“一带一路”倡议下文化遗产国际区域合作的法律思考

王云霞，张 蕊，2

(1.中国人民大学 法学院，北京 100872; 2.宁夏大学 政法学院，宁夏 银川 750021)

国际合作原则是文化遗产领域国际公约倡导的基本法律原则[1]。文化遗产国际区域合作是贯彻国际合作原则,在特定区域范围内两个或两个以上国家和地区之间,实施文化遗产共同保护、交流、援助、培训与研究的区域合作机制。2005年，中国、蒙古国联合申报的“蒙古族长调民歌”荣列联合国教科文组织第三批“人类口头和非物质遗产代表作”名录。2014年中国、哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦三国联合申报的“丝绸之路:长安-天山廊道的路网”又成功入选世界遗产名录。在这些跨国文化遗产项目的申报与后续保护中,中国仅凭一己之力显然无法顺利开展相关工作,与遗产沿线国家开展紧密合作,在合作主体、内容形式以及制度安排等方面共同寻求一种全方位、新视角的文化遗产国际区域合作机制势在必行。与此同时,“一带一路”倡议提出了支持沿线国家挖掘“一带一路”历史文化遗产的发展要求与构想。如何借此东风乘势而上,进一步健全并拓宽该领域内的区域合作法律机制，已然成为我国文化遗产理论界和实务界面临的一项崭新课题。

一、文化遗产国际区域合作方兴未艾

近年来,我国按照“一带一路”倡议要求,在努力推进文化遗产“走出去”的同时,也在一定程度上拓宽了文化遗产国际区域合作的内容与层次,并取得了一定的成效。但日趋丰富、多变的国际合作环境也对我国文化遗产区域合作的发展方向提出了新的要求。

(一)国际区域合作框架已具备基础

我国加入或发起成立的国际组织奠定了文化遗产区域合作的框架基础。首先,我国借助联合国教科文组织既有的世界遗产和非物质遗产国际区域合作机制,建立了相关国家间的合作平台。例如,在“丝绸之路:长安-天山廊道的路网”世界文化遗产申报和后续保护过程中,中国与哈萨克斯坦等周边国家在联合国教科文组织的协助下，于2009年成立了政府间协调委员会这一区域合作机构[2]。此外,经联合国教科文组织大会批准,中、日、韩三国建立了亚太地区非物质文化遗产保护中心,为我国在亚太地区开展非物质文化遗产国际区域合作奠定了基础*中国亚太中心于2012年在北京成立，主要职能是人才培训，日本和韩国中心的主要职能分别是研究和信息收集及网络建设。参见：《中国非遗保护与国际合作之路》，http:∥culture.people.com.cn/GB/22226/244082/244102/18028176.html，2012/05/30，最后访问日期：2017/12/30。。其次,我国发起成立的国际合作组织为文化遗产国际区域合作提供了法律框架。以中国-阿拉伯国家合作论坛(以下简称“论坛”)为例,论坛包括部长级会议、高官会机制以及其他各领域合作机制和日常联络机制,2016年5月在论坛第七届部长级会议上通过的《中国-阿拉伯国家合作论坛2016—2018行动计划》中提到,要加强中国与阿拉伯国家在物质和非物质文化遗产保护领域的合作*来源:中阿合作论坛官网http:∥www.fmprc.gov.cn/zalt/chn/dqjbzjhy/t1374586.htm,最后访问日期:2017/12/30。。因此中国与阿拉伯国家可以在现有的论坛基本框架下展开文化遗产国际区域合作。从当前发展状况看，我国文化遗产国际区域合作已经具备了一定的合作基础,有必要在此基础上继续深化和完善相关合作机制。

(二)国际区域合作范围逐渐拓展

目前，我国在文化遗产国际合作交流领域积累了较多的实践经验，合作范围逐渐拓展。2011年至2017年,我国与20个国家签署了关于防止盗窃盗掘和非法进出境文化财产双边协定,与34个国家签署政府部门间合作谅解备忘录[3]。除了国家或政府部门间签订的协定与谅解备忘录外，一些地方政府也与外国政府签订了备忘录、协定、宣言等。例如，2015年10月,陕西省文物局与哈萨克斯坦文化部、哈萨克斯坦国家博物馆在西安签订《文化遗产领域交流合作备忘录》[4]。此外,博物馆、研究机构等各专业机构也纷纷与国外相关部门、机构达成合作协议*例如2016年陕西省考古研究院与哈萨克斯坦签订《关于在乌哈萨克斯坦开展考古调查与发掘的合作协议》。来源：国家文物局网站http:∥www.sach.gov.cn/art/2012/8/14/art_723_77876.html，最后访问日期：2017/12/30。。从区域合作的内容看,我国与其他国家在世界遗产管理、非物质文化遗产保护、打击跨国文物犯罪、博物馆展览、考古与文物修复等广泛的领域均开展了具体的合作。

