真理不辩不明 东北经济究竟路在何方

朱松琳

中国东北是指辽宁、吉林和黑龙江三省，这里是共和国工业的摇篮和重要的农业基地，曾是全国经济的重要增长极。

20世纪80年代，由于一度辉煌的工业企业萎缩，这些地区饱受经济衰退、人口流失和城市衰败的折磨，一些地区至今也未曾真正恢复。一些观察家称东北为“老工业区”。

2004年8月，政府发出“振兴东北”的号召，力图将这一地区变为经济增长引擎。

事实上，从2D03年至2012年的10年间，东北经济发展进入了“黄金十年”——东北三省经济年均增速比全国平均增速足足高出2个百分点。这些成就的取得，与国家陆续出台多份支持东北振兴政策措施带来的红利密不可分。

但近年来，东北三省的经济增长乏力：直到2012年、2013年，东北地区的GDP增速还高于全国，2014年以来却出现了“自由落体式”下降，特别是辽宁，出现了“断崖式下滑”。

最近，经济结构调整将增长动力由重工业转向消费和创新，这让东北经济的前景日趋黯淡。

推动东北经济向好发展，实现新一轮振兴事关全国经济发展和转型升级大局，事关区域协调发展全局。

2016年4月，国务院发布了《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》，对东北诸多“病灶”给出了清晰的诊断：市场化程度不高、国有企业活力仍然不足、民营经济发展不充分、科技与经济发展融合不够、社会保障和民生压力较大、思想观念不够解放……同时，对振兴东北经济也给出了不少政策支持。

2016年11月，国务院发布了新一轮东北振兴战略，《国务院关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》，以全面深化改革创新，提升东北老工业基地的发展活力、内生动力和整体竞争力为引领，提出了一批近期可操作可实施，对推动东北地区经济企稳向好意义重大的政策举措。

而如何振兴东北经济，一直是经济学界持续不断的讨论议题。

都说真理不辩不明，但林毅夫团队的一份报告引发的论战却是近来罕见。

让我们来认真梳理一下本轮讨论的主要焦点问题。

焦点

争论之一：东北经济出现“断崖式下滑”的症结何在？

林毅夫团队：发展战略未遵从比较优势

由于历史上的赶超战略以及过去东北振兴战略的侧重问题所导致的轻工业集群和相应商业网络的缺失是今后解决东北经济发展问题的关键……吉林省经济发展面临的根本性问题与东北地区一样，即发展战略尚未根本上从违背比较優势型发展战略转型到遵循比较优势发展战略，这妨碍了对其经济增长潜力的充分挖掘。

中国经济改革研究基金会理事长、原国务院振兴东北办副主任宋晓梧：国企改革、结构调整不到位

东北十年的快速发展得益于国内外经济大环境，正逢中国经济高速增长，需要东北的能源、原材料、装备制造业。

在经济高速增长阶段，“一白遮百丑”掩盖了东北国有企业改革不到位、结构调整不到位等问题。这几年，中国经济进入新常态，经济增长速度下滑。在经济下行阶段时，因为能源、原材料、装备制造行业在经济结构中占比较大，所以东北地区经济下滑在全国尤其严重。更深层次的困境是机制体制问题、产业结构问题、经济结构问题。

上海财经大学经济学院院长田国强：陷入路径依赖，经济结构失衡

观察近些年来各省份经济增长数据，发现凡是国有经济比重越大、民营经济越不发达的省份往往经济增速越靠后，反之亦然。

东北经济出现“断崖式下滑”，一个不可忽视的背景是，在政府的大力扶持下，东北此前曾高速增长。这个经济增长与之前政府高度介入经济活动、支持国有企业扩张有关，东北经济的一个特征就是政府介入深、国企比重大。这导致东北经济陷入了路径依赖，未能在高速增长中主动进行经济结构调整，难以从要素驱动向效率驱动乃至创新驱动转型，依然高度依赖传统产业（主要是资源能源型、重化工型产业）、高度依赖国有经济、高度依赖政策支持，市场制度环境没有什么大改善，能够激发民营经济发展的优良土壤没有培植起来。由此导致，东北经济传统的体制结构和治理结构，难以适应中央的战略转变——充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的作用。

概言之，东北经济最大的问题还是经济结构失衡，而经济结构失衡的背后又是体制结构失衡和治理结构失衡。

争论之二：东北的比较优势是什么？

林毅夫团队：劳动密集型产业

吉林省目前的经济体量与新西兰旗鼓相当，但人均收入水平只与非洲加蓬相当，远离世界前沿……吉林省2016年年未有27D0万人口，其中16～59岁的适龄劳动人口占68.65%，农村人口占44.03‰因此，吉林省过去以及现阶段主导型的比较优势产业应该是劳动密集型产业。

