生态文明视阈下政府环境责任主体的细分与重构

■唐 瑭

习近平新时代中国特色社会主义思想指出，要统筹推进包括生态文明建设在内的 “五位一体”总体布局，协调推进包括全面依法治国在内的“四个全面”的战略布局。“生态文明建设”总体要求和“全面依法治国”战略布局是习近平新时代中国特色社会主义思想的必然要求，对政府环境履职与政府环境责任提出了更高的要求。政府环境责任是政府及其所有部门的责任，不仅环境行政部门应当承担环境责任，政府其他部门也应当依法决策，并在决策过程中考虑环境因素。虽然有《环境保护法》的立法授权，但实践中往往将政府环境责任主体理解为环境保护部门以及地方政府的党政一把手，这是一个需要斟酌的问题。具体言之，一方面，立法应当更加充分与明确地要求政府各部门在行政决策中考虑环境因素；另一方面，从科层制的要求来讲，环境影响的考虑以及环境责任应当是政府各部门履职中的责任之一。这两点在当前我国环境法律体系与实践中都存在一定的问题。从当前学界对政府环境责任的研究来看，研究成果主要集中在对政府环境责任的类型及其性质的研究，对政府环境责任主体的研究不多，为此有必要在时代背景下进行政府环境责任主体的细分与重构。

一、政府环境责任的主体划分模式及其价值

政府环境责任是现代各国政府的重要职责之一，但是由哪个政府部门来具体履行环境职责，这就涉及政府环境责任主体划分模式的问题。进而言之，不同的环境责任主体划分模式对政府环境责任实现的程度不同，政府环境责任主体如何细分对实现政府环境责任具有重要价值。

（一）政府环境责任的主体划分模式

关于政府环境责任的含义有两种理解：其一，政府环境责任指政府违反保护环境的义务，而应承担的不利法律后果，这是从责任承担的角度上予以界定的；其二，从政府履行职责与职权的角度上看，政府环境责任指政府在履行职责时，特别在行政决策过程中考虑环境因素、环境影响、或环境风险的职责。本文所谓的政府环境责任是指第二种含义。政府环境责任主体是指政府环境责任的承担者，具体言之，也就是指由政府承担在行政决策过程中考虑环境因素、环境影响或环境风险的职责。政府环境责任主体的划分是指如何在政府部门确定政府环境责任的承担者。

从世界各国的政府环境责任主体的立法情况来看，以是否由环境保护主管部门作为主要政府环境责任主体为标准进行划分，划分模式主要有两种。第一种模式为单中心主义模式。这种模式认为，政府环境责任就是政府环境保护职能部门的责任，政府其他部门不需要承担政府环境责任，其做法是通过立法授权主要的环境保护部门以及环境保护相关部门对环境质量负责。中国是单中心主义模式的典型代表，政府环境责任主体是由地方政府下沉到环境保护部门，其规范依据在于立法授权环境保护部门的环境影响行政审批权。在法律规范体系中，具有行政决策权的其他政府各部门并不负有考量环境影响与环境风险的职责，也没有相应的责任承担机制。第二种模式为多中心主义模式。这种模式认为，政府环境责任就是政府各职能部门的责任，无论政府环境保护职能部分，还是政府其他经济、建设等其他职能都应当承担政府环境责任，其做法是通过立法授权行政决策部门对其决策的环境影响负责。美国是多中心主义模式的典型代表，政府环境责任主体的划分主要基于《国家环境政策法》（NEPA）授权的政府各部门在决策中考虑环境影响的政府环境责任。《国家环境政策法》第102条规定“所有联邦政府的机关”负有环境影响责任。①

（二）划分政府环境责任主体的价值

基于生态文明的视角将政府环境责任的责任主体细分可以体现政府科学化决策的价值，具体表现在以下两个方面。首先，有利于避免政府行政决策失误。公共政策的最终决策者是政府而不是个人，其决策对象是公共物品，并且是通过有一定秩序的政治市场来实现。因此，其具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍和制约因素。例如，政府决策者有时为了寻求政绩，发展经济，增加地方政府财政税收，提高就业率，从而不考虑环境影响引进一些严重污染环境的投资项目。如果要求政府及其各部门必须承担政府环境责任，行政决策时将不得不考虑环境影响，那么就可以极大地避免政府行政决策失误。其次，有利于防止政府的寻租活动。政府的寻租活动，作为一种非生产性活动，寻租的特点是利用各种合法或非法的手段以获取拥有租金的特权使资源配置扭曲甚至使资源的配置无效。［1］因此，合理的政府环境责任主体的划分对于政府切实有效地履行环境责任，建设生态文明具有重要意义。

