试论我国《石油天然气法》的立法目的

卫德佳，张依静

西南石油大学法学院，四川 成都 610500

引 言

立法目的，是指立法者按照统治阶级的利益与需要，提前设置立法所需达到的目标，并自发地遵循这个目标设计出相应的立法方略，明确规定立法调整的对象与方式，制定相关政策，择选出最优的立法技术与策略[1]。由此可见，立法目的贯穿于整个立法过程始末，是立法的出发点，又最终落脚于立法的实效中。

目前对于世界上多数国家而言，石油天然气供给安全及其行业的持续稳健发展早已成为普遍面临的难题，而怎样通过法律制度框架来解决上述问题，包括美国、英国、挪威、加拿大、俄罗斯、日本在内的许多国家早已进行了系统有益的探索，形成了不少具有参考价值的立法经验。2018年1月31日，美国能源部下属的能源信息署（EIA）称，2017年中国的日均原油进口量首次超过美国，成为全球第一大原油进口国；之前，中国在2013年已超过美国成为世界第一大汽油和其他液体燃料进口国①数据来源于华尔街见闻官网，“张一苇：中国首次超越美国成全球第一大原油进口国”，https://wallstreetcn.com/articles/3061637.，这说明中国已经成为世界原油市场的一支中坚力量。这些情况表明，在今天的中国，石油已成为与水资源和粮食并列的、关乎国家经济安全和社会经济可持续发展的重要资源[2]。

习近平总书记在2014年6月中央财经领导小组第六次会议上，首次系统阐释了能源生产和消费革命，提出了“四个革命、一个合作”②推动能源消费革命，抑制不合理能源消费；推动能源供给革命，建立多元供应体系；推动能源技术革命，带动产业升级；推动能源体制革命，打通能源发展快车道；全方位加强国际合作，实现开放条件下的能源安全。的要求。“四个革命、一个合作”战略思想，是以习近平同志为核心的党中央，为化解能源资源和环境约束的世界性难题而提出的“中国方案”[3]。2017年10月，中国共产党第十九次全国代表大会召开，在习近平总书记长达三万字的报告里，能源占据着不小的篇幅。毫无疑问，对于作为经济经济与社会建设之基石的能源行业来说，十九大将是又一座里程碑。从习近平总书记在中央财经领导小组会议上的讲话到十九大报告，党中央对能源的重视可见一斑。石油天然气作为我国重要能源，其立法监管绝然不能滞后。然而，当下我国国内尚无专门的石油天然气法,只是在《矿产资源法》中部分涉及石油天然气的内容,且主要是关于资源开发、管理和保护。石油天然气与其他矿产资源相比，具有上中下游的整体性、替代刚性强等特征[4]，是十分特殊的战略资源，其贯穿行业的法律规范远非一部《矿产资源法》所能囊括。目前，我国石油天然气立法研究实践未能跟上，从而导致整体立法目的的指引存在偏差。本文拟对我国石油天然气相关法律立法目的研究现状、国外相关立法的立法目的进行分析，并以此基础，对我国《石油天然气法》立法目的之确立进行探讨。

1 我国经济社会发展对《石油天然气法》立法目的的基本要求

当前，我国石油天然气需求持续的增长对能源供给造成的压力与日俱增，而我国石油天然气资源的相对短缺也在一定程度上制约着石油天然气相关产业的发展。与此同时，国际能源市场供求关系的巨大变迁也对我国石油天然气的供应影响甚大。目前，面对复杂多变的国际能源形势，我国现有立法已然不能提供足够的制度保障。为了更好地规范石油天然气开发过程中的管理和利用行为，建构清洁、经济、可持续的石油天然气供应及服务体系，提高资源利用率，推动能源、经济和社会的协调发展，我国亟待明确《石油天然气法》的立法目的。

1.1 符合国民经济与社会发展的需要

随着我国社会经济的持续快速发展，能源问题已然成为制约社会乃至经济发展的瓶颈之一。今天，石油天然气作为我国的主要能源，其开发利用的效率低下，相关产业结构不尽合理，安全保障程度较低，与当前环境资源和社会经济发展的矛盾日趋凸显，监管体制亟待通过立法予以理顺。

