廉政账户存废再思考*

陈丽影,谢志远

(湖南商学院 湖南省廉政建设研究基地， 湖南 长沙 410205)

十多年来，廉政账户一直带着争议前行，其中既有真诚的支持者，也有激烈的批判者。对于廉政账户究竟是利大于弊，还是弊大于利，始终充满了不同的声音，也反映在有废有立的充满矛盾性的实践上。面对制度的存废这件严肃谨慎的事情，我们认为有必要抱务实求真的态度进行再思考、再讨论。

一、廉政账户运行和操作中存在的问题

1999年，反腐专家王明高教授最早创造性地提出了建立“退赃账号”的想法[1]，以消除长期积累下来的一笔笔腐败“呆账”，给收了贿赂和红包后想退的官员们提供一个出口，得到社会各界广受关注[2]。2000年初，在浙江省宁波市原市委书记许运鸿等多名主要官员因腐败被查处后，基于“挽救濒临犯罪边缘的领导干部”的理念，该市在全国首开了“581”党员干部廉洁自律专用账户，旨在让党员领导干部通过上交其收受的“无法退回”或“不便退回”的现金、有价证券，促进自身廉洁自律，这开启了当代中国廉政账户实践的历史[3]。此后，这一举措被当成反腐倡廉的新举措，由宁波到全省，由浙江到全国，迅速普及开来，“981”“510”等廉政账号相继出现。

综合网络检索获取的资料来看，十多年来，全国先后有超过19个省份、百余市、县、区推行了廉政账户，但其设立、运行暴露出了一些问题：

一是账户名称不规范。甘肃、黑龙江和宁夏等地沿用了宁波市的“581”廉政账户名，湖南廉政账户名是“5910”，江苏廉政账户名是“510”，山西和广东省的廉政账户名是“35581”，还有直接叫“……省或市廉政账户”的，比如江西省廉政账户，辽宁省“党廉”专用账户，海南省“中国共产党海南省纪律检查委员会”廉政账户等[4]25。

二是设立主体不明确。50%以上由党的纪律检查委员会独立设立、管理，40%左右由党的纪律检查委员会和监察机构共同设立、管理，少数地方由专门的办公室或领导小组统一管理，如山西省由财政厅管理，广东省中山市由党风廉政建设领导小组办公室管理。

三是适用对象非法定。廉政账户最初的适用范围只是各级党员干部，随着账户的扩散和演化，适用对象也从各级党员干部扩展到一般公职人员，并开始向医药、交管、卫生等重点领域扩展，如江西2011年针对医务人员开设了“医生红包账户”；河南省高速交警支队新乡大队2006年针对执法民警设立了廉政账户。还有的地方廉政账户向普通民众开放，如安徽省规定“‘581’账户虽是针对广大党员干部设立，但任何人只要觉得收了不该收又无法退还的钱款均可交来”[5]。

四是制度扩散随机化。从时间维度来看，2000年前后和2011年前后是各地廉政账户设立两个比较集中的时间段，自廉政账户在浙江宁波首创后，江苏、宁夏、内蒙古、福建、甘肃、黑龙江、辽宁、新疆等省份都在2001年建立了廉政账户。贵州、重庆于2010年设立了廉政账户，河南、浙江等省则是2011年设立的。总的来说，廉政账户的扩散并无明显规律，呈现为一种粗放而任意的横向扩散，并且在扩散的过程中就有地方撤销廉政账户，多次反复，如甘肃自2001年设立就经历了2003年废除、2004年再建、2005年又废除的曲折过程。至2016年，广东、四川、贵州、海南、内蒙古等多个省区已经撤销了廉政账户[4]25。值得注意的是，一些地方无论建立或撤销廉政账户都没有规范性文件的规定。

五是制度绩效差异大。就各地入账金额整体情况看，廉政账户的效果是可观的，但各地具体数额则存在着明显的差异。江西省廉政账户2013至2016年收到违纪款2.19亿元，广东省2013、2014两年入账9431.7万元，而安徽省从2001年设立至2003年4月，账户收到的违纪款总额才84万元不到。从省级层面以下来看，浙江宁波市设立廉政账户前5个月便收到422万元，而江苏丹阳市2001至2004年36个月仅收缴38万元[4]26。