二、我国政府环境责任主体划分及其不足

当前我国政府环境责任的责任主体划分模式属于单中心主义模式，即地方政府承担概括性政府环境责任，具体责任由政府环境保护监管部门承担，政府其他非环境资源保护部门不承担政府环境责任。我国关于地方政府的政府环境责任规范主要体现在《环境保护法》第6条、第26条等法律规范中。除此之外，我国《环境保护法》第10条规定了环境保护监督管理机构的统一监管职能，以及海洋行政主管部门、港务监管、渔政渔港监督、军队环境保护部门等分级分部门管理。我国单中心主义模式的不足之处是显而易见的，具体表现如下。

（一）地方政府只是政府环境责任的名义承担者

追溯政府环境责任的追究机制，自20世纪90年代，凡是出现重大环境污染事件以及环境群体性事件，被追责的部门主要是环境保护部门。从2015年以来实施的环保督查机制与约谈机制来看，中央加大了环境责任承担的范围，但是即使是在“一岗双责”的追责机制中，除了追究政府主要领导的责任外，环境保护部门仍然是被追责的主要部门。例如，宁夏回族自治区银川市永宁县向中央环保督察组反馈情况失实，县长、副县长被给予诫勉和公开道歉处理，负责督查工作、环保监察的3名基层干部免职。河北省廊坊市大厂县泄漏举报人信息，撤销环保局监察大队长王铁军职务。湖北省汉川市马口工业园出现批建不符、未办理环评手续等情况，市委书记刘有年、市长翁晔被工作约谈，副市长李铁新被诫勉谈话，汉川市环保局被通报批评。上述案例中反映出：政府环境责任的承担主体及其承担形式上，作为我国政府环境责任主体的地方政府及其负责人仅承担较轻的政府环境责任，而环境保护管理部门及其负责人承担主要的政府环境责任。

（二）具有环评审批权的环保部门与具有项目决策权的政府部门责任错位

地方政府各部门包括发改委、国土规划在项目立项、规划方面具有行政决策权。这些部门与环境保护部门的级别相当，但是由于它们在法律上不是政府环境责任的具体承担者，因此，在其行政决策过程中不考虑环境影响或其行政决策对环境质量造成损害均不会承担政府环境责任。例如，在我国环境保护实践中出现的“未批先建”现象。“未批先建”集中表现为大量建设单位在未报批环境影响评价文件或在环境影响评价文件未经批准的情况下擅自开工建设；在规划环评领域也存在大量未完成规划环评就违法批准实施的现象。这些项目或规划很多都是发改委已立项或国土规划部门审批通过，但环保部门环评未通过便开工建设。据有关数据对2015年《环境保护法》实施后各地“未批先建”案例数量统计，存在“未批先建”现象的有24个省区市，未发现“未批先建”现象的有7个省区市。［2］(P36-40)造成这一现象的重要原因是进行实质行政决策的政府各部门在法律上的政府环境责任不明确，所以政府各部门在做行政决策时，无须考虑其决策对环境的影响。实践中，项目建设往往是建设单位与政府部门行政决策密切结合的结果，即使环境影响评价制度将建设项目审批权赋予了环保部门，但是环保部门在“科层制”中实际上处于行政决策的末端，没有实质性决策权。将环境影响评价的审批权赋予没有建设项目实质决策权的环境保护部门，便最终导致政府环境责任的责任承担主体错位。真正的建设项目审批部门或城市规划审批部门并不对环境影响负责，而环境保护部门并不能够真正决定建设项目或城市规划的制定与实施，这显然有悖于“权责统一”的行政法基本理论。