(三)国际区域合作方式日益多元

随着国际区域合作的基础建立与范围扩展, 我国文化遗产区域合作方式也呈现出创新和多元的发展趋势。 一方面, 传统国际组织在其组织系统内尝试新的多边合作机制, 进行跨机构、 跨区域的项目指导和组织协调, 利用传统国际组织自身的公信力、 中立性等优势,推动参与主体开展深层次的交流与合作。 例如, 2017年10月成立的联合国海陆丝绸之路城市联盟项目科教、 文化与传播委员会,是联合国海陆丝绸之路城市联盟项目这一联合国系统内新多边合作机制下设的文化遗产国际区域合作机构[5]。另一方面, 跨领域世界组织的通力合作为我国文化遗产领域和相关领域的合作带来示范效应。 如世界旅游组织(UNWTO)和联合国教科文组织(UNESCO)联合发布的“遗产保护和旅游: 促进丝绸之路遗产走廊可持续增长”发展路线图,为我国文化遗产保护和旅游经济之间的协同发展提供了可资借鉴的示范样本*该发展路线图是2013年10月世界旅游组织和联合国教科文组织世界旅游组织丝绸之路第三次部长级会议上发起的“丝绸之路遗产走廊”旅游战略项目的组成部分，该项目旨在在带动沿途国家旅游业发展的同时，促进文化遗产的保护。See Developing a Sustainable Tourism Strategyfor the Silk Roads Heritage Corridors.来源：http:∥whc.unesco.org/en/activities/826，最后访问日期：2017/12/30。。 这些发展方向开阔了国际合作的新思路,我国有必要因势利导, 在规范的同时积极鼓励创新。

二、文化遗产国际区域合作瓶颈凸显

尽管当前我国同周边国家在文化遗产领域内展开了广泛的合作与交流,但从整体看,合作的深度与广度均有待提升。伴随合作的深入,各种深层次的问题也日益凸显,具体而言,这些问题主要体现在以下三方面。

(一)国际公约的引领作用未能得到充分发挥

我国已经加入的文化遗产国际公约,是我国与其他国家或国际组织开展文化遗产保护、打击文物犯罪和防止文物非法进出境等国际合作的基本法律依据。传统的文化遗产国际合作模式多以某一主权国家加入的国际公约作为基础性法律,并在公约框架内展开合作。如中国加入了1972年《保护世界文化和自然遗产公约》和2003年《保护非物质文化遗产公约》等重要公约*其他重要的国际公约还包括1954年《武装冲突情况下保护文化财产公约》、1970年《关于禁止和防止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》、1995年《关于被盗或者非法出口文物的公约》以及2005年《保护和促进文化表现形式多样性公约》等。,基于这些公约形成了文化遗产保护领域的前期国际合作机制。

当前面临的现实问题是,虽然有这些前期合作机制,但在利用国际公约的成熟制度方面仍然不尽完善。首先,在跨国世界遗产和非物质文化遗产保护合作方面,我国针对已经列入两个公约名录的遗产项目采用了公约要求的国际合作机制,而未列入、或者正在申请和准备申请的跨国性遗产却没有充分借鉴国际公约机制，没有设立稳定的合作机构、制定具体的保护方案,这在针对跨国(跨境)遗产*跨国系列遗产和跨境遗产见于《实施世界遗产公约操作指南》(最新版为2016年版)之中，跨境遗产和跨国遗产有联系也有区别，跨境遗产和跨国系列遗产都位于不同缔约国境内(《指南》134、138条)，但跨国系列遗产不要求所在缔约国接壤及遗产不必相连(《指南》138条)，具体分析参见宋峰、祝佳杰、李雁飞：《世界遗产“完整性”原则的再思考——基于实施世界遗产公约的操作指南中4个概念的辨析》，中国园林，2009年第5期。本文取跨国遗产和跨境遗产的空间状态含义，即具有关联性或同源性但位于毗连国家或若干国家的物质文化遗产和非物质文化遗产属于跨国(跨境)遗产。、线性遗产[6]等特定类型文化遗产开展国际区域合作时显得力不从心。其次,在防止文物非法进出境、文物返还等区域合作中,我国虽与一些国家签订了双边协定或谅解备忘录,但数量仍然偏少，合作范围较狭窄,以国家间点对点的双边合作为主,缺少纵深的点面结合的区域性多边合作形式。就协议内容来看,也未能在现有基础上充分利用和拓展国际公约的具体制度,实现更具实质性与深层次的区域合作。因此,如何充分利用国际公约的合作机制就成为当前面临的瓶颈问题之一。