从上述情况不难看出，廉政账户制度在运行演化过程中存在不规范、不确定性。制度演化“是路径依赖和多重选择的，又是受到外部力量的冲击而呈现出不确定性变化的”[6]63，但究竟是什么因素导致廉政账户废除，目前还缺乏很有说服力的解释。如根据甘肃当地媒体的报道，其2003年撤销廉政账户的理由是“其作用不明显，加上中央对此也没有统一的规定”；2015年则是“随着反腐倡廉各项法规的日臻完善，根据工作形势的发展”而撤销[7]。福建省废除廉政账户的理由是“全省各地部分干部群众对此提出异议，认为廉政账户制度容易被少数公职人员当作‘挡箭牌’，助长他们蒙混过关的侥幸心理，也降低了党员干部的自律标准”[8]。还有地方撤销廉政账户的理由是“随着形势的变化和发展，廉政账户的存在与反腐败工作的要求已不相适应，其消极影响越来越明显”[9]。这些判断是不是科学准确，值得我们仔细探究思考。

当前廉政账户采用的一般性做法，是各省市(区)设立“廉政账户”后，官员自行将所收受的钱款退回到廉政账户中去，并保留退款凭据；其腐败问题在接受调查时，退款凭据可成为减轻处罚的依据。各地设立廉政账户的出发点大体一致，都在于给官员提供一个将不便退回、无法退回的钱款上交的“绿色通道”，给“被动受贿”者一个自我救赎的渠道。廉政账户设立的出发点无疑是好的，但在当前的实践中，它在操作层面却存在以下明显的问题：

一是没有规定退交钱款的时间。官员早交或晚交钱款没有区别，没有作出时间上的要求。这给腐败分子留下了可乘之机，何时退交钱款，他们可以伺机而动。这就导致出现了有的干部收受贿赂后，在听到“风声”，感觉“苗头”不对时，抢在相关部门调查前，才把“吞”下去的钱“吐”出来，往廉政账户里一塞了事。

二是没有要求注明退交钱款的来源。即没有要求在退交钱款时，清清楚楚地注明是哪件事情上收受的多少金额，致使所退交的钱款是模糊的。在部分问题暴露时，腐败分子可以东挪西用，为自己洗白开脱；他们也可以“收多交少”，拿退款凭据作为“挡箭牌”，意图蒙混过关。比如安徽省六安市政府原副秘书长魏力生，曾先后收受他人款项49笔，共计现金327万余元、购物卡31万元、银行现金卡0.8万元、黄金1300克，但上缴到廉政账户的仅75万余元，且不知是哪笔款项[10]。这种“变味”“走样”“异化”的制度操作，难免不被腐败分子“钻空子”，成为他们的“挡箭牌”和“避风港”。

三是缺乏全国层面的统一操作和管理。一些研究者指出，同样是在中国，有些省、市的国家工作人员受贿后将贿赂款存入廉政账户可以不追究或减轻刑事责任，而有些省、市的国家工作人员却没有这项政策，由此也导致该项制度遭到了“法无授权”的诟病，认为这种适用法律不统一的现象与法治国家的要求相矛盾。

二、廉政账户制度之合规性与科学性

历史地看，廉政账户的设立是适应、契合我们国家当时的有关法规的。国务院《关于在对外公务活动中赠送和接受礼品的规定》(1993年)和经党中央、国务院批准的《关于对党和国家工作人员在国内交往中收受礼品实行登记制度的规定》(1995年)中均明文规定，“应在收受礼品的一个月内如实登记、上缴”，廉政账户与之一脉相承。而且，“存入‘廉政账户’可以从轻、减轻或免予处分”，与《刑法》中“自首和主动退赃从宽处理”的规定也相吻合。至于最高法院、最高检察院关于“收受财物后及时退还或者上交”的司法解释，也有助于廉政账户制度的司法化。

事实上，廉政账户从其最初探索试行的“退赃账户”起，便对每一种退赃的情况进行了周密分析。具体而言，退赃的情况不外乎三种：第一种是悔过自新，全退；第二种是退一部分，留一部分；第三种是心存侥幸，抗拒不退。针对每一种退赃情况，廉政账户的设计都提出了详细、可操作的应对策略。

对悔过自新、全退的人：按照自首和主动退赃予以从宽处理的原则，若其贪污受贿的事日后案发，只要立即向纪检、检察机关提供银行退赃凭证，证明其确已退交全部赃款，依照制度规定可免去处罚。对退一部分、留一部分的人：在中央纪委、监察部和中国人民银行统一印制的“特种资金缴款单”上，就采用了很强的监督约束机制，因为“特种资金缴款单”上设计有“时间、金额、来源”三项，退赃者都需要按要求填写。若因别的贪污受贿事项案发，而向纪检、检察机关提供的退赃凭证金额来源不一致，那么，就证明其案发事项的赃款未退；另外，即使退赃凭证上填的金额、来源相同，但案发的那笔赃款的时间与填的时间不同，则可基本肯定还有一笔相同的赃款未退，纪检、检察机关可就此笔受贿款进行侦查。因此，对退一部分、留一部分的贪污受贿者来说，想留就一定会露尾巴。对心存侥幸、抗拒不退的人：配合实行金融实名制和家庭财产登记申报制，领导干部的收入状况和财产情况全部向组织申报公开，置于监督之下，这样一来，贪污受贿者的巨款不可能再存入银行，只可能进行三种处理：一是藏匿起来。就全国金融的宏观面来讲，藏匿不用，客观上等同于无息存入国家银行。二是将巨款送给子女或亲友，无异于“此地无银三百两”，多送给一个子女或亲友，就多一份暴露的危险。因为年龄凡超过16周岁的子女和亲友同样要实行金融实名制。三是购物。适当购物，客观上增强了社会购买力，促进了市场流通。过度购物(如购房产、汽车、珠宝、珍贵文物等炫耀性奢侈品)，容易因消费与收入的巨大反差引发人们怀疑而暴露，使其受到应有惩处。