（三）环境保护部门是司法实践中的责任主体

环境保护部门是司法实践中的责任主体，却非行政决策主体。在因政府环境责任而提起的行政诉讼中，被告多为政府环境保护主管部门。这从一个侧面反映了环境保护主管部门是政府环境责任的实际承担者。根据我国《行政诉讼法》规定，公民、法人或者其他组织可向人民法院提起环境行政诉讼类型主要包括：对环境行政处罚和环境行政命令不服的;对环境行政强制措施和环境行政强制执行不服的;对环境行政许可不服的;对环境行政机关要求履行其他义务不服的。最高人民法院2016年3月公布了一批环境保护行政诉讼典型案例，其中，行政处罚5件，行政许可2件，行政不作为2件，行政命令1件。这10起案件中的被告都是环境保护主管部门。②环境保护部门是政府环境责任的法定承担主体，这是由于我国立法对政府环境保护职能的授权，但是环境保护部门并没有决策权，而可能产生环境影响的政府行政决策部门却不需要对其决策的环境影响承担环境责任。其原因有二：一是立法授权及行政科层体制，导致环境责任上移至地方政府党政一把手，或者平移至环境保护部门。二是我国环境法律体系对于环境管理体系的设计，始终以环境保护部门作为单中心的环保履职部门。因此，环境保护主管部门可以依据法律授权做出环境行政行为。根据《行政诉讼法》的规定，行政相对人或行政行为利害关系人认为其环境利益受到侵犯可以向做出行政行为的行政机关提起诉讼。所以，一方面，在行政决策阶段，以环境影响评价报告书的审批为载体，环境保护部门是唯一考虑环境影响的职能部门；另一方面，只要涉及环境保护问题，环境保护部门便成为主要的环境责任承担部门。

三、多中心主义的政府环境责任主体划分之证成

政府环境责任划分的第二种模式是多中心主义的政府环境责任主体划分，这种模式更为科学合理。多中心主义的政府环境责任主体划分符合政府决策运行的内在逻辑，也能够克服政府环境责任的虚化问题，美国是典型的多中心主义模式。

（一）多中心主义政府环境责任主体划分的理论证成

第一，多中心主义的政府环境主体划分可以克服“政府失灵”。一般认为，政府失灵是政府在克服市场失灵或是市场缺陷的过程中所产生的。［3］环境领域的“政府失灵”主要表现在：（1）公共政策失误。由于公共政策的最终决策者是政府而不是个人，其决策对象是公共物品，并且是通过有一定秩序的政治市场来实现。因此，公共政策具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍和制约因素。例如，政府为了发展经济，引进高污染企业。（2）公共物品供给的低效率。由于公共物品本身的复杂性以及政府机构的本性，使得它们提供了公共物品但难以达到应有的高效。例如，云南滇池治理，政府长期投入大量资金治理污染，成效却不甚理想。（3）政府的寻租活动。作为一种非生产性活动，寻租的特点是利用各种合法或非法的手段以获取拥有租金的特权，它使资源配置扭曲甚至使资源的配置无效。例如，个别发改部门、土地规划部门的决策者为了寻租，或者为了追求GDP的政绩，在项目立项和土地规划中不考虑环境影响，违法通过项目的立项、规划审批，造成环境污染破坏的项目上马，引起广大群众不满，影响社会的稳定。因此，政府环境影响责任也是政府各部门应当严格履行的重要的政府环境责任。

根据公共选择理论，官僚也是追求个人利益或效用最大化的“经济人”，其目标既不是公共利益，也不是机构的效率，而是个人效用。作为政治家或官员个体，他们在“政治市场”上追求着自己的最大效用，如权力、地位、待遇、名誉等，而把公共利益放在次要地位。［4］(P4)“经济人”理论的核心特点在于假设互动主体之间的冲突普遍存在，正是这一假设决定了对掌权者的怀疑，并表达着民众对待制度设计的态度。政府在环境保护领域的角色，一方面，各级政府是管理者，享有以国家公权干预违反环境保护法律的企业和其他主体的生产、经营或其他活动的权力。［5］另一方面，地方政府又是地方经济的规划者和推动者，其有关环境的行为如果不当，往往对地方带来严重的环境污染或生态破坏。［6］

