“多规合一”的宁夏改革经验：有望根治规划“打架”现象

徐豪

2017年8月29日，中央全面深化改革领导小组（下称“中央深改小组”）第38次会议审议《宁夏回族自治区关于空间规划（多规合一）试点工作情况的报告》并指出，中央授权宁夏回族自治区开展“多规合一”试点以来，宁夏探索了一批可复制可推广的经验做法。下一步，要继续编制完善空间规划，深化体制机制改革，保障空间规划落地实施。

“多規合一”并不是一个陌生的词汇，近期热播的专题片《将改革进行到底》第6集《守住绿水青山》中，浙江省衢州市开化县“多规合一”展览馆等镜头多次出现。“多规合一”也多次出现在中央深改小组会议上。2016年4月，中央深改小组第23次会议审议通过同意宁夏开展省级“多规合一”试点。

作为《浙江省开化县空间规划》《宁夏回族自治区空间规划》编制的主要牵头单位，中国城市和小城镇改革发展中心在空间规划的试点工作中发挥了积极作用。宁夏空间规划积累了哪些经验？省级空间规划如何推进“多规合一”，进而打破各类规划条块分割的局面？近日，记者专访了中国城市和小城镇改革发展中心副主任、规划院院长沈迟。

“把矛盾在规划编制期间消灭了”

“‘多规合一是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合。随着新型城镇化进程的加快，空间规划体系不完善、土地资源利用不集约、产业规划矛盾等问题日益突出。”沈迟表示，“‘多规合一的重要目的就是要把这些矛盾在规划编制期间就消灭了。”

“‘多规合一的对象既包括发展类规划，也包括空间类规划。开展省级空间规划试点就是在主体功能区规划的基础上，统筹各类空间性规划。”沈迟告诉记者。

之所以要“多规合一”，原因之一就是一直存在规划“打架”现象。据记者了解，宁夏在此次空间规划出台之前，各个规划之间矛盾突出，面积重叠现象严重，林业部门、国土部门及农业部门用地分类标准不一样，造成宁夏规划面积加起来比实际面积多了一万多平方公里。

为解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题，宁夏在编制空间规划、明确保护开发格局、建设规划管理信息平台、探索空间规划管控体系、推进空间规划管理体制改革等方面进行积极探索，获得了中央肯定。

“通过‘多规合一建立一个基础信息平台，大家都用同一张地形图，这个是很重要的，这个图包括环境生态分区、基本农田保护区、交通走廊、城市建设等。该刚性的地方刚性，该弹性的地方弹性，这样在这个大棋盘之下，编制具体细则的东西，就不会再有矛盾了。”沈迟说。

如何保证“一张蓝图干到底”

随着新型城镇化进程的推进加快，提高政府空间管控能力，实现资源集约节约利用，推进区域经济社会可持续发展成为必然趋势。

“推进‘多规合一，首先是要坚持绿色发展的理念，从生态文明建设这个高度去统一整个规划思路。”沈迟告诉记者。

沈迟表示，实现真正意义上的“多规合一”，要坚持以主体功能区规划为基础，统筹各类空间性规划，以资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价为前提，有效打通核心技术环节，建立以“三区三线”为规划底图的各类空间性要素叠入规则。

“我们说一张蓝图干到底，怎么才能干到底？定了规划就坚决地执行下去。当然，这不是说教条的、机械的。确实是原来的规划不能适应发展要求，就应该按程序修改。”沈迟告诉记者，他们曾经给某个城市做详规，已经过多轮论证，结果“今天来个领导这儿改了，明天来个开发商那儿改了”，最后只得直接跟主要负责领导联系，“不然都成了两张图了”。

“毕竟‘多规合一是一个新的探索，很多人还不知道是怎么回事，认识上还不到位。这就需要从全局把握，下决心去推进。”沈迟说。

宁夏在推进“多规合一”过程中，让沈迟印象深刻的是“推进工作很给力，认识到位”。“宁夏成立了空间规划（‘多规合一）改革试点工作领导小组，自治区主要领导挂帅，形成了强有力的工作组织。而且宁夏方面多次来京和相关部委进行沟通协调，非常主动地去推进工作。”

宁夏经验：创新上下联动的管理模式

在沈迟看来，“多规合一”不仅涉及到技术标准和评价体系方面，还需要在管理机制方面进行探索，政府部门设置、部门事权、地区事权等还需要通过改革重新理顺关系。市县级推进“多规合一”的时候，是比较具体的落地举措；到省一级可能就会出现与目前法律法规存在矛盾的现象，这就需要“立改废”的推进。

在空间规划上，宁夏探索了上下联动的模式：自上而下，自治区层面有机整合现行多项空间性规划，编制形成一本规划，市县层面编制市县空间规划；自下而上，市县层面各部门提出反馈调整意见，由自治区拼合并研究；再自上而下，自治区统筹协调，针对各市县空间规划提出管控调整建议；最后联动反馈，自治区层面编制形成空间规划成果，并统筹指导形成市县空间规划成果。

“宁夏的省级规划和地市级规划同步进行，这方面值得借鉴。在各类用地矛盾冲突的时候，以主体功能区规划为基础，坚持生态优先的原则，这些都是很好的经验。”沈迟表示。