英国智库在“脱欧”进程中的角色及影响

张霄

长期以来，由于历史文化和地缘因素，英国与欧洲大陆的关系一直“若即若离”，即使加入欧盟后，英国也长期处于一个“圈内外人”的尴尬身份。2010年以来，随着欧债危机、移民危机和恐怖主义的影响，英国国内“疑欧”情绪日趋暴涨，“脱欧”呼声也越来越大。2016年6月23日，英国“脱欧”公投正式拉开帷幕，次日计票结果显示，51.89%的投票赞成英国“脱欧”，这成为了英国2016年政治舞台最大的黑天鹅事件。“脱欧”公投引发了多米诺效应：首相卡梅伦宣布辞任，特蕾莎·梅重组内阁。从拒绝民众第二次公投请愿，到议会对“脱欧”决议进行质询，再到最终“硬脱欧”方案出炉，英国“脱欧”进程可谓一波三折。作为“智库强国”的英国在“脱欧”进程中，其智库本身被赋予的身份和任务已经远远超越了单纯的学术和政治交流，值得研究和思考。

“影子外交官”“政策参谋长”与“智力变压器”

在整个“脱欧”进程中，智库作为英国政治体系重要的组成部分，从“脱欧”前的舆论造势，到贯穿全程的观点讨论与事态预警，再到关键节点的公开表态和“脱欧”后期的局势维稳，都发挥了至关重要的作用，其中主要体现在“影子外交官”“政策参谋长”与“智力变压器”三方面。

多方辅助，开展二轨外交。二轨外交由美国外交官约瑟夫·蒙特维尔在1982年首次提出，意为与政府的第一轨道外交相对的非官方的外交形式，是公共外交的重要组成部分。英国智库的首要政治角色，就是作为“影子外交官”，在外交场合中与各方进行非官方、非正式的接触和互动。二轨外交更加灵活和宽松的氛围，可以使参与方不受特定谈判环境和谈判条件的约束，针对各项信息，尤其是敏感信息，充分、自由地展示观点和交换意见，对有效推进外交活动具有重要的现实意义，是一轨外交的有力“补充”。在此次“脱欧”进程中，这一现象尤为凸显，在公投前夕，一些英国智库，如亚当·斯密研究所（ASI）和经济事务研究所（IEA），通过国际峰会、经济论坛和学术交流活动等，和欧盟各成员国相关利益集团进行了多次非官方的接触和互动来传达英国政府的政治观点和诉求，是卡梅伦政府顺利推行和实施“脱欧”公投的重要推手。

资政启民，传播思想。从很大程度上，一个国家和政府推行政策本质上是一场“思想的战役”。英国智库的第二个政治角色，就是作为“政策参谋长”，向政府提出政策建议，向社会大众传播政策，真正做到“上情下达，下情上传”，实现资政启民的目的。在整个“脱欧”进程中，几乎每一项政策的辩论、出台和实施，都要通过智库来建立传播网络，进行多角度、多渠道、多维度的宣传，确保政府的思想和价值观被及时、正确、深入地解读和有效地贯彻。同时，社会各界的观点、意见和反馈也会回传，作为政府决策修正和制定的参考。“脱欧”期间，英国议会“脱欧”政策的辩论大会、卡梅伦的辞职演讲以及首相特蕾莎·梅的“硬脱欧”演讲被多家智库通过各自的官方网站、社交软件官方号、播客等新媒体方式进行直播，实现了影像、音频及文字同时发布，多语言同步翻译，在线实时评论，即时获取支持率等多项功能，充分高效地推进了信息的双向流通和传递。

答疑解惑，调频各种声音。英国智库的另一个政治角色，就是“智力变压器”，即要能够把不同的话语或观点进行“调频”或者“转换”，确保谈判多方顺利达成共识。脱欧公投涉及的人员和行业众多：种族、性别、宗教信仰、经济收入、文化背景及所在区域等不同因素的巨大差异都容易使各方之间的对话存在偏差或者被错误解读。因此，智库要通过各种方式，多向沟通，答疑解惑，确保信息准确、正向、快速流转。在“脱欧”进程中，英国许多智库都频繁组织和邀请各个国家和各行各业的专家，通过峰会、论坛、讨论小组、圆桌会和电话会议等多种方式进行多次沟通，将“误差率”减小到最低。