(二)“一带一路”区域平台的合作机制尚需进一步深化

我国的文化遗产国际合作虽然从表面上看合作频度和幅度都有所增加,且合作机构数量也较此前增长明显,但在看似“繁荣”的外表之下却隐藏着一个更为深层次的问题,即合作频度幅度的增加和合作机构的增长并未带来合作机制的突破。关于这一问题,也有学者提出“如能够及早确立适当的法律框架、签证程序和各类标准等,这些领域的互动将成为‘一带一路’平台的有机组成部分,有助于促进和实现长期稳定的双边及多边合作”等观点*塞尔维亚贝尔格莱德大学亚洲和远东研究中心主任米特洛维奇在接受光明日报记者采访时如是说。参见：曹元龙等《在共商共建共享中赢得未来》，光明日报，2017/05/11：01版。。因此,在现有的合作框架下尽快完善并深化具体的合作机制已势在必行。

一方面, 现有的“一带一路”合作组织框架为文化遗产合作提供了区域性平台和高层对话机制,虽然区域合作组织和参与主体众多, 涵盖内容广泛, 但实践中签署的双边或多边法律文件多属于框架性协议, 而且落实合作目标的具体决策与执行机制比较薄弱, 多以人文合作委员会、 文化联委会等双边合作形式, 或以非物质文化遗产保护中心等独立机构形式开展对外合作实践,缺少系统化、 多层次的合作机制。

另一方面,尚未建立起文化遗产与旅游开发的协调发展国际区域合作机制。旅游开发是“一带一路”倡议的重要内容之一,《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出,要“加强旅游合作,扩大旅游规模”。以文化遗产资源为核心的旅游发展既能够让“一带一路”沿线各地的人们直观接触、感受文化遗产的内涵与价值,也能通过旅游行业带动沿线国家经济的持续发展。但是过度的旅游商业开发会给文化遗产保护带来巨大压力,进而破坏其真实性与整体性。因此,文化遗产国际区域合作中如果缺少与旅游开发的协同考虑,有可能对我国文化遗产安全造成严重威胁。

有鉴于此,“一带一路”倡议下的区域合作组织成为我国文化遗产区域合作的重要平台。但如何弥补框架性的制度设计短板,有效细化多层次的具有可操作性的法律机制,从而落实各区域组织文化遗产合作的宗旨与目标,就成为我国面临的又一个亟待解决的瓶颈问题。

(三)文化遗产合作的独立价值未能得到彰显

对文化遗产真实性和整体性的追求与呈现是文化遗产保护的基本原则。真实性原则要求在文化遗产的认定、记录、保存、修缮、传承各个环节,完整准确地保护文化遗产本身的历史信息和文化价值的真实性,不得随意改动、破坏。整体性原则要求在文化遗产保护中,完整地保护文化遗产的所有形式与内涵,及其所处的自然与人文环境[7](34-39)。从这些基本原则可以看出,文化遗产保护的价值理念更加注重文化的历史连贯性与多样性,为公众欣赏与认知人类文明提供真实且鲜活的资源,也为反思与发展人类文明提供创新的基础和动力,与其他文化活动单纯追求娱乐性、艺术性等目标相比,具有较强的特殊性。因而文化遗产保护所承载的社会功能,不能仅限于满足公众的文化娱乐需求或满足社会的文化经济收益,更应当关注其特有的延续、传承文化血脉的独立价值和功能。

