我国实行休耕制度的制约因素与对策研究

江 娟 丽，杨 庆 媛，童 小 蓉，石 飞

(西南大学 1.经济管理学院；2.地理科学学院，重庆市 400715)

学术界对休耕相关理论与实践问题进行了深入探讨，取得了一批重要的学术与智库成果，尤其集中在如何进行休耕这一重大实践问题上。目前，国内耕地休耕研究主要集中在以下几个方面：一是学者们基于国情对休耕制度实施的意义进行分析[1]，探索实行耕地轮作休耕制试点的研究重点和目标[2]；对国内外休耕实践和制度进行总结提出对我国休耕制度的现实借鉴[3]，主要从中国农业发展历史和轮作休耕[4]，英国、美国、日本、东亚及我国台湾地区等借鉴经验，探讨了科学的休耕计划、轮作休耕范围、有效的管理和监督、宣传力度、农业种植结构的调整、合理的补偿标准等建议[5]，提出了生态补偿的模式选择[6]；二是基于区域实践对休耕意愿及补偿意愿进行研究[7]；分析休耕意愿受到非农业收入比例、耕地质量的主观判断[8]、户主特征及家庭概况变量、耕地休养规则变量、休养环境与市场变量和认知改革变量[9]等因素影响；三是学者们对休耕的生态效益、环境影响、经济效益等进行研究；研究休耕对农田生态系统植物物种多样性的促进[10]，休耕对土壤有机质的保护和土壤蓄水保墒能力的提高，以及减少和降低作业成本等效益[11]，休耕对农户经济收益的提高、降低生产成本、提高地力等效益[12]，此外休耕能显著提高土壤速效磷含量[13]；四是学者们总结国外及中国台湾地区休耕补贴政策[14]，根据中国国情提出休耕补贴的构建与思路[15]；五是学者们从理论视角研究休耕与土地整治关系[16]，以及基于休耕对粮食安全影响视角探讨了不同地区耕地休耕模式以及采用轮作休耕不同模式的耕地保有量[17]。总体上来说，目前学术界主要集中在对国内外休耕经验借鉴、国内休耕可行性研究、休耕生态补偿机制构建、农户休耕意愿及影响因素和休耕的效益研究等方面研究，而关于我国休耕制度实施可能存在制约因素这一重要的潜在问题却鲜有涉及。本文拟结合相关调研和文献数据，在对我国休耕实施现状进行分析的基础上，重点探讨我国实施休耕制度存在的制约因素，以期促进我国休耕制度的科学实施。

一、我国耕地休耕的现状

休耕是土壤质量保持、地力恢复、病虫害和农业污染减少的一种有效途径，是在粮食保障、地力保持和生态保护的基础上，根据自然地理状况、区域经济条件及土地性状等因素而确定的耕地利用方式。课题组于2016年7月到2017年5月对湖南、甘肃、贵州、河北、云南等地的耕地休耕试点村组及相关机构部门进行了详细调研，同时结合文献数据，基本可以窥见我国目前耕地休耕的现状及呈现出的基本特征。

(一)从空间布局看，我国休耕试点呈不均衡分布状态，但具体某一试点区又呈密集分布。2016年我国推行休耕试点，选择重金属污染区、西南石漠化区、西北生态严重退化区、地下水漏斗区等地区，集中分布在我国西北、西南和华中地区(此前河北邢台、吉林德惠市、安徽省泗县、江西省鹰潭等进行了休耕实践，但都是零散型的)。2016年全国施行休耕耕地面积116万亩，休耕试点主要集中在云南、贵州、湖南、甘肃、河北5省，其中湖南休耕10万亩，云南、贵州、甘肃各2万亩，河北100万亩[18]，休耕地86.21%集中在河北地区地下水漏斗区，8.62%分布在湖南重金属污染区，而云南、贵州、甘肃合占5.17%；2017年休耕扩大到200万亩，其中河北实施季节性休耕181万亩，占总休耕面积的90.5%，可见休耕数量的分布呈不均匀状态，但在某一具体地区又呈密集型分布趋势。例如2016年云南休耕总共2万亩，集中分布在石林和砚山县，两县各1万亩。其中砚山县生态严重退化石漠化地区休耕试点1万亩，选择在石漠化较严重、土地较瘠薄、作物产量较低的5个代表性乡镇[19]。