以自身为信息中心对决策施加影响

智库是英国决策体系重要的组成部分。其作用是以自身为信息中心，将社会不同群体的意见、倾向和诉求向决策层传递，同时将核心层的决策向各方传送，借此对国家的决策施加影响。

对核心决策层提供政策建议。英国决策体系的核心层包含英国议会、首相及内阁。智库最核心的功能就是参与政策决议过程，具体来说，就是帮助政府制定政策问题的框架，提供相关问题的背景介绍和决策建议，以及对风险和重大问题提出预警，防止政府出现重大失误和偏差。例如，在特蕾莎·梅政府拿出“硬脱欧”方案后，英国多家智库都及时推出了大量研究报告，对“脱欧”后的英国政治、经济、军事和文化的走向做了详细的分析和预测，目的是为政府下一步政策的制定作出风险预警。英国皇家国际事务研究所在今年7月发布了《“脱欧”对英国能源和大气政策的影响》的研究报告，点明了“硬脱欧”对英国继续与欧盟成员国在能源合作方面带来的负面影响，对于英国脱离欧洲原子能共同体可能引发的危机，例如，核安全和核监管方面的问题，为英国政府作出了风险警示。

向相关利益集团等中心层传递信息。英国决策体系的中心层的范围包括除执政党的其他政党，以及所有相关的利益集团。英国智库对中心层的影响路径，一是通过大量的沟通和分析工作，获取相关利益集团的观点、立场和诉求。二是将核心层的政策意向向中心层转达，通过引导、游说甚至施加压力来获取相关利益集团的支持。例如，“脱欧”公投前夕，为了拿到更多的席位，在国内，卡梅伦通过“党内游说”争取到了多张选票；对欧盟，卡梅伦政府通过欧盟专题峰会等活动，与欧盟各国领导人进行了多次正式和非正式会晤，提出英国留在欧盟的新条件；对其他国家，英国部分重要智库通过全球智库峰会和国际学术交流等活动，积极传达卡梅伦政府的政策观点、立场和倾向，以此向欧盟“隔山喊话”，谋求欧盟同意英国提出的“留欧”新条款。

对社会大众边缘层传播政策价值观。英国决策体系的边缘层即基层公民阶层。智库对边缘层的影响路径，即充分利用各种传播渠道，一方面，将政府决策顺利地传播到社会中去，确保其可以被全面和深入地理解和实施，另一方面，把握和掌控舆论走势，做好民众情绪疏通和引导工作。在公投前夕，为了降低国内高涨的“疑欧”情绪，提高“留欧”几率，伦敦政治经济学院研究中心（CEP）和政策网络（Policy Network）等多家智库对公投结果做了详细的分析和预测，表示若公投结果为脱离欧盟，在10年内，英国将面临英镑急速贬值和大规模失业，这是民众不愿意面对的。在特蕾莎·梅政府拿出“硬脱欧”方案后，面对国内多方的质疑，一些智库也纷纷表态，肯定“脱欧”为英国带来的积极影响，以此来稳定民众情绪。例如，英国皇家国际事务研究所的评论文章表示，“脱欧”在一定程度上放缓了全球一体化的进程，使英国和欧盟“重新校正”各自在全球格局中的角色和任务，更好地做出战略定位和战略部署。

他山之石，可以攻玉。我国新型智库建设应当学习借鉴英国智库的发展优势，“取其精华，为我所用”。与英国智库相比，我国智库在公共外交层面的影响力还有待提高。因此，如何做好中国智库的海外傳播和发展战略，使我国智库影响力向外有效延伸，部分承担起公共外交的职责，成为沟通的桥梁、发声的话筒、传播的管道，是目前我国智库建设面临的重要挑战之一。目前，我国一些智库在此领域已经展开了有效尝试。2017年4月24日，中国一中东欧研究院在匈牙利布达佩斯正式揭牌成立。中国一中东欧研究院不仅承担了重要的学术研究任务和国际交流与合作任务，还将广泛联络中国和中东欧及欧洲其他地区的专家学者和学术智库机构，支持开展课题研究，举办学术会议，组织智库对话，实施人才培训以及联合出版项目，全面推动和加强“16+1”智库合作及中欧人文交流，对我国“走出去”战略具有里程碑意义。