第二，多中心政府主体环境责任划分可以克服政府部门目标与环境公共利益的不一致性。政府应当承担环境责任，但是政府对环境责任承担不应当是政府某个部门的职责划分，而应当是融合在政府各部门职责中的职责组成部分。这主要是因为政府各部门目标与环境公共利益的不一致性，使得政府环境责任的多中心化成为必要。这就要求环境责任成为政府各部门的责任目标，而非某个部门或者政府一体化职责。具体而言，理由如下：（1）经济学的解释：通常情况下，市场对配置资源是有效率的，但对于公共产品，市场的配置往往是失灵的，“公地的悲剧”由此产生。环境是典型的公共产品，政府作为公共物品的管理者应当对环境质量负责。［7］(P22)（2）政治学与法学的解释：对环境质量负责是政府对公众的承诺；对政府环境质量是政府环境行政的目标；对政府环境质量是政府环境职能配置的依据。［8］政府环境质量责任是一种积极的责任。政府环境质量责任要求政府履行一定的给付义务；保证环境符合一定的质量标准；及时修正环境质量标准。［9］(P21)由于影响环境治理的因素具有上述复杂性，能够承担起统筹协调各种资源、综合治理、改善环境质量的责任的，除了政府以外没有其他主体。［8］因此，政府环境质量责任是政府环境责任的必要构成之一。

第三，多中心政府环境责任划分能以系统论下的生态文明视角化解环境保护的“公共悖论”。从系统论的观点来看，以生态文明为国策，生态文明目标的分解与政府环境职责的划分应当紧密联系。这不仅需要将生态文明目标分解到各级政府，更需要将环境质量责任职责划分到各级政府的各部门，使政府环境责任进一步地分解下沉。其原因如下：（1）系统论下生态文明的需求。党的十九大进一步提出“建设美丽中国”的生态文明要求。生态文明应当是整体主义方法论，是一种系统论的认识论。也就是说，是将生态环境视为一个整体，那么政府环境责任便应当是贯穿在行政决策体系中的各个环节，而非某个环节。而不应当是在“权责不统一”的情形下，将赋予处在行政决策末端的环境保护部门以法律上的环评审批权，并将政府环境责任最终固化在环境保护部门这一决策环节。（2）政府环境管理“公共悖论”化解的需要。一般而言，“公共悖论”包括两个悖论，一是多数选择与公共利益之间的冲突，即多数选择并不符合公共利益；二是政府部门及官员的“个人理性”与公共利益的冲突。［10］从政府环境管理的角度来看，也存在这样的环境管理“公共悖论”。政府环境管理的“公共悖论”表现在，政府环境管理的公共职能的履行结果与维护公共利益的价值取向所背离的状况，即政府的环境公共管理职能实现与其公共价值性的背离。对于政府环境管理的“公共悖论”，运用“自律法”对政府各部门的环境管理职责予以明确界定最为有效。根据康德及马克思对道德自律的总结，在自律的状况下，个人利益与公共利益总是协调一致的。因此，从自律法的意义上考量，将政府环境责任赋予政府各部门，从而形成整体观上的政府环境责任。

（二）多中心主义政府环境责任的典型例证：《美国国家环境政策法》

从美国的环境联邦立法、行政立法及司法经验来看，政府环境责任的界定主要包括基于美国《国家环境政策法》（NEPA）授权的政府各部门在决策中考虑环境影响的政府环境责任，以及基于《清洁空气法》《清洁水法》等法律授权的环境保护主管部门的环境责任。从美国《国家环境政策法》（NEPA）的精神及制度架构来看，立法主要有三个层次：一是制定一项国家环境政策；二是将执行国家政策的职责与权力赋予了联邦政府的一切机关以及NEPA法设立的国家环境质量委员会（CEQ）；三是制定了一项具有执行力的机制，即环境影响评价制度，旨在为联邦政府实施国家政策提供一个具体的路径。NEPA通过立法授权的方式确立政府环境责任。

美国环境保护署不是政府环境责任的主要承担主体，但是其主要负责针对空气污染、水污染、固体废物处理、杀虫剂等各环境部门法规定的事项，制定相应的执行细则，对重点环境问题统筹协调和监管，落实国家污染排放控制等职责。［11］(P55)美国环境保护署分别对应《清洁空气法》《清洁水法》《固体废物处置法》《有毒物控制法》等法律的责任范畴。