(二)从制度层面来看，我国休耕制度目前主要技术上比较完善和补贴金额比较确定，而关于监督机制、保障机制、休耕养护管理机制、风险评估机制以及法律法规尚欠缺，属于探索阶段。2016年国家在全国范围内实行休耕试点，国家对休耕的补助标准和方式、保障措施上有宏观的指导意见。目前云南、贵州、湖南、甘肃、河北已开始探索实施休耕实践，但其休耕制度和实施规则暂处于探索实施阶段，只有提前试点的河北邢台地区有比较完善的休耕实施措施和规则，但对休耕后阶段的养护管理机制、影响评估机制、保障机制等仍处于探索阶段。

(三)从休耕效果来看，已有地区的休耕实践取得了良好生态效益和经济效益。在我国以制度形式推行休耕之前，已有部分地区探索休耕实践，主要在吉林、安徽、江西、河北等地。由于各个地区耕地质量、自然条件差异显著，不同地区施行休耕后所采用休耕模式存在差异，产生了不同的生态效益和经济效益。例如吉林省德惠市、公主岭市、四平市等地的休耕主要表现为有良好的生态效益。休耕对稻田土壤肥力有正向影响，显著增加了土壤碱解氮和速效钾含量，提高了土壤速效磷含量；高光效休耕玉米技术试点，充分利用了土壤养分，有效保护了土壤资源。此外，有些地区取得了生态效益与经济效益双赢的效果。从中科院东北地理与农业生态所采样数据显示使区域内土壤有机质含量、光合作用效率、土壤蓄水保墒能力、田间二氧化碳利用率都有所提高，玉米平均单产比传统种植模式增产10%～15%，土壤农业资源得到了有效保护，取得了较好的经济效益和生态效益[11-12]。再如，安徽省泗县休耕模式的研究也显示，作物增产的同时，能够有效地减少水土流失、促进作物根系下扎以及提高田间效率；江西省鹰潭(中科院红壤生态站)田间定位试验结果显示，休耕能够很好地维持或提高土壤养分含量[13]。由此可见，尽管各地不同地区耕地质量、自然条件的差异性，采取差异化休耕策略，但都对土地肥力有所提高，改善了生态效益，实现土地的可持续开发利用，同时有些地方休耕还增加了经济效益。

二、我国实施休耕制度的制约因素分析

(一)粮食安全问题成为我国休耕实行的物质制约因素

耕地作为重要的土地资源与农业生产资料，对保障国家粮食安全、维护社会经济可持续发展具有非常重要的战略意义。而粮食安全对于我国来说，更是关乎国计民生和社会稳定的首要问题。目前我国“以占世界7%的耕地养活世界22%的人口”，直接体现了耕地资源的巨大压力。我国作为一个人口大国，粮食消耗巨大，但耕地资源却十分有限。尽管我国已采取了非常严格的耕地保护政策，但因各项建设占用耕地增多，有些地区由于退耕还林还灌还草面积扩大，农村地区长期存在闲置撂荒地，以及表层土壤和配套的农业生产设施遭破坏等，这些均对我国耕地数量有较大影响，我国耕地数量总体上看呈现不断下降的趋势。截至2015年末，全国耕地面积为13 499.87万公顷[20](20.25亿亩)，年内净减少耕地面积5.86万公顷，约87.9万亩。人均耕地数量1.45亩，较1996年第一次调查时的人均耕地0.106公顷(1.59亩)有所下降，不到世界人均水平的一半。例如河北广宗县总人口28.22万人，其中农村人口27.58万人，占总人口的97.73%。耕地总51万亩，水浇地20万亩，而沙荒地则有近10万亩*数据来源于广宗县的土地利用总体规划(2010-2020年)。，农村人均耕地1.486亩(除去沙荒地)，且耕地还在日益减少，而人口数量却逐年增加。这种严峻的人地关系在短期内难以缓和，如果不采取措施扭转这种趋势，我国有可能出现耕地危机与粮食危机。正如耿玉环等分析我国粮食减产量和耕地减少量时，发现耕地数量的减少对粮食产量的减少紧密相关，而且变化趋势基本一致，二者的相关性系数高达0.999 3[21]。实行休耕势必导致粮食耕种面积下降，粮食产量也相应减少。因而耕地数量减少而造成的粮食安全问题，将是我们实行休耕时无法回避的现实难题和制约因素。