为了进一步保障我国社会经济安全，推动我国能源战略的实施，完善我国石油天然气相关立法工作，促进我国社会经济的全面协调可持续发展，十九大报告指出，要贯彻落实新发展理念，深化供给侧结构性改革，在绿色低碳等领域加快培育新增长点、促进形成新动能；同时尽快推进生态文明体制改革，强调鼓励引导绿色发展，尽快构建绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立完善绿色低碳循环发展的经济体系；支持构筑以市场为导向的绿色技术创新体系，进一步推动能源消费和生产革命，构建低碳清洁、高效安全的能源体系；协同促进资源能源的全面循环和节约利用，大力降低物耗、能耗，实现生产系统和生活系统循环链接[5]。因此，我国应尽快将制定石油天然气法、明晰立法目的提上日程，用以统筹规制石油天然气产业结构，进一步促进国民经济的发展。

1.2 保障我国能源供应安全

石油天然气产业是我国国民经济的支柱产业。伴随着我国石油天然气对外依存度的不断提高，国内经济与世界经济愈发趋向一体化，我国石油天然气安全模式早已由“生产—供应”型的供给安全模式转向“贸易—金融”型的价格安全模式[6]。譬如，尽管我国石油进口量占世界石油贸易总量6%以上，但从来都是国际油价的被动接受者，影响国际石油定价的权重微乎其微，沉于国际石油市场上“高买低卖”的价格陷阱，继而给国家经济带来重大损失[7]。当前，在社会主义市场经济体制已逐步健全的大环境下，国家石油资源的稳定供应和经济安全，应当载入《石油天然气法》的立法目的条款。

依据我国宪法、矿产资源法、物权法及相关法律法规，石油天然气资源隶属国家所有，除非经过国家专项许可或授权，其他法人、自然人不得擅自开展石油天然气的勘探、开采业务。然而实践当中，从相关调查掌握的资料来看，在全国有石油天然气田的十八个省、自治区、直辖市中，至少有七个省、自治区、直辖市存在着不同程度的非法开采石油天然气的情况[8]。甚至在个别地区，严重侵犯矿业权人合法权益的现象，例如霸占强抢油田、油井等仍旧普遍。这些问题频频显现却迟迟未能得到妥善处置，更进一步地反映了我国相关立法的缺失。尽快制定统一的石油天然气法，明晰立法目的，能够确实有效地抑制这些违法行为，维护国家和矿业权人的合法权益。

基于石油天然气在一国政治、经济领域中的重要地位，世界上多数国家不仅纷纷制定石油天然气法律，而且还通过贸易、外交甚至军事手段，调整和推进其能源发展战略部署。与此同时，多数国家都非常重视石油天然气资源战略储备，以法律的形式建立石油天然气储备体系来保障石油天然气资源供应的稳定，减少能源风险。我国作为石油天然气消费大国，可以充分探析各个国家不同类型的石油天然气相关立法模式和经验，尽早制定出适合我国国情的石油天然气法律，明晰立法目的与宗旨，用专项法律的形式规范国内石油天然气行业的经营行为，继而保障发展国民经济所需要的石油天然气资源，这在当下日益必要且紧迫。

1.3 促进石油天然气产业的可持续发展

作为中华民族永续发展的千年大计，要深入推进建设生态文明，就必须遵循保护环境和节约资源的基本国策，切实践行“绿水青山就是金山银山”的理念，大力推动形成绿色发展模式和生活方式，进一步推进文明发展之路，继而为人民营造良好的生产生活环境[9]。

作为一种新的发展模式，如今可持续发展理念已为社会大众所普遍接受，它一改从前高投入、高消耗、高排放的粗放型发展模式，讲究代内公平和代际公平，注重协调和谐的、可持续的发展[10]。而反映在能源相关立法领域，贯彻可持续发展理念就是要降低生活和工业用能消耗，提高传统能源利用效率，降低对外能源资源依存度，保障代内、区域间的能源使用合理公正，促进能源开发利用安全和生态安全，保障能源的合理循环持续利用，继而推动能源产业整体上的良性发展。