上海财经大学经济学院院长田国强：市场是决定因素，要以制度环境为基础

首先，我非常不同意报告中的说法：“在新结构经济学看来，外商投资较低的根本原因不是营商环境差而是违背比较优势的产业结构导致的投资回报率低。”我对投资回报率低原因的看法正好相反，更重要的原因是营商环境差。如果不深化改革，是很难让经济得到可持续发展的；不解决并建设一个基本、基础的制度环境，是很难产生出工业革命、企业家精神和毁灭式创新的。

东北经济的农业基础好、生态环境优、人文底蕴厚、资源成本低、装备制造强等等，这些都是比较优势，优质农产品、现代医药健康、红色生态旅游、人工智能制造等都很有发展前景，当然市场是最终的决定因素。但是，如果制度软环境不好，不能激发创新创业的激情和想法，这些比较优势可能也无法转化为差异化的竞争优势。

中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华：离开营商环境谈比较优势意义不大

比较优势是两个经济体贸易的基本原则，未必适合分析经济发展或经济增长。我们看到很多地方没有所谓的比较优势，也实现了经济发展。因此，比较优势只是发展经济的一个考量因素。

从比较优势角度讲，东北发展大农业、大健康产业和重工业是可以的，但这不是充分条件。你有比较优势，但未必能发挥竞争优势。东北有那么多丰富的农产品，但是为什么很少有国际知名品牌？比较优势只是基础，要发挥竞争优势，就必须在降低成本、提高品质和提高服务等方面下功夫，而这些都依赖于制度质量和营商环境。因此，离开营商环境谈比较优势，我认为意义不大。

中国经济改革研究基金会理事长、原国务院振兴东北办副主任宋晓梧：不是增加行业数量而是提高效益

东北地区的比较优势产业有装备制造业、能源、原材料以及粮食产业。在新一轮的东北振兴中，重点不是增加这些行业的数量，而是要根据市场需求提高效益。比如，有些地方虽然能源枯竭，但是可以延长产业链提升效益，进一步挖掘潜力。

目前东北地区非常倚重能源、原材料、装备制造业，这些行业的改造分离和信息产业进一步的融合以及新技术的武装是东北地区未来发展的重头戏。

农业上，东北地区有着天然的优势。这里拥有中国最大的商品粮基地，发展粮食深加工、食品工业是大自然赋予东北的责任。此外，东北地区在发展康养产业上也有独特的自然优势，小兴安岭、长白山这些地方自然条件很好。现在很多人冬天去海南养老，同样可以夏天到东北避暑。

争论之三：轻工业是否是东北发展的必经之路？

林毅夫团队：吉林适合发展轻纺工业

近20年来与湖北省和重庆市的比较可以一目了然地看到吉林省工业的内部结构明显存在“断层缺位”：以纺织服装、家电与消费电子为核心的轻工业产品产量几乎一片空白。轻重工业结构失衡诱发了就业、出口、民营企业以及营商环境等体制机制问题。例如，就业岗位少，劳动力流失严重；出口严重不足，出口拉动增长的马车失速；产业集群中的企业数目稀薄，很多产业还是国企尤其是央企“一柱擎天”在唱“二人转”，体制机制扭曲严重，难以激活民营经济的活力，导致营商环境不良。吉林省目前的制造业结构对就业的吸纳能力非常弱，劳动力密集型轻工业正好可以补上这个短板，是破除目前东北劳动力外流的根本之策。

银河证券原首席策略分析师孙建波：发展轻纺工业是违背东北的比较优势的

我们已经快要进入2020年了，轻纺等轻工业在江浙等地已经非常发达，东北再发展这些产业的话，必然成本更高，竞争力更弱。而且不少江浙的轻纺已经转移至东南亚等地，东北地区的人力成本是远高于东南亚国家的。

即使根据新结构主义经济学，东北地区没有原材料的优势、没有纺织服装制造的技术优势，发展轻纺工业也是违背东北的比较优势的。

如果东北地区发展轻纺等产业成本过高的话，势必要依靠政府补贴。那样的话，东北就又回到老路了，财政资金就有可能掉进黑洞里。资金黑洞型产业往往会以就业与稳定的名义，吃掉更多财政资金。

如果能够把东北自身的优势产业发展壮大，自然能够提高本地经济活力，而非靠把短板发展起来才能提高经济活力。

财政部中国财政科学研究院博士后盘和林：吉林不应逆规律而动

相较于“补短”发展轻工业而言，发挥好重工业基地优势，利用技术、制度创新来不断实现重工业的深加工化、技术集约化过程，围绕主导产业升级例如汽车等交通设备才是明智之举。