(二)农地产权制度成为我国休耕制度实施的制度制约因素

农地产权制度是指农地财产的占有权、使用权、收益权及处置权这四种权利的不同分配和组合的结构及其性质。我国农地产权制度是土地所有权国家终极所有、三级“农民集体”有限所有，土地使用经营权农民家庭有限拥有、“农民集体”部分拥有。这种产权制度具有多元化、层级性特征，这一特征使得农地所有权主体实际上的虚置。一是行政命令往往会取代经济杠杆，土地的实际使用者农民往往不能自由表达意愿，会出现被动接受政策；二是不同的所有者都希望参与对劳动成果的分配但又不愿意承担风险[22]。这在我们调研的大多数村镇都有体现。首先大多数地区采用的是自上而下的休耕模式，很多人对实行休耕的程序、政策等知之甚少，农户大多是出于政策规定才进行休耕，主动休耕或者自愿性休耕的农户数量非常少。在调研问卷中显示老百姓无条件自愿进行休耕的比例不大，对非试点村101户农户调研时发现，无论补偿多少都不愿意进行休耕的有5户。而试点村102户农户中，多数农户参与2014年、2015年休耕仅为响应国家政策要求，99.07%的农户认为是出于国家政策要求才进行休耕的。其次在需要承担责任和风险时也体现了各利益主体对责任和风险的规避。调研组对农户养护措施和责任进行询问，老百姓大多认为不会采用养护措施，同时认为休耕养护的责任应是中央政府或者地方政府，所需的养护费用也应由国家承担。调研的102户休耕农户，休耕后土地超过半数未采取措施进行改善地力。其实这主要是因现有产权制度下，农民对农地使用权缺乏稳定的预期，有可能造成农户休耕行为的短期化，农民可能会减少对土地休耕地的长期投入，很少会对土地进行改良投资和有计划的养护行为等。因此，为了更好地解决农户产权制度给休耕带来的负面影响以及保证轮作休耕制度的顺利施行，我们需要在现有产权制度前提下明确休耕实施中各利益主体的权责范围和充分尊重农户的土地使用权，这是我们进行休耕的重要保障前提。

(三)耕地作为农户生计之本成为我国休耕制度的经济制约因素

耕地是农户生计自然资产的根本，对农户而言，耕地是其最基本的收入来源，一旦实施休耕，他们的生计将发生巨大改变。近年来，在工业化、城镇化加速发展的时代背景下，尽管越来越多的农民选择将外出务工作为实现家庭经济收入最大化的第一选择，相当比例的农民更多倾向于选择在能够带来快速货币收入的城镇部门就业。但是年龄增大后，这些农民还是会将土地作为退守农村的最后一道生存保障防线。同时对那些缺乏非农就业机会的农民而言，“农民”不仅是他们的身份，更是他们的职业，土地是他们最重要的生产资料和生计来源。课题组2016年11月在河北广宗县调研了205户农户，其中2份无效问卷，在调研的203户农户中，总共815人，其中30岁以下的户主1户，占比0.49%，30-40岁的户主10户，占比4.92%，40-50岁40户，占比19.7%，50岁-60岁59户，占比29.06%，60岁以上的93户(其中有两户80岁以上)，占比45.81%，而户主大多从事农业生产。815人中务农的395人(绝大部分是中老年)，占总人数的48.47%。外出务工人员达141人，占比17.31%，既务农又外出打工者8人，占比0.98%，自营工商业的3人，占比0.37%，机关事业单位13人，占比1.59%，学生121人，占比14.85%，家务劳动者24人，占比2.94%，丧失劳动能力45人，占比5.52%，其他64人，占7.82%，出嫁1人。可见，在河北邢台广宗县所调研的村落里从事农业劳动者主要是年岁较大者，这些人获得非农就业机会少。一旦实施耕地休耕，不但会严重影响他们的收入水平和生活水平，还可能会影响他们的就业状况，使其成为“无业游民”。同时河北邢台广宗县大多数农户从事农业活动；有些农户属于家庭成员中有人外出打工，而另一半在家务农，有些甚至自己既务农又打工，这些农户不愿放弃农业生产，在农忙时节会选择回家务农，依靠自己的农业生产获得口粮和一定的农业收益。且农民年龄越大，从事非农产业能力越弱，对土地依赖程度越强，如此则土地休耕的意愿越弱，对休耕补偿金额的要求越高。同时，年龄越大的农民，风险规避倾向增大，对稳定的农业生产收益偏好增强，更不愿意休耕。除去抛荒或流转土地的全职进城农民工和农业、非农业兼业农民工外，河北邢台广宗县的农村劳动力，占总调查人口的48.47%。他们因年龄大、身体不好、孩子年幼等原因选择留守农村继续务农，因而他们对土地具有强烈的依赖性，他们对耕地休耕的态度更加需要引起重视。就此，课题组还对203户农户的休耕意愿进行了调研，其中有9户，无论补贴多少都不愿意休耕，占4.43%，有条件休耕的105户，占51.72%，其中补贴津额多少也影响着休耕的意愿；无条件休耕89户，占43.84%。因此，休耕后带来的农户生计和就业问题是制约休耕制度顺利实施的经济因素。