当前，一方面，我国面临经济高增长与能源供应不足的矛盾，另一方面，由于长期能源利用效率低下，所付出的巨大代价就是我国能源的高消耗，这又进一步加剧了我国石油天然气资源的紧缺。长期以来，存在于个别地区的乱开滥采，严重阻碍了国家对石油天然气资源的合理开采、科学规划和统一监管，致使不可再生的石油天然气资源难以得到合理开发与充分利用，造成能源资源的极大浪费。因而亟需通过立法确定立法目的，合理科学地配置石油天然气资源，促进提高石油天然气利用效率，节约资源，继而推动实现我国能源利用的可持续发展。

2 我国与石油天然气相关的法律、法规、规章的立法目的

虽然我国《石油天然气法》长期缺位，但存在相当数量的与石油天然气相关的法律法规。据初步统计，当前我国与石油天然气相关的有效法律文件有十几个、行政法规有七十多个、部门规章超过一千个、地方性法规接近两千个。在我国石油天然气产业的建立和发展过程中，这些法律法规一直扮演着重要的角色，所以在制定《石油天然气法》时需要我们充分重视这些法律、法规和规章，从中汲取经验。

2.1 以《矿产资源法》为主体的法律体系对立法目的的阐述

《矿产资源法》的立法目的由其第1条规定：“为了发展矿业，加强矿产资源的勘查、开发利用和保护工作，保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要。”在很长一段时间内，我国石油天然气产业的法律仅仅以《中华人民共和国矿产资源法》为主体，其他关于石油天然气产业的行政法规主要有《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《石油天然气管道保护条例》《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费暂行规定》、国务院《关于与外商合作勘探开发石油工作统一归口问题的批复》、财政部颁布的《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》、能源部颁布的《石油地震勘探损害补偿规定》，此外，还有国务院发布的《关于开征石油特别收益金的决定》《关于严格限制发展小炼油厂和取缔小土炼油炉的通令》等[11]，另有国务院相关部门规章及部门规范性文件超过五十个。这些法律、法规、规章及规范性文件涵盖石油天然气资源矿权授予与转让、对外合作、安全管理、对外补偿、税收、土地、环保等领域，对促进石油天然气工业的健康发展发挥了积极作用。但是，这些法律法规立法目的条款的表述存在诸多不足之处。一是法律规范之间不协调，立法根本目的不够明晰。除《矿产资源法》外，其他法规、规章及规范性文件都是基于某一时期的特定需要而制定，缺乏系统而整体的设计和规划。二是行政管制色彩浓厚，导致立法目的表述带有局限性。石油天然气作为自然资源，其最佳的配置手段应当是通过市场机制进行调节，体现在国内法律制度上就是民商事法律制度。尽管在一定程度上，上述法律法规强调了市场规律的理念，但其出发点仍旧是行政管理，行政色彩理念浓厚。三是除《矿产资源法》以外，其他皆是庞杂的法规、规章、规范性文件，所体现的立法目的各自为政，明显不具有代表性和权威性。更为值得注意的是，这些法律法规皆从利用国内石油天然气资源角度出发，对于促进资源的保护、提高利用效率、推进良好处理资源利用与环境保护的关系等目的性问题，这些法律规范的目的条款并未体现。由此，有必要结合自然资源法相关法律理论与立法理念，对我国现行的石油天然气法律制度进行探究和反思，立足于当下国情，确立统一的《石油天然气法》立法目的。

2.2 石油天然气储运工程领域相关法律对立法目的的阐述

石油天然气储运工程中的法律主要以《石油天然气管道保护法》为主，以上文提及的法律法规为辅。2010年10月，《中华人民共和国石油天然气管道保护法》开始实施，其主要内容包括新建、改建、扩建石油天然气管道及其防护设施，使下游已经建成的管道防护设施充分发挥其功能，不受不良影响。