在 “一带一路”倡议的相关文件中,文化遗产合作与交流被视为文化交流的内容之一。例如,《文化部“一带一路”文化发展行动计划(2016—2020年)》中指出：“积极贯彻落实我国与‘一带一路’沿线国家和地区签订的文化合作(含文化遗产保护)协定、年度执行计划、谅解备忘录等政府间文件,加强我国与‘一带一路’沿线国家和地区文化交流与合作机制化发展,推动成立‘丝绸之路国际剧院联盟’‘丝绸之路国际图书馆联盟’‘丝绸之路国际博物馆联盟’‘丝绸之路国际美术馆联盟’‘丝绸之路国际艺术节联盟’‘丝绸之路国际艺术院校联盟’等,与‘一带一路’沿线地区组织和重点国家逐步建立城际文化交流合作机制。”*来源：文化部网站 http:∥zwgk.mcprc.gov.cn/auto255/201701/t20170113_477591.html，最后访问日期：2017/12/30。从类似上述的法律文件中可以看出,文化遗产保护合作往往依附于大文化合作的开展。但是,如前所述,将文化遗产事业与其他文化事业相提并论,未能突出强调文化遗产合作的专业要求与特定制度,不能完全显现文化遗产合作的独立价值与特殊性。

此外,在文化遗产国际合作过程中合作事项条块化分割较多,机构职能存在交叉与重叠的可能,也影响了文化遗产合作的实效性,并造成资源的浪费。例如,2016年9月,丝绸之路沿线14个国家59家博物馆在陕西省西安市共同发起成立了丝绸之路沿线国际博物馆友好联盟;2017年5月,中国博物馆协会丝绸之路沿线博物馆专业委员会联合国际丝绸之路研究联盟和丝绸之路国际博物馆友好联盟,又发起成立了丝绸之路国际博物馆联盟,两个联盟开展的博物馆国际合作内容近似*丝绸之路沿线国际博物馆友好联盟旨在促进“一带一路”博物馆间藏品管理、陈列展览、宣传教育、文化产业、公众服务、科研互动、人才管理等方面的交流合作等。参见：《丝绸之路国际博物馆友好联盟西安成立 14国博物馆加入》，中国新闻网：http:∥www.chinanews.com/cul/2016/09-07/7997326.shtml。丝绸之路国际博物馆联盟致力于探索在丝绸之路沿线国家和地区开展文化遗产领域的主题展览、信息共享、联合研究、专业人员交流和人才培养，推动沿线国家和地区之间的博物馆开展国际合作，加强各博物馆与相关国际机构和组织之间的联系与合作。参见：《丝绸之路国际博物馆联盟成立》，新华网：http:∥travel.news.cn/2017-05/18/c_1120995565.htm，最后访问日期：2017/12/30。。此类机构在今后的国际区域合作中极有可能产生职能上的冲突与重复。

如何既能突出文化遗产合作的独立价值,又能防止相关合作组织的无序发展,这也成为值得认真对待的瓶颈问题之三。

三、重构文化遗产国际区域合作之路

“一带一路”倡议下我国文化遗产国际区域合作存在的诸多问题,需要我们积极面对,并探寻解决路径，这样才能使文化遗产国际合作走上良性健康的发展道路。

(一)充分利用传统公约合作机制

国际公约在制定主体、制定程序以及规范效力上都具有较强的法律约束力,也经过了长期国际交往实践的检验,所以在公约基础上建立的合作机制往往机构设置相对全面,制度设计相对合理,组织程序也比较完备。我国在开展文化遗产国际区域合作时,应充分利用既有公约框架下的合作机制。

首先,要利用公约框架下的组织机构开展区域合作。国际组织在促进文化遗产国际合作方面起到了重要作用,文化遗产公约多是在国际组织推动下制定的,且已形成了以联合国教科文组织等政府间国际组织为主体,以国际古迹遗址理事会等非政府间国际组织为辅的合作机构框架[7](482)。在联合国教科文组织指导和推动下设置层级清晰、分工明确的组织机构,不仅是《世界遗产公约》对已经列入名录的文化遗产保护提出的明确要求,也是我国开展国际区域合作的必要组织基础。例如,中国与哈萨克斯坦等周边国家在联合国教科文组织和国际古迹遗址理事会框架下于2009年就成立政府间协调委员会,将国际古迹遗址理事会国际保护中心——西安(IICC-X)作为委员会秘书处,参与了“丝绸之路:长安-天山廊道的路网”世界文化遗产的申报工作。在申报成功后,这一区域合作机构按照《世界遗产公约》的规定,继续为各国丝绸之路遗产保护和管理合作提供支持,从事确立指导方针、协调管理、设定保护管理原则和规则等一系列具体事务[2]。目前,我国正积极考虑联合其他国家共同申报“海上丝绸之路”世界遗产,在这类大型的跨国(跨境)遗产保护中,可以效仿“丝绸之路:长安-天山廊道的路网”的区域合作方式,建立合作机构,为各国联合申报与合作保护奠定组织基础。

