我国公共信息资源开放迈出关键一步

张春飞 中国信息通信研究院政策与经济研究所监管研究部主任

1 引言

2018年伊始，中央网信办、发展改革委、工业和信息化部联合印发《公共信息资源开放试点工作方案》（简称《方案》），要求试点地区结合实际抓紧制定具体实施方案，明确试点范围，细化任务措施，积极、认真、有序地开展相关工作，着力提高开放数据质量、促进社会化利用、探索建立制度规范，于2018年底前完成试点各项任务。《方案》为试点地区公共信息资源开放提供了明确的指引和准则，对全国各地区、各行业公共信息资源开放走向深入具有重要的指导意义。

2 推进公共信息资源开放意义重大

习近平总书记在中央政治局第二次集体学习时指出，要推进数据资源整合和开放共享，加快建设数字中国，更好地服务我国经济社会的发展和人民生活的改善。世界主要国家同样高度重视数据的潜在价值，纷纷将数据开放作为提振经济发展、改善国家治理的重要手段。

（1）公共信息资源开放驱动数字经济发展壮大

当前，我国数字经济呈高速增长态势。2016年，中国数字经济规模3.4万亿美元，占GDP比重为30.3%。数据是数字经济的关键生产要素，公共信息资源开放有利于释放数据的价值，为数字经济发展注入强劲的发展动力。

一方面，公共信息资源开放助推数字经济与实体经济融合发展，驱动传统产业主动适应数字化转型升级，使数字经济的发展成果广泛应用于实体经济的各个领域，推动制造业加速向数字化、网络化、智能化发展。

另一方面，公共信息资源开放驱动数字经济新兴产业发展壮大，促进大数据与云计算、物联网、人工智能等新技术结合，催生数字经济新产业、新业态、新模式不断涌现。随着数据开放量与数据开放范围持续扩大，市场主体利用数据资源进行商业创新将更为便利，推动以数据为关键要素、以创新为主要引领的数字经济加快形成。

（2）公共信息资源开放促进国家治理能力提升

公共信息资源开放驱动国家治理模式向“让数据说话、用数据决策、靠数据管理、用数据创新”转变，推进政府管理和社会治理模式创新，为提升国家治理现代化水平提供有力支撑。

一方面，公共信息资源开放促进公共决策能力提升。过去，各政府部门之间的“数据孤岛”现象严重，公共决策往往依赖于经验，决策的科学化水平有待提升。公共信息资源开放有利于让决策者掌握更全面、更充分的数据，并在此基础上进行综合研判与科学决策，从而实现“数据驱动的决策”。

另一方面，公共信息资源开放促进公共服务能力提升。教育、就业、社保、医药卫生、住房、交通等领域数据的开放，有助于推进“互联网+教育”、“互联网+医疗”等领域的发展，从而有效提升公共服务的均等化、普惠化与便捷化水平，不断满足人民对于美好生活的追求。例如，“E 上学”、“阿拉自来水”、“场馆通”、“黔通途”等都是基于政府部门开放数据开发的移动应用，受到了社会公众的广泛关注和好评。

（3）公共信息资源开放已成为国际共识

国际上将公共信息资源开放称为政府数据开放，自2009年美国率先开放政府数据以来，各国纷纷加快战略部署，健全制度规范，持续推动和深化数据开放。从过去8年来全球开放政府数据的效果来看，开放政府数据为经济发展注入了新动力，为产业结构优化升级开辟了新路子，为创新驱动发展提供了新要素。

世界银行发布《开放数据对经济的增长》报告指出：欧盟通过再利用公共部门信息，每年直接和间接创造千亿欧元的经济价值；美国通过开放政府数据，已经带动了一大批数据驱动型创新企业，提供了更多就业机会。与此同时，开放政府数据也极大地改善教育、交通、医疗等公共服务。

麦肯锡的研究报告显示：新加坡基于政府数据开发出了关于地理、天气、医疗、城市规划等领域的信息产品和服务，促进宜居城市建设；美国增加了对地理信息和地理空间数据的获取，增强了科学知识在气候监测、土地利用规划、水资源管理、灾害风险降低、卫生和食品安全等方面的应用，更准确地进行环境和社会评估。

3 我国公共信息资源开放已平稳起步

近年来，党中央、国务院陆续发布了一系列战略规划和政策文件，推动公共信息资源开放。目前，全国各省级地区均已发布了涉及公共信息资源开放的政策文件，并已有多个省、市地区依托专门的网站开放了一批数据。

（1）国家推进公共信息资源开放

《关于推进公共信息资源开放的若干意见》于十八届中央全面深化改革领导小组第三十二次会议审议通过，是我国第一份从国家层面专门针对公共信息资源开放工作进行指导规范的文件。此前，国家已陆续发布一系列文件推进公共信息资源开放工作。例如，《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》要求有序开放政府数据和全社会信息资源，提升经济社会运行效率和公共服务整体效能。《促进大数据发展行动纲要》、《“十三五”国家信息化规划》要求到2018年形成公共数据资源开放共享的法规制度和政策体系，建成国家政府数据统一共享交换和开放平台。《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》、《关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》、《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》等文件也做出了相应要求。