国务院法制办公室曾指出，公布施行《石油天然气管道保护法》，目的是为了进一步保障石油天然气输送安全和公共利益。这是我国能源法律制度建设迈出的重要一步，对维护国家能源战略安全具有重要的现实意义。其一，随着城乡建设速度的加快，经济建设发展过程中管道保护与城市发展之间的冲突繁冗复杂、日趋尖锐，城乡规划、土地规划与管道建设相协调制度的建立具有急迫性。其二，管道安全运行的外部环境严峻，相关违法犯罪行为（如打孔盗油盗气等）肆意横行，有必要进一步加强管道运行中的防护措施。其三，管道与大量河道、铁路、公路存在交汇，相互间的交叉关系异常复杂，同时管道与管道沿线设施或土地所有权人或使用权人也会发生各种民事法律关系，这些都亟待通过法律予以规范。另外，国际石油天然气管道系统陆续建成，管道在促进国民经济发展方面的作用愈发重要，而我国缺乏专门的法律规范对石油天然气管道进行保护，这与我国能源大国的地位不符。因此有必要专门制定有关管道保护方面的法律，而修订《石油天然气管道保护法》的目的①《中华人民共和国石油天然气管道保护法》第一条规定：“为了保护石油、天然气管道，保障石油、天然气输送安全，维护国家能源安全和公共安全，制定本法。”就是为了解决上述问题，继而从根本上推动并改善管道保护工作。管道保护法实则将一系列实践中行之有效的保护油气管道的措施通过法律的形式确定下来，其内容范围涵盖甚广。

2.3 石油天然气行政监管领域相关法律对立法目的的阐述

在城市输气、配送气环节，主要的适用法规是2011年3月起施行并于2016年修订的《城镇燃气管理条例》以及各地区依据该法规制定出的地方性法规。该条例主要针对天然气在城市的配送和使用环节，着重致力于安全问题和政府对城市燃气的直接监管。该条例的立法目的是将城市配气系统纳入公用服务事业，除了对安全等问题的重点关注外，在天然气市场的准入、定价等方面强调政府的直接管制。条例规定，相关环节的监管主体是自然资源部、住房和城乡建设部、公安部、人力资源和社会保障部及其下属机构。各环节监管的对象既包含天然气设施的建设者、产品的运输者，也囊括产品的使用者，以直接规定权利义务的形式为天然气的销售和使用安全提供行为准则。

值得注意的一点是，在2012年10月，为减缓天然气的供需矛盾，国家发展改革委员会第15号令颁布实施了《天然气利用政策》。该政策旨在通过激励、指引和规范天然气利用的下游领域，统筹兼顾推动节能减排工作，继而优化天然气使用结构，最终促进天然气市场的有序发展①资料来源于中央政府门户网站，“法律法规：部门规章：中华人民共和国国家发展和改革委员会令第15号”，http://www.gov.cn/flfg/2012-10/31/content_2254647.htm.。尽管这样，在石油天然气监管方面，相关管理办法和政策所起到的作用相对于全局而言仍旧是微不足道的，其中对立法目的的表达也无法满足我国对于监督管理石油天然气产业发展的需求。

综上所述，不难看出，我国有关石油天然气立法的目的，分散于大量的相关法律、法规、部门规章及规范性文件当中。这些法律法规和行政规章也许略有不妥甚至有些滞后，但却是石油天然气立法的重要参考资料。目前，我国处于经济发展转型阶段，石油天然气行业发展中种种问题和矛盾日益凸显，即便现有的法律、规章可供参考，我国终究没有体系化的石油天然气法律制度。从整体上来说，我国现有的石油天然气相关立法中对立法目的的阐述无法充分表达我国对于规制及促进石油天然气产业发展的需求，因此应加快天然气行业立法，明确其立法目的，为我国石油天然气行业发展营造良好的法律环境。

3 国外石油天然气法立法目的之启示

实践证明，石油天然气立法是石油天然气产业长远发展的重要保证，是规范市场的最佳手段。因此，学习和借鉴他国经验，加快推进立法进程，尽早明晰我国石油天然气立法的目的，有助于更好地完善国有资源管理，规范石油天然气行业的生产与经营,促进相关产业的安全运行和长远发展。

3.1 国外石油天然气法律对立法目的的阐述

当前，世界各主要国家基于各国拥有的石油天然气资源储量、需求状况乃至产业发展阶段都存在较大差异，英美法系国家与大陆法系国家石油天然气法律中所表述的立法目的也不尽相同。