其次,利用公约框架下的制度安排开拓国际区域合作。我国已加入的文化遗产国际公约均规定了各缔约国在文化遗产保护方面的具体权利和义务,能够为国际合作提供明确的指引。《保护非物质文化遗产公约》第五章专门规定了“国际合作与援助”的具体内容,指出“国际合作主要是交流信息和经验,采取共同行动……的机制”(第十九条第一款)。《实施保护非物质文化遗产公约的业务指南》中进一步明确规定,鼓励相关缔约国联合提交申报材料,并把多国联合申报项目作为优先评审条件之一。“在2003《公约》框架下,联合申报为参与双边或多边的国际合作提供了具体的工作机制和互动平台”[8]，表明了缔约国进行区域合作时的工作重心。我国应当继续积极履行公约义务,与“一带一路”沿线具有同源民族与同源文化的缔约国开展密切合作,除实行联合申报外,还应按照公约相关规定联合开展调查研究、制定保护措施以及进行培训交流等行动,以拓宽区域合作的范围。此外,在防止文物非法进出境与返还方面,依据联合国教科文组织《关于禁止和防止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》和国际统一私法协会《关于被盗或者非法出口文物的公约》等,我国应继续推进与“一带一路”沿线国家签订双边或多边协定,增加合作国家数量,并努力推动未缔约沿线国家尽快加入公约,扩大合作共识*2014年9月在中国敦煌召开的第四届文化财产返还国际专家会议讨论通过了《关于保护和返还非法出境的被盗掘文化财产的敦煌宣言》(简称《敦煌宣言》)， 同样强调国际公约与国际合作在促进文化财产保护与归还方面的重要性。。再者,有效运用文化财产出口许可制度、禁止和预防文化财产的非法进出境和所有权非法转让等公约制度,防止文物非法进出境,并促进我国文物的追索与返还[9]；利用我国与周边国家的地缘优势,形成打击文物犯罪的合作网络,阻断文物走私的源头。而针对诸如日本等政治敏感度较高的国家,“采取一种先合作、再返还的软着陆模式”,“在一定程度上加深两国共同打击文物走私的契合度,在增强中日双边互信”[10]的前提下逐步探索战争期间流失文物的返还方式。

(二)深化区域合作平台机制

“一带一路”倡议实施过程中,我国已建立起诸如上海合作组织(SCO)、中国-东盟(10+1)等一系列区域合作平台,在经贸等领域实现了较为顺畅的沟通与合作。这些合作组织框架为我国文化遗产合作保护提供了坚实的基础,却也反映出具有浅层次、缺乏可操作性等特征,应当尽快细化具体的合作制度,重视文化遗产合作与旅游合作的协同发展,推进区域合作有序深入。

1.细化区域合作平台的具体机制 决策与执行机制是文化遗产国际区域合作中的重要部分,既关涉具体决策和执行环节能否正确适当地完成各方所预期的目标共识和结果，影响合作的深入展开，也关系到任务目标实现的成本和效率，因此必须尽快细化区域合作平台的具体机制。以中国-东盟合作组织为例,在《南宁宣言》《中国-东盟文化合作谅解备忘录》《中国-东盟文化合作行动计划》等合作法律文件指导下,已经建立中国东盟中心这一基础性政府间国际组织,同时设立中国-东盟文化部长会议和中国-东盟文化论坛等高层对话机制。在未来合作中,中国和东盟之间会加强非物质文化遗产保护与研究的区域合作,并在适当时机考虑联合申报人类非物质文化遗产项目。上述合作目标与内容均需要借助系统明确的法律机制加以完成,这些机制应当包括:依据中国-东盟法律文件确立的文化遗产合作机构体系,与各机构职能相对应的制订实施计划、措施和其他相关决定的决策机制,负责执行决策、计划和措施的执行机制,为决策与执行部门提供专业研究与技术支持的辅助咨询机制以及能够有效协调内部和外部联系与采集、传递信息的配套服务机制等。只有建立起这些分工明确、可操作性强的具体机制,才能够有效实现中国-东盟文化遗产区域合作的目标与任务。