(四)现有的户籍制度、农村社会保障制度不完善及休耕法律制度的缺失成为我国休耕制度的政策制约因素

首先是现有的户籍制度和农村社会保障制度对休耕制度的约束和影响。我国的户籍制度是以户口或户籍管理为基础而建立起来的一套政治经济、法律制度、社会管理制度。户籍制度是身份证明、资源配置、财富分配的基础[23]。在广大农村地区，经济身份改革在农民身上没有得以实现，同时，社会身份又决定了农民如果脱离土地、集体经济组织后则没有相应的社会保障。因此，农民仍然需要依靠土地维系生存，无法以自由人的身份去寻求更广阔的发展。课题组在河北邢台调研，农村60周岁以上老年人基本养老金为75元/月；80周岁以上可领取高龄补贴，其中，80-89岁高龄补贴为30元/月，90-99岁为50元/月，100岁以上为300元/月。农户如果没有其他收入，基本无法保障生活，而农户自己主动买养老保险者极为罕见，在203户农户中购买养老保险者仅有5户。由此可见对于农民来讲，作为必不可少的生产资料，土地是农民最基本的生存依靠，负有生活、就业、养老三重社会保障功能。因而从这一层面来讲，现有的户籍制度和社会保障制度对休耕制度有着明显的约束和负面影响。其次，在调研中了解到，休耕制度的法律保障和监督体制的缺失，也会严重妨碍我国休耕制度的顺利实施。从全国层面来看，目前尚未有关于休耕制度实施的相关法律、法规；从地方层面来讲，也没有完善的地方性法规政策等；这可能造成休耕实施中政策和法律的真空现象。在休耕制度中如何确保农民的利益是一个较大的现实问题，在休耕后，如何确保休耕养护管理的问题，如何协调政府、地方、农户之间的利益问题也缺少相应的法律支撑和维护。

三、我国实行休耕制度的对策建议

构建和完善我国休耕制度是一项紧迫而又长远的任务。目前，需要围绕耕地保护红线目标，遵循“保护耕地数量和提高耕地质量”的思路，以“政府主管，农户参与，体制保障”为基础，优先解决当前严重妨碍休耕制度实施的因素和突出问题。

(一)多层面确保我国粮食安全为土地休耕提供机会

耕地资源的数量和质量是确保粮食生产的根本，耕地资源安全是确保粮食安全的关键。如前所述，推行休耕会造成耕地数量的减少，短期内会导致粮食数量的减少，可见耕地资源数量减少也会强烈影响我国的粮食安全。粮食是一种具有多功能的特殊产品，不仅具有食物属性，也具有能源属性、金融属性、政治属性、人权属性。粮食安全作为世界三大经济安全之一，受到全球高度关注。我国是一个人口大国，每年粮食消费量占世界粮食消费总量的五分之一，因而粮食安全问题是关系到我国治邦安国的问题。首先，休耕地数量的确定和地块的选择要从全国技术层面进行整体规划，应当选择真正污染重和环境差的耕地作为休耕地，从科学视角进行休耕地空间的识别和确认。休耕后导致的耕地数量减少的情况，可以通过土地整治和复垦等技术手段提高现有耕地的生产力，实现中低产田向高产、超高产田的升级。其次，应用高科技技术和手段来改善休耕地环境和质量，合理开发休耕地区宜农荒地，挖掘其他耕地资源潜力等也是确保休耕地区耕地数量安全的重要手段。再次，我们可以通过政府层面与主要产粮国建立长期稳定的粮油贸易合作关系，确保粮食进口能力和稳定的进口渠道；以及加强省际区际的经济贸易合作和地区间粮食的协调能力，缓解因为休耕带来的地区粮食安全的困境。