3.1.1 英美法系国家石油天然气法律的立法目的

美国的《石油天然气法》是关于石油天然气勘探前后的所有权以及裁定这些权利的相关法律。美国的石油天然气法律与其他国家的法律有很大差异，因为美国的石油天然气大多归私人所有。开采石油天然气一般受各州的法律法规以及宪法的约束。美国属于判例法国家，因而石油天然气法相关法律法案的具体内容最能凸显其立法目的[12]，即充分强调保障私权、维护公共安全、限制垄断、鼓励和保护竞争等市场价值理念。英国作为西欧重要的石油天然气资源国和生产国，坐拥丰富的石油天然气资源。英国同样作为判例法国家，在石油天然气立法上采用了分列领域的立法模式，其现行石油法律主要有《1934年石油（生产）法案》《1963年大陆架法》《1987年石油法》及其他关于石油管道、税收、环保、安全、许可的法律规定[13]。关于天然气的法律主要是1986年的《天然气法案》。英国石油天然气法律法规注重限制垄断、保护竞争、维护石油天然气安全的理念。加拿大关于石油天然气的国家级法律主要有《石油资源法》《石油和天然气操作法》以及属于行业性法规的《加拿大石油天然气经营法案》等。同属于判例法国家，加拿大石油天然气立法的价值取向与英美法系国家的立法目的基本一致，强调保障石油天然气市场自由与公平竞争，尤其注重对国有矿产资源进行勘探开发时采用市场方式。例如《阿尔伯塔省油气资源占有权》规定，省政府采取招标的方式，按照招标结果与中标人签订相关协议来实现行政授权[14]。

3.1.2 大陆法系国家石油天然气法律的立法目的

对于俄罗斯而言，石油天然气资源对国家的发展至关重要，不仅仅体现在经济层面，更体现在政治层面。国家经济资源政治化的理念在俄罗斯十分盛行，该理念也深深浸透在俄罗斯政治人士的国际政治、经济思维之中，对立法界的影响也不言而喻。所以，俄罗斯《石油天然气法》立法的首要目的是强调维护俄罗斯联邦国家及公民的权益，通过对矿产资源的科学保护、综合合理利用等工作，保障矿产所有人与使用人的利益不受侵害。挪威于1996年通过的《石油法》取代了1985年的石油法，给挪威政府奠定了关于石油勘探、开采及后续运行的立法基础和法律原则，其中还提出增加国家的收入等内容[15]。挪威石油天然气法的立法目的基本体现在保障石油天然气安全供给、保护生态环境、维护国家整体利益方面。日本在石油天然气方面的法律主要有《石油业法》与《石油供求适当化法》。《石油业法》的立法目的是“通过规范石油产品的精制等行业活动，力图确保国家整体石油稳定而持续的供给，继而推动国民生活品质的提高和社会政治经济的发展”；《石油供求适当化法》的立法目的表述为“在国内发生石油供给大幅度不充足的情况下，依托保持石油的适当供给及节约使用的措施，确保石油供给的适当化，维系国民生活的安全稳定和社会政治经济发展平稳运行”[16]。

3.2 国外石油天然气立法的主要目的

在上述相关国家中，虽然各自的立法目的不尽相同，但是从总体上看，其最终目标趋于一致，即：皆注重扩大国内石油天然气生产，营造稳定和有吸引力的投资环境，保障国内石油天然气供应和增加国家收入等。或者说，上述主要国家石油天然气立法目的的表述在以下几个方面是共通的。

第一，提高国家石油天然气收益继而维护国家利益。上述国家的石油天然气立法中,毫无例外都通过专门法律或章节强调了石油天然气产业对国家财政税收的重要性。在石油天然气资源较丰富、国民经济对石油天然气产业依赖性较大的国家，这一点在其石油天然气立法中尤为突出，如俄罗斯、挪威等。