2.制定文化遗产合作与旅游合作的协同发展措施 文化遗产国际区域合作与旅游开发合作的协同策略,可以效仿联合国教科文组织和世界旅游组织联合发布的“丝绸之路发展路线图”的方式,在合作各方作出遗产保护的决策、行动规划时,应当同时考虑到旅游开发的可能性与可行性,预先制定相关的保护与开发措施,以确保在旅游开发的同时文化遗产能够得到充分有效的保护。

现有区域合作组织可以在文化、经济合作基础上,尝试建立文化遗产与旅游开发综合平衡的合作伙伴关系,“保护则意味着对于资源的合理利用”[11](63)，积极探索“文化遗产跨境旅游合作综合示范区”的建设。可由合作组织相邻成员国在协商基础上于边境设立“文化遗产跨境旅游合作综合示范区”,该示范区由成员国共同规划、建设及管理,主要目的就在于破除“一带一路”文化遗产与旅游开发协调过程中的国际壁垒,通过促进旅游资源、旅游要素在合作区域内的自由流动和合理配置,“让被保护的遗产在物理意义和知识意义上易于接触,以利于人们实现利用、欣赏和教育的目的”[11](63)。在此过程中，还可以充分利用现代化信息手段,以大数据信息平台为依托,实现合作数字化,从而在技术手段上进一步推动文化遗产与文化旅游开发的协同发展。

(三)建立文化遗产独立合作机制

文化遗产作为跨越时空的历史纽带,容易引发各国人民的情感共鸣,正是受古丝绸之路这一连接东西方文明的历史遗产的启发,“一带一路”倡议开创了中国对外合作交往的新时代,也开启了中华文明复兴的新篇章。这一国际交往的突破性思路更加彰显了文化遗产国际合作与交流的价值所在,即我国应积极承担起大国责任,超越各国各民族的政治、经济、思想观念的差异,与沿线国家达成和平友好的对话与合作,实现维护人类文明共同见证的珍贵历史和文化多样性的目标。但是当前各国国情不同,而文化遗产具有不可再生的稀缺性,使得各国共同保护面临复杂和紧迫的现状。因此我国应依据“一带一路”倡议尽快建立统一化和专业化的文化遗产区域合作法律机制。

1.创设“一带一路”文化遗产合作论坛 我国今后会“加大‘一带一路’文化遗产保护力度,促进与沿线国家和地区在考古研究、文物修复、文物展览、人员培训、博物馆交流、世界遗产申报与管理等方面开展国际合作”*《文化部“一带一路”文化发展行动计划(2016—2020)》，来源：文化部网站 http:∥zwgk.mcprc.gov.cn/auto255/201701/t20170113_477591.html，最后访问日期：2017/12/30。。这些与沿线国家进行的专项文化遗产区域合作事项涵盖面广、内容专业性强,需要在政府层面高度重视“一带一路”文化遗产合作机制。目前我国已加入的国际公约和现有的区域合作平台因适用范围或合作区域有限,而各种社会力量的参与又缺乏有序规制和合理引导,因此，我国应尽快创设“一带一路”文化遗产合作论坛。这一合作机制是以高级别政策性论坛为主导的文化遗产合作平台,旨在开展政府间高层对话、达成合作共识,然后在此基础上充分统筹和利用中国-东盟、上海合作组织等现有合作机制,推进和扩大国际公约确立的合作机制,最终形成政府、社会组织、专家智库和其他社会力量共同参与的多元合作网络。

2.设立层级分明的论坛组织机制 组织机制是关系到文化遗产合作论坛顺利运行的机构安排,是区域合作法律机制的主体保障。为有效依法开展各项区域合作行动,论坛组织机制首先应当重视部长级会议,以其为论坛长期运作机制。会议应由“一带一路”沿线国家负责文化遗产事务的政府部长组成,主要制定中国与沿线国家文化遗产区域合作的各项法律文件,讨论合作规划和具体行动计划，并监督计划执行情况,通过高层间的问题磋商和意见沟通,加强合作共识,减少行动障碍。其次,应当设置论坛秘书处或联络组等协调机构和联络中心。秘书处或联络组在部长级会议闭会期间负责具体事务的执行,为各国或次区域在合作项目实施中的相关问题进行协调并提供建议,为论坛下设的各研究机构、学术会议及社会组织活动进行引导与监督。