(二)明确各利益主体的权责，充分尊重土地使用者的权益，完善农村社会保障制度

在农民休耕过程中由于土地权属调整的不规范，休耕农民的利益得不到保障。因此农村试点休耕区推行休耕制度时，首先要明确各利益主体的权责范畴，充分尊重土地使用者的权益，不得侵犯农民的产权和使用权；在实施休耕中尽量遵循休耕地村民的意愿进行休耕。其次，应该加强休耕制度宣传力度，使广大农民认识到休耕制度推行的重大意义，并保证休耕项目的透明和公开，随时接受农民和国家上级机构的监督。第三，在休耕过程中，不仅要保证休耕补贴及时发放到休耕农户的手中；而且更为重要的是给予休耕农户工作推荐和发展其他工作技能培训机会，以此让休耕后的农户能继续确保生活条件，并保证农民生活质量不降低。第四，可以在休耕农村增加养老保险的金额和推广自己购买养老保险的宣传。让年龄较大的农民对土地的依赖感减少，减少农户休耕土地后的不安全感。

(三)充分发挥地方村委班子的作用，搭建休耕互动平台和常态反馈机制

在湖南、甘肃、河北、云南等地调研过程了解到，强有力的组织实施机构是确保休耕制度顺利实施的必备条件。首先，可以从下到上搭建休耕制度的专门管理机构。在河北邢台调研中了解到，村委班子的态度在休耕试点村的申报过程中起着决定性的作用。第一，村委班子对政策的宣传和解读影响着农户对休耕的态度。在调研中，如果村委班子不积极响应，即使群众休耕意愿强烈，也缺乏组织保障，所以政府应当发动村委班子积极响应休耕政策，再由村委组织发动广大群众参与。第二，村委班子影响休耕试点村的选择、休耕地的范围和面积。休耕试点村的选择不仅仅考虑耕地的自然地力、经济发展水平、农业种植结构，更重要的是村集体班子的组织、动员、协调能力。其次，构建由县级到区级、省级、国家级的一个定期上传休耕制度机制，解决休耕中遇到的难题和困境。在河北邢台调研中，基层村委反映现实施的小麦“压采”补助、粮食直补、综合补贴等国家补助政策只能减缓近年地下水位下降的速度，并不能从根本上解决地下水超采问题，基层人员提出政府应做出更多政策倾斜和制定一系列配套措施，这些建议对促使休耕制度化、常态化有着良好的作用。所以从这一层面来讲，构建从下到上的上传休耕建议的组织机构，及时向上层机构反馈休耕中遇到的困境和难题，是十分必要的。这样基层组织与上层机构之间就能形成较好的互动平台，能更好地解决休耕中遇到的问题和难题，同时也可以让国家及时对休耕实施中出现的偏差进行纠正和调整，这样就更利于休耕制度的顺利实施。

(四)构建休耕法律保障体系，健全监督和养护管理机制

法律具有规范性、确定性和约束力的特征，因此法律是建立和维护秩序的一种有效手段。那么为了确保休耕制度实施的良好秩序，需要国家立法的刚性约束。因此，首先应加快推进休耕相关法律法规政策等的出台，尤其是对休耕的申报制度、休耕补偿主体、受偿对象、补偿标准、补偿方式、资金来源、休耕后阶段的管护责任和措施等作出明确性规定，以便消除地方政府和村级基层组织在休耕实践中存在主观性和随意性。其次构建多元型的休耕监督机制。我国现行休耕的监督机制尚处于空白，因而我们可以以内部监督和外部监督为主，注重自上而下，发动农户参与休耕制度的监督管理。同时可以建立多方参与的监督体系，不仅有政府的垂直监督和平行监督，还需建立专业监督机构以及来自其他部门的监督，可以尝试拓展其他多元形式的休耕监督体系。再次，建立休耕风险评估机制。政府应当完善休耕过程可能出现的各种风险评估、风险预警机制，为村镇组织提供休耕风险防范的帮助。最后建立休耕管护机制。休耕制度最终能否实现国家的终极战略目标，管护是一个必不可少的环节。休耕管护包括了耕地保护、耕地修复、耕地重建、耕地提升和耕地维护等行为活动。休耕管护应从行为主体的日常活动对农村生态环境影响，建立以农户或村集体为主体的管护制度建设，加大不同层次生态管护能力的培育，建立“自上而下”和“自下而上”相结合的管护体系，让休耕政策真正落实到实处，实现休耕制度的生态目标和环境目标。

致谢：特别感谢课题组的李元庆、陈展图、刘亚男等提供的调研数据资料。

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