第二，保障整个行业有效运行及长远发展。依托专项立法，调整和维系石油天然气行业利益主体之间的关系，继而促进整个行业的良性运行。在行业的上游，石油天然气立法所调整的关系涵盖了石油天然气资源所有权人和从业公司在矿权授予与获取的关系，国家和从业公司在石油天然气既得利益上的分配关系，政府部门和从业公司之间行政上监管与被监管的关系，石油天然气勘探开采作业和土地占用的关系，项目顺利作业和工人安全健康、井田周边环境生态保护之间的关系等等；在行业的下游，石油天然气立法调整的关系涵盖了从业公司同行之间的竞争关系，从业公司和消费者的关系等等[17]。通过立法对这一系列关系进行规范制约，谋求整个行业在各个领域的经营运作井然有序,继而确保行业长远发展。

第三，确保国内经济整体平稳运行。各国石油天然气法的首要目的乃至终极目的，是通过立法维持石油天然气供给，满足国内资源需求，继而保障国内经济稳定运行。一是通过法律强调国家对石油天然气资源的主权，切实保障政府对石油天然气资源在行政层面的监管权力，这是保证国内石油天然气供应的前提要件。二是通过法律确定行业管理体制和市场竞争体制，营造稳定多元的投资环境，大力扶持国内勘探开发活动，进一步扩大对外开放，引进国外资本，提升国内石油自供给能力。三是通过法律鼓励国内企业在国外的石油天然气勘探开发，从而进一步确保国内石油供应。

第四，维护公共安全兼顾保护环境资源。无一例外，上述国家的石油天然气立法中都涉及环境保护和公共安全的专项章节或条款，涵盖石油天然气勘探、开发、提炼、运输、储存和销售各个领域，甚至涵盖石油天然气作业完成之后资源循环利用效率的提升、各种污染损害责任划分及赔偿、土地修复归还等方面[18]。这表明在推进石油天然气产业发展的同时，各国都十分注重生态发展和环境保护。

通过对国外石油法律体制方面的研究不难看出，对石油天然气进行统一立法，确立立法目的是规范我国石油天然气市场的最有效手段，是我国石油天然气产业健康长远发展的重要保证。

4 我国《石油天然气法》立法目的的法律表述及理由

4.1 我国《石油天然气法》立法目的的法律表述

根植于我国石油天然气行业发展的本土化探究以及对我国石油天然气相关法律法规中立法目的条款部分内容的采纳吸收，是明确我国《石油天然气法》立法目的条款的重要前提和基础。同时，外国石油天然气法立法目的条款中与我国石油天然气行业发展相契合的部分，也对我国《石油天然气法》立法目的条款的确立具有重要的参考价值。

不容忽视的一点是，作为国家根本大法的宪法，其上位法的地位毋庸赘述。然而，当下因为《能源法》与《石油天然气法》之间的关系尚待商榷，也基于立法目的条款在对上位法位阶的问题进行明确时存在争议，因此笔者认为，为了增强法律的可操作性，我国《石油天然气法》在立法目的的表达中回避《宪法》《能源法》作为上位法的问题较为合理也更加妥当。

综上，我国《石油天然气法》立法目的可以具体表述为：为了合理开发、利用、节约和保护石油天然气资源，保障石油天然气供应安全，实现石油天然气资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要，根据《中华人民共和国矿产资源法》，制定本法。

4.2 我国《石油天然气法》立法目的法律表述的理由

4.2.1 合理开发、利用、节约和保护石油天然气资源

这实质上指的是我国石油天然气的科学开发利用问题。首先，按照我国《宪法》《矿产资源法》及相关法律的规定，国家对石油天然气资源拥有绝对主权，石油天然气资源的占有、使用、收益、处分权能隶属于国家，任何未经国家许可或授权的法人、自然人都不得从事相关勘探开采业务。其次，发生在个别地区的侵犯矿业权人合法权益的问题仍旧严重，侵占区块抢占油田油井和霸占储备的现象时有发生，矿业权人的合法权益亟待得到根本保障。再次，近年来相关石油天然气田和管道附近地区生态环境日趋恶化。我国各个石油天然气田和输油输气管道时常出现盗气、打孔盗油、开井放油、盗窃油田物资、破坏油气设施，继而扰乱生产作业秩序等涉油涉气案件[19]。这些问题迟迟得不到有效解决，反映出我国现行法规无法有效维护国家石油天然气资源所有权和矿业权人的合法权益，立法不足。