综合而言，廉政账户的设计具有较强的科学性，只因其执行层面的不足，才影响了作用的发挥。同时，廉政账户的设立也具有重要的意义。对个人而言，给那些偶尔失足、幡然悔悟的人以改过自新的机会，能迫使那些陷进深渊的犯罪分子交代问题，重新做人；对那些拒绝反悔、无视法律的人布下天罗地网，不给其可乘之机。对执政党而言，既有利于保护党的干部，又有利于促进党的事业；对国家而言，既有利于凝聚改革合力，减少改革阻力，又有利于最大程度地减少腐败损失，化解改革风险，促进经济社会健康发展。

三、当前废除廉政账户的观点及其辨析

如前所述，一部分人认为当前廉政账户在实际运行和操作过程中存在缺陷和不足，容易成为腐败官员的“挡箭牌”和“避风港”，因此主张废除。这种观点的产生与其没有认识到廉政账户设计本身的科学性有很大关系，因而有必要深化对帐户制度科学性的认识。除了这种废除廉政账户的观点，笔者认为还应对以下两种观点进行回应。

一种观点认为，廉政账户“于法无据”，违反刑法的基本原则。

从法的起源上说，法作为一种社会现象并不是从来就有的，而是社会政治经济发展到一定阶段的产物。廉政账户作为一些省市反腐倡廉实践工作中采取的特别政策，不可能一开始就以法的形式出现，也不一定自始就有明确的法律依据。如果因为它没有法律依据、没有上升为法律，而立即将其取消，势必使反腐败工作大打折扣，并使老百姓感到失望。同时，廉政账户制度也并不违反刑法的基本原则。首先，廉政账户制度并不违反罪刑法定原则。它没有否定官员的受贿性质，没有妨碍纪检监察机关深查严究，也没有妨碍司法机关依法定罪量刑。其次，廉政账户制度并不违反罪刑相适原则。积极退赃官员的主观恶性比不退赃官员的主观恶性要小，社会危害性相对更小，理当依法得到宽大处理，这既符合党的“宽严相济”的刑事政策，也契合我国的刑事立法精神。同理，廉政账户并不违反刑法适用平等原则。总之，廉政账户的设置本身并不存在法律问题。

另一种观点认为，廉政账户的设立表面上是为了挽救和保护干部，但事实上与从严治党的传统和现实要求不符，与中央强调保持反腐败的高压态势、保持对腐败“零容忍”的态度不符，与前移反腐阵线的趋势不符。

深究这种观点不难发现，它与前述观念存在逻辑上的内在关联，不少人正是看到了现存廉政账户在实际操作中容易成为腐败分子的“挡箭牌”“避风港”，因而认为它与从严治党和反腐败的要求不符。当然，也有一部分人认为，既然身为党员干部，就必须无条件地清正廉洁，就必须做到百分之百的干净。从严以治吏和道德完善的层面来说，这种道德要求有其必要性，但从人性、文化等的角度，从世界各国、中国历朝历代的情况来说，它却是近乎不合常理的。明代朱元璋对贪官污吏十分痛恨，采用各种方法查处贪官、惩治奸吏，甚至不惜动用酷刑，然而贪官污吏杀了一批，又冒出来一批。对此，朱元璋晚年仍不免感叹：“我欲除贪赃官吏，奈何朝杀而暮犯？”这就是历史上著名的“朱元璋之问”，它引起我们深思，法理严明的同时也要兼顾人性。人性总是有弱点的，人难免犯错误，犯了错误之后，如果能及时主动地采取行动改正自己的错误，是应该被鼓励和接受的。制度设计应具备规范性和引领性，以体现对人性的尊重。孔子儒家学说反对“不教而诛”，倡导一种“教育感化为先”的思路，这种思路在解决腐败问题时也有其合理性。“严”的要求并非不允许他人省悟和改正。即便在从严治党的要求下，在法纪日趋严明的过程中，中国共产党也始终提倡以爱护党员干部之心做好教育和引导工作，努力使党员干部明辨是非、知错能改。它体现了政府的亲和力，体现了党对干部的一种爱护和挽救。