中国城市和小城镇改革发展中心理事长、首席经济学家李铁：东北的增量机会在旅游业

东北地区，特别是算上内蒙古东部地区，旅游资源相当丰富。从全国范围内可以看到，人们的消费行为在变化，是不是可以利用消费行為的变化来改变产业流向？再不要按照过去重工业主导的模式，而是通过消费来带动东北发展？

大小兴安岭、长白山、牡丹江这一带，大量生态旅游资源闲置，没有很好利用起来。这些旅游资源在全国甚至亚洲都是最完整丰富的。西藏高原也有，但海拔太高，东北旅游资源的条件远远超过其他地区。

有人认为东北不适合养老。其实东北是很适合度假养老的地方，东北四季分明，空气好，环境绿化条件好，养生休闲度假区域非常丰富，长白山地区到处都是温泉，还有很多值得发掘的养生度假区域。

关键是怎么认识东北和东北经济。我查过数据，东北的投资结构中，旅游投资是最少的。吉林的旅游投资在全国倒数几名，黑龙江、辽宁也不高。这说明我们还是停留在重工业主导的发展思维。如果继续向国有工业企业、重工业注入大量资金，我想效果不会特别好。能不能发展东北的旅游休闲度假产业，在南方挣钱，到东北花？

争论之四：政府、市场谁应主导？

林毅夫团队：按照比较优势发展，前提是有效的市场

我们的报告确实不是从体制论出发，而是从由禀赋结构决定的产业结构出发。我认为体制不是第一位的，因为体制是内生的而且是需要在发展中解决的，不是解决了体制问题产业发展就会自发产生，也不是只发展不需要解决体制问题。

中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华：政府负责营商环境，其他交给市场

东北地区政府要做的主要是一件事情：营造良好的营商环境，其他的事情都尽量交给市场去办。

长期以来，由于实行高度集中的计划经济体制以及以国企为主导的所有制，东北营商环境很差。另外，东北地区矿产资源丰富，“靠山吃山”容易养成一种惰性，一旦面对市场冲击，就很容易失去调整和创新动力。加之资源型行业一般都是管制行业，这就容易导致寻租和腐败。

对于政府，首先要减少对企业的干预，让企业遵循市场原则去经营。其次，不能竭泽而渔。据说东北一些地方眼看经济形势变差，居然向企业提前收税。另外，要鼓励民企发展，民企具有天生的市场嗅觉，更能适应经济结构调整。同时，不要寄希望于某个产业政策就把一个产业带动起来，要通过培养有竞争力的、遵循市场经济原则的优势企业把某个地区或产业带动起来。最后，要宣传市场经济文化，鼓励职工和市民创新创业。

中国经济改革研究基金会理事长、原国务院振兴东北办副主任宋晓梧：政府要给企业公平、平等竞争空间

市场要在资源配置中起决定作用，但全国都存在市场机制发挥不够的问题，东北问题尤其突出。我在之前工作调研中发现，地方要上什么项目、要投资哪里都是由政府决定，而不是由市场配置。比如投资项目方面，东北实行层层压投资指标的做法，实际是地方政府在配置资源。

东北地区关门打狗现象很严重。在调研过程中，有民营企业诉苦说，地方政府要求企业必须增加多少份额的投资。我很诧异，政府让你投资你就投？民营企业家反映，虽然产权属于企业家，但是卫生、消防、交通、环保等审批在政府手中，如果政府挑毛病，企业很难生存。政府配置资源的做法容易形成产能过剩，在这方面东北尤其要启动改革。

要理顺政府和市场的关系，重要的是要端正政府的行为。如果理不顺两者的关系，产业政策就成为了政府直接配置资源的办法，政府要给企业创造公平、平等的竞争空间。

上海财经大学经济学院院长田国强：政府产业政策只是催化剂

十八届三中全会提出，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的作用。需要注意的是，这里是“更好”发挥政府作用，而不是“更多”。

东北经济的问题恰恰在于（政府）在不该发挥作用的地方发挥“更多”，在应该发挥作用的地方没有“更好”发挥，表现为政府角色的越位、错位和缺位。东北地区政府在行政审批方面做得太多，这就是吃拿卡要盛行的根源，后果是经济活动体制性成本过大。

產业的发展、经济的振兴，政府产业政策主要起到催化剂的作用，但从根本上来说，靠的是市场制度环境的改善、富于创造性的企业家而不是政策制定者、追求生活改善的亿万大众的积极性。