4.2.2 保障石油天然气供应安全

这实质上指的是我国石油天然气产业发展问题。一方面我国经济的高增长以能源的高消耗为代价，另一方面经济高速增长与能源供给不足矛盾日益凸显。存在于我国个别地区对石油天然气的乱开滥采，严重阻碍了国家对石油天然气资源的合理规划和统一管理，导致石油天然气这种不可再生资源无法得到充分开发和合理利用，继而造成能源资源的极大浪费。在日趋成熟的市场经济条件下，发展石油天然气产业的前提之一是营造良好的法律环境。石油天然气是不可再生的重要战略资源，为了保障国家石油天然气资源安全，就必须加强勘探开发，推动石油天然气资源的科学开采和合理利用，建立稳固的石油天然气储备和供应体系；为了构筑与我国社会主义市场经济发展相契合的石油天然气产业格局，就必须鼓励与保障市场的公平有序竞争，完善石油天然气行业监管体制，力保相关行业上中下游统筹协调长远发展。当前，为了逐步构建完善以石油天然气法等法律为主，诸多法规、规章、规范性文件为辅的法律制度框架，制定出一部专门的石油天然气法律已属箭在弦上不得不发。

4.2.3 实现石油天然气资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要

这实质上指的是石油天然气对我国国民经济和社会发展影响的问题。在新的历史背景下，全面、协调、可持续发展作为时代性的发展理论和战略，要求以保护自然资源生态环境为基础，以鼓励社会经济发展为条件，以改善和提高国民生活质量为目标。推动与实现社会经济的全面协调可持续发展，不仅是人们对法律的普遍需求，更是时代的要求。对于石油天然气立法而言，可持续发展不仅是《石油天然气法》所追求的目标，更是能源法律制定的基本立足点。法律的价值在于公平和正义，而可持续发展本身更加因应了对公平和正义的追求，即在发展的同时注重经济增长、社会利益和环境保护三者之间的平衡。从形式上讲，在立法目的条款中明确规定“可持续发展”，表述尽管简单却内涵丰富，既遵循了社会经济的发展规律又彰显了当下时代进步的特性，同时能够被社会大众普遍理解和接受。因此实现经济社会的可持续发展可以作为普遍的立法目的而存在，将其明确并用文字固定下来也赋有宣誓和强调法律倾向与立场的意义。

4.2.4 根据矿产资源法，制定本法

这实质上指的是明晰石油天然气法的上位法的问题。在立法的过程中，对于是否在立法目的表述中明确规定上位法，我国在制定一部法律时有两种选择。其一是明确规定上位法，例如我国《土地管理法》立法目的就表述为“为了……根据宪法，制定本法”。其二是不明确规定上位法，例如我国《森林法》立法目的表述为“为了……特制定本法 ”。虽然对于上位法进行明确规定并非立法目的条款的必要内容，但笔者认为，《石油天然气法》与《矿产资源法》之间的关系基本不存在争议，因此在明确我国《石油天然气法》立法目的条款的表述上，《矿产资源法》是不言而喻的上位法。类比《环境保护法》和其他环保法之间的关系，将矿产资源法定位于矿产能源领域的基本法，在立法位阶上高于其他矿产资源立法，相对其他矿产资源立法而言能够更好地发挥其作为基本法的统领作用。由此，我国《石油天然气法》在确定立法目的时应对将《矿产资源法》作为其上位法进行明确表述。

5 结 语

《石油天然气法》的制定是一项艰巨而又细致的系统工程。随着我国石油天然气产业的持续发展，为保护中国石油天然气资源及相关产业的稳定和安全，《石油天然气法》立法目的的确立势在必行。只要拟定出符合我国国情的立法目的条款，正确认识《石油天然气法》的性质地位和原则宗旨，科学而又合理地根据立法目的条款设计石油天然气法律规范体系和各项法律制度，我国必将制定出契合当下国情所需的《石油天然气法》，构建起公平高效完备的石油天然气法律制度，推动形成利于我国社会主义政治经济建设发展的石油天然气法律秩序。