需要指出的是，廉政账户的设置与新出台的《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《条例》)相关规定是一致的。《条例》是中国共产党重要的党内法规，其第十六条明确规定，主动交代本人应当受到党纪处分的问题的，主动上交违纪所得的，可以从轻或者减轻处分。条例还对“情节较轻”“情节较重”“情节严重”的违反廉洁自律规定的行为予以区别对待[11]。因此，积极退赃，自觉上交廉政账户而得到宽大处理，这与党内法规是相符的。

四、完善、升级廉政账户制度的思考

综合以上，我们不能因为制度的执行不到位，而对制度本身进行全盘否定，不能因其执行不严，而否定制度本身严密、严格、科学的属性。在由于制度执行和操作不到位导致廉政账户遭受非议的情况下，应当深入研究探讨，使之在制度和操作层面不断趋于完善。

一要防止对廉政账户的过度倚赖，谨防偏离轨道。1999年提倡设立全国退赃公开账号的初衷，就是希望通过建立这项反腐败斗争的治“标”之举，推动构建反腐败斗争的治“本”之策。自“廉政账户”设立以来，有些地方将其视为反腐败的主要措施和收获成效的主要手段，寄希望于廉政账户能自动发挥拒腐防变的效果，因而松懈了廉政建设和反腐败其它方面的建设，这显然偏离了该制度设立的初衷。这就需要各级党和政府清晰地认识“廉政账户”的作用和意义，通过从“标”上遏制腐败蔓延的势头，为从“本”上防治腐败创造重要条件，进而实现“标本兼治”。

二要着力改进有关操作规定，弥补现行缺陷。相关制度的不规范、不完善，是导致“廉政账户”存在争议的主要原因。为防止腐败分子将“廉政账户”作为“挡箭牌”和“避风港”，必须对其具体的操作规定进行改进。建议：一是改匿名上交为实名制公开上交。打消少数人把廉政账户作为“掩体”实施违纪违法行为的侥幸心理。二是在取得违法所得的时间和存入廉政账户的时间之间，设置规定的时间期限，即规定所收受的礼金等必须在指定的期限内上缴，原则上为1个月内，否则视为不主动，以此防止出现风声吃紧、行将败露之时为掩饰犯罪而上交的情况。三是明确金额及有无全部上缴，即取得的违法所得与存入廉政账户的数额必须相同。四是必须注明资金来源，对因何事收受的钱款事项进行明确的登记。五是有关部门须建立调查反馈机制，迅速准确查明干部是否存在权钱交易的违纪违法行为，并对收礼者和送礼者进行诫勉谈话，真正做到防微杜渐。

三要把廉政账户纳入制度体系，编制反腐天网。客观地说，仅仅依靠一个廉政账户，而不与其它制度配合起来，腐败分子就会心存侥幸和幻想。因此，建立和健全一系列法律制度与措施，是使廉政账户制度真正发挥作用的重要保证。一些地方设立廉政账户效果不理想，与没有将廉政账户纳入科学的制度体系大有关系。要确保廉政账户在反腐倡廉中的积极作用，应尽早制订和出台《中华人民共和国反腐败法》，积极完善和推行包括家庭财产申报制度、金融实名制度、遗产税和赠与税制度，以及公民信用号码保障制度和防止资金外逃等在内的科学反腐制度[12]10-11。

四要加快推动向“阳光账户”升级，发挥更大作用。让权力在阳光下运行，打造阳光透明高效政府，是世界各国普遍追求的目标，推行阳光政策，也是许多国家的普遍做法。当前一些地方撤销廉政账户，要求官员将收受的礼金钱包等直接向纪检机关上缴，这项规定从设计的科学性上来说，还比不上廉政账户，除了官员碍于情面不愿上缴的因素外，如何保证公开透明地处理退还的钱款问题，更需要深入研究。与其匆忙地另行一套，不如通过规范账户管理体制、设立举报奖励机制和完善纪检司法对接等手段，进一步增强廉政账户的生命力和合理性，使廉政账户真正成为“干部清正、政府清廉、政治清明”的“阳光账户”。我们要从全国反腐战略的高度出发，由中央纪委、监察部监管，在中国人民银行总行设立全国性的“阳光账户”，县以上国有商业银行设立缴款专柜，启用编有特定号码的“特种资金缴款单”，并实行严格的领用制度等管理制度与措施。

总而言之，在当前我国大力构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的体制机制，推动反腐败从治标走向标本兼治，建设社会主义法治国家的进程中，应通过有效的制度建设和共同努力，来使廉政账户制度发挥更大的功能，取得更加突出的反腐败成效。