中国作为一个转型加转轨的经济体，地方政府更值得做的事情是进一步改革开放，进行体制机制方面的改革和创新。地方政府应该为个体和市场提供公平公正竞争的空间及秩序的维护，产权的保护，合同和法律的严格执行。

点评

东北的话题本身引人关注，但这次争论动静之大，排除掉炒作的成分之外更重要的原因则是因为曾任世界银行首席经济学家的林毅夫是国内最具影响力的经济学家之一，此次由吉林省人民政府委托而作的《吉林报告》，其中的一些建议或将直接传达决策层，供政府制定决策时进行参考，有学者担忧这会影响东北未来产业政策。

中国宏观经济研究院科研管理部主任高国力表示，在制定相关政策时，地方政府一定会征求相关部门的意见，内部也要经过多次讨论，最终才有可能在某些点、某些方面转化为地方政府的一些政策。

其实，不论学术界的争论如何激烈、如何发酵，国家将强力推进东北经济振兴的决心从未改变。

今年8月22日，国家发展改革委网站公布消息称，为深入贯彻落实党中央、国务院关于实施新一轮东北地区等老工业基地振兴战略的决策部署，《推进东北地区等老工业基地振兴三年滚动实施方案（2016—2018）年》已经印发。总体看，《实施方案》分年度明确了137项重点工作以及127项重大项目。

国家发改委振兴司司长周建平在接受记者采访时明确表示：

“东北经济正处于触底企稳中，而且我们和国资委正在研究东北地区国有企业改革的专项行动方案，很快就要印发了。”他说，从国家这个层面来说，截至今年的7月份，一共有20多个部门分别出台的各类支持东北的工作方案和相关文件大概有60多个。

周建平表示，国家发改委目前与工商联一起组织了东北地区13个地市开展民营经济发展改革的示范，相关团队正在东北三省实地调研民营经济试点情况。而且，东北筹建了2个民营银行，已经进入了实施阶段，这对地方解决发展中的融资问题将带来很大的好处。

周建平进一步说：习近平总书记在讲到东北问题时，讲得极为深刻，东北的问题归根结底是体制机制问题，是产业结构、经济结构问题。解决这些问题，归根结底要靠深化改革。所以我们在东北的产业结构调整方面，一直强调，东北发展一定要立足于自己的比较优势，立足于自己的禀赋优势。我们也分析了一下，东部一些发达地区，基本上都有8～10个产业，都发展得比较好，东北地区过去可能在传统制造业、原材料加工、能源经济中占比比较大，再加上农业，基本上这四大产业占了60%以上，基本上有70%～80%的比重了。以后我们要利用现代新技术改造提升四大产业，提高它的竞争力，同时要发展一些新兴产业，包括智能制造、新材料、新医药业、一些海洋经济、康养业、东北冰雪经济、旅游等。

结语

东北面临的困难和问题，归根结底仍然是体制机制问题，是产业结构、经济结构问题。讨论东北振兴问题，既不能离开产业发展谈改革，也不能离开改革谈发展；既不能只谈发挥市场的作用，也不能只谈依靠政府的力量。只有产业发展与体制改革并重，

“有效市场”与“有为政府”同时发力，才是正道。

当前，东北振兴正处于爬坡过坎、滚石上山的关键时期和可以大有作为的重要战略机遇期。

《东北振兴“十三五”规划》明确提出，东北必须充分利用各种有利条件，大力培育经济发展新动能、拓展新空间、厚植新优势。正如习近平总书记在黑龙江考察调研时，专门就东北结构讲过三句极为深刻的话，提出要改造升级“老字号”，深度开发“原字号”，培育壮大“新字号”，三大“字号”为东北地区优化产业结构指明了方向。

辽宁统计局近日公布的数据显示，今年8月份，辽宁全省规模以上工业增加值比上年同期增长1.9‰高于7月的-1.6%、6月的-2.4%，这是3年来首次实现正增长，显示出该地区工业活力增强。

我们欣喜地看到，东北三省的经济增长已经展现了新的气象、呈现了新的态势。

真理不辩不明，不管参与讨论的专家学者持何种具体观点，有一点是大家的共识，那就是，只有坚持深化改革（包括市场环境、官场环境、生态环境）才是促使东北重新进入良性发展通道的钥匙。无论援助的力度有多大、效果有多显著，最终东北还是要逐步强化自身的造血机制，让非公经济在政策的鼓励下更好发展，让创新盘活整个东北的优质资源，让东北的优势产业做精做强，最终实现产业结构升级调整和全新的经济增长。

我们有理由相信，在有为政府的引导下，在市场有力的政策支持下，在各界人士的关注下，东北振兴必将走上一条内生调整、自主优化的路子。