综合管廊取得更长足的发展。

[1]李 芊，王莹莹.城市地下综合管廊项目PPP模式选择[J].隧道建设，2017，37（09）：1076～1082.

[2]汪霄，高申远.基于PPP模式的地下综合管廊项目合同柔性问题[J].土木工程与管理学报，2016，33（05）：71～75.