除部长级会议和协调机构之外,论坛框架下还应当逐步形成“一带一路”文化遗产研究中心、研讨会、博物馆联盟、考古合作机构等组织机制。目前我国文化遗产国际交流合作呈现出“跨政府组织网络”[12]的特征,参与主体种类众多,除了传统国际法主体如国家、政府间国际组织、非政府间国际组织外,还延伸到文化遗产资源丰富的地方政府、开展文化遗产收藏与展示的博物馆、从事考古与研究的专业机构和企业等,这些主体都积极参与到我国文化遗产国际区域合作当中。在论坛框架下,我国应梳理现有合作组织,明确各方主体的法律地位,对存在合作事项交叉或职能重复的组织形式予以整合,按照合作事项分类,将组织职能相近的合作组织进行合并或统一,减少同一合作事项的重复运行及相关成本,从而提高合作效率、节约资源。

3.构建可持续发展的论坛运行机制 “一带一路”文化遗产合作论坛的统一框架除设置层次分明的组织机制外,重中之重是应当构建可持续发展的运行机制,以确保我国与沿线国家切实展开深入有效的区域合作。这些运行机制包括:

软硬法结合的法律机制。由于各国立法体制、文化遗产法律制度、保护水平与能力等存在较大差异,缔约过程漫长、程序复杂且效力严苛的传统国际条约会影响各国际主体加入的积极性,所以文化遗产合作各方可以先采用较为灵活简便的方式形成谅解备忘录、宣言、建议、行动计划等约束力较弱的软法确认文化遗产的合作共识。在实践中巩固并不断调整合作各方所适用的规则,在时机成熟时,将各方所达成的软法形式上升为具有实质法律约束力的文化遗产区域性公约等硬法形式。

区域性项目合作机制。在合作过程中,应当围绕具体合作事项设置区域合作项目,加强文化遗产重点领域的合作。区域项目合作机制能够针对特定对象或在特定区域进行专项合作,有利于沿线国家突破国内法律的差异或国际公约的内容限制,合作各国在达成共识的基础上进行统一的区域性制度安排,遵循一致规则,最终实现各国文化遗产保护水平的共同提升。例如,我国可以借鉴欧盟的经验,通过与临近国家实施文物返还与合作的专门合作项目,借助论坛的统一合作平台,尝试达成有效的文物进出境与返还的区域性制度。欧盟通过颁布93/7/EEC 指令及后续指令,重申了文物出口许可制度[13]，并强化了成员国之间的文物返还行政合作[14]。我国也可以尝试在论坛框架下通过制定区域性的统一进出境管制办法和返还措施,编制文化遗产清单或数字资源,采取联合执法方式,与周边国家形成稳定、多维的区域合作网络,堵住文物非法进出境的源头,并尝试推动相关公约履约机制的改进与创新。

区域合作的纠纷解决机制。“一带一路”沿线各国的法律制度差异性大,文化传统与宗教信仰存在多样性,在文化遗产国际区域合作过程中难免发生冲突与矛盾,适用传统的司法手段解决各方争议难度较大。相比之下,协商、谈判、调停等多元替代性纠纷解决方式能够发挥更大的优势,其目的不在于强制分配权利义务,而在于使合作各方在平等商谈的基础上化解矛盾,回归到友好合作的轨道上来。因此,设立多元化的纠纷解决方式有利于保障文化遗产独立合作机制的顺利运行,更加有效地化解国际区域合作中的矛盾冲突。

四、结 语

“一带一路”倡议的提出,为我国文化遗产的国际性区域合作提供了难得的有利契机。如何把握住这一机遇,更好地提升我国在文化遗产保护领域的影响力至关重要。在文化遗产的国际区域合作方面,我国虽然已同部分国家展开一定程度的合作与交流,但从合作的整体效果上来看仍有所欠缺。我国应继续充分利用文化遗产国际公约机制,同时,在上海合作组织、中国-东盟等现有区域合作组织的基础上,继续深化各区域组织的具体合作机制,并在适当时机创设“一带一路”文化遗产合作论坛的独立合作机制。《文化部“一带一路”文化发展行动计划(2016—2020)》和《国家文物事业发展“十三五”规划》均明确指出，要强化文化遗产国际交流合作,建设“一带一路”文化遗产长廊。如果能够成功设立并有效运行合作论坛这一统一、独立的文化遗产区域合作法律机制,将遗产长廊纳入论坛框架下予以建设,必然会使这一建设规划在组织机构、制度安排等方面得到更充分的法律保障与实施条件。

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