（2）试点地区开放工作各具特色

北京、上海、浙江、福建、贵州等《方案》所确定的试点地区，在全国公共信息资源开放方面走在先列，均已依托省级公共信息资源开放平台开放了一批数据，具有工作基础和经验。

北京市于2012年下发《关于做好通过北京市政务数据资源网向社会开放政务数据相关工作的通知》，重视兼顾信息保护和数据资源再利用，其医疗数据仅开放给北京医保协会会员授权使用。

上海市经过多年探索成为国内推动数据资源开放的先行者，截至2017年9月共开放数据集920个，涉及35个政府机构，涵盖地理、交通、经济等众多领域。

浙江省在电子政务外网基础上构建数据开放平台，目前基本实现全省覆盖。

贵州省、福建省从立法立规着手，先后于2016年发布了《贵州省大数据发展应用促进条例》和《福建省政务数据管理办法》，保障公共信息资源开放有法可依、有序推进。

（3）开放工作尚需继续探索前行

与此同时，我国公共信息资源开放也有需要继续探索完善的地方。

一是各地各行业制度需落实完善。当前，不论地方还是行业，对于公共信息资源开放工作的理解与认识还存在不一致，导致开放进度较为缓慢，亟需在试点过程中推进落实。

二是开放网站建设需规范统一。当前各地自行建立的开放网站功能不一、标识不清、域名格式各异，加大了各方面获取和利用开放数据进行创新应用的难度。因此，《方案》提出，开放平台域名鼓励采用www.xxxdata.gov.cn的统一格式，以方便公众查找。

三是开放水平需加快提升。目前，全国19个网站8398个开放数据集中可机读的数据资源占比为76%，机器可读性较差，动态更新频率和用户访问量、下载量也较低。解决这些问题，需要通过试点地区试错纠错和创新示范，总结经验吸取教训，促进全国公共信息资源开放工作有序进行。这也是试点工作开展的必要性和紧迫性所在。

4 《方案》推进公共信息资源开放走向深入的着力点

基于上述基础、成效和问题，《方案》要求试点地区围绕平台互联统一、数据规模应用、管理规范有序、安全保障落实4方面推进试点工作。

（1）平台：加强平台间互联互通和上下联动

《方案》提出建立统一开放平台，并明确了试点地区开放平台架构设计和功能要求。

首先，地方互联。《方案》要求“试点地区要依托现有资源建立统一的省级公共信息资源开放平台，并与本地政府门户网站实现前端整合，与本地共享平台做好衔接。已建地市级公共信息资源开放平台要与省级开放平台互联互通。”

其次，全国联动。《方案》要求“国家公共信息资源开放平台建成后，试点地区开放平台要率先与其对接，逐步实现上下联动、标准统一。”这一要求及试点工作的时间安排也考虑了《促进大数据发展行动纲要》（国发[2015]50号）提出的“2018年底前，建成国家政府数据统一开放平台”要求，实现了“全国一盘棋”统筹衔接。

（2）数据：明确范围、提高质量和促进利用

《方案》从两方面规范并推进试点地区数据应用。

一方面，提出明确开放范围、提高数据质量要求，保障开放数据的量和质。值得指出的是，《方案》特别提出两个指标：数量上，试点地区从试点范围要求的领域中自行选择不少于15个开放公共信息资源，每个领域开放数据集不少于10个，数据集总量不少于300个；质量上，可下载的数据集可机读率不低于90%（较目前的76%大幅提升），鼓励优先采用CSV格式，可用API接口下载的数据集占开放数据集总量的比例不低于30%。

另一方面，为了鼓励创新应用，《方案》提出促进数据利用，包括宣传引导、应用竞赛、大规模连续应用实名登记等。根据《方案》保障措施的有关部署，工业和信息化部负责数据开发方面的工作。

（3）管理：建立完善制度规范推广全国应用

《方案》就制度完善明确了4方面的内容：

一是制定管理办法，明确职责分工。

二是制定技术规范，明确运行和安全保障要求。

三是制定本地区开放目录，明确数据及其开放属性。

四是制定数据开放标准。

值得指出的是，《方案》在鼓励制度创新的同时，提出探索建立容错机制，以此提升试点地区公共信息资源开放的积极性。此外，国办信息公开办、中央网信办等部门将定期对试点工作完成情况进行督促检查，通报并公布评估报告和改进意见。从鼓励和监督两方面促进形成管理制度和标准规范，为全面部署提供借鉴。

（4）安全：健全制度和措施、加强风险评估

《方案》对安全保障提出4方面要求：

一是网络安全技术措施与开放平台同步规划、同步建设、同步运行。

二是建立健全安全管理制度和保密审查制度，落实各项安全保护措施。

三是建立健全应急工作机制，制定应急预案，定期组织演练。

四是制定安全风险评估制度，特别是不同领域数据汇集后的风险评估，对存在的问题进行督导和及时解决。

值得指出的是，《方案》提出鼓励各试点地区积极探索切实可行的安全保障措施，创新评估方式方法，实现公共信息资源开放、信息安全和公共利益的协调发展。

在上述四大着力点的基础上，根据《方案》，中央网信办、国家发展改革委还将定期组织试点地区开展交流，总结推广经验做法。从而形成一批可借鉴、可复制、可推广的做法和经验，形成辐射带动和示范引领效应，推进我国公共信息资源开放更加扎实深入，从而取得更丰硕的经济社会成效。