自1970年以来的司法判例则进一步明确了政府环境责任，特别是政府环境责任的程序原则。Calvert Cliff案③是第一个解释《国家环境政策法》的重要判例，而且该案使我们窥见《国家环境政策法》通过之时一些机构决策对环境因素考量的缺位。该案中，赖特法官明确指出，《国家环境政策法》对《环境影响报告》的要求“强制机构继续谨慎和知情的决策过程，这种要求创设了司法的强制执行权，如果一个实质性决定在决策程序中没有单独、充分且诚心实意地考虑环境因素，法院就有责任否决它”［12］(P243-244)。该案确立了承担的环境影响责任的程序原则。此外，司法判例确定了承担政府环境责任的机构。判断一个机构是否承担环境影响责任的两个要件：（1）是否涉及重大联邦行为。在法院的判决中，联邦行为被扩张解释为范围广泛的一系列行为，如具体项目的批准；法官和其他官方政策的批准；通过指导各机构决策的方案或计划，或对私人项目的许可或拨款；（2）是否对环境有显著影响。这主要要求机构同时考虑重大联邦行为的“背景”和行为的“强度”。［12］(P245-246)显然，美国以对环境有显著影响的联邦行为作为标准来确定承担环境影响责任的机构，因此，美国联邦政府将政府环境影响责任落实到了政府的各个相关部门。

从美国国家环境政策实现的过程来看，通过立法授权将执行国家政策的权力授予联邦政府，环境影响评价制度作为执行力具化的机制使得联邦政府能够有一个显性的履职方式。司法审查制度则作为具有普遍性的监督机制，公民可以就联邦政府对国家环境政策的履职提出异议和诉讼。这样一个逻辑顺序遵循了“权责相统一”的原则，通过多中心主义方法合理划分政府环境责任主体，将政府部门对行政决策权与环境影响审批权有效统一。这是美国在环境治理中长期坚持多中心主义治理的结果，更是美国法制体系决定的。

四、我国政府环境责任主体的重构

政府环境责任的责任主体应当如何细分呢？首先，要解决哪些部门应当承担政府环境责任主体的问题。其次，要解决政府环境责任主体承担责任的范围的问题。最后，如何保障此种政府环境责任主体划分的问题。

（一）以多中心主义模式细分政府环境责任的责任主体

解决哪些部门应当承担政府环境责任主体的办法是借鉴美国的经验，采用多中心主义模式。［13］(P32-40)多中心主义模式的政府环境责任就是政府各职能部门的责任，无论政府环境保护职能部门，还是政府其他经济、建设等其他职能部门都应当承担政府环境责任。这符合我国环境保护法对政府环境责任的要求。［14］(P34-40)《环境保护法》第6条规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。该条要求地方一级政府应当承担环境质量责任，作为隶属于地方一级政府的各行政职能部门当然也应当承担环境质量责任。这也是我国地方政府组织法的要求。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第66条规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”因此，要求政府及其各行政职能部门作为环境责任主体是有法律依据并符合法理要求的。特别是，政府环境责任主体不仅仅限于环境保护部门、党政一把手，而是应当使具有经济发展决策权的非环境资源保护部门承担环境责任。

（二）按照权责统一原则配置行政部门审批权和环境责任

解决政府环境责任主体承担责任的范围问题的办法是通过立法赋予政府各行政职能部门在进行决策时应考虑环境影响的义务。［15］(P68-70)根据权责统一原则，具有项目或规划决策权力的行政机关理应承担因其决策造成环境影响的相应责任。行政权力与行政责任是对等的，任何行政决策主体都是环境责任主体，任何行政行为都必须处于责任状态，这是公共行政的基本逻辑。［16］虽然我国环境行政审批权大多集中在环境保护部门，例如环境保护部门有排污许可、环境监测、环境标准等常规的环境管理、环境影响评价的审批，但是环境保护部门在地方政府行政决策中并不是主要的决策机构，不能够承担起与其地方政府行政决策相匹配的决策责任，很多情况下主要的决策部门是地方政府各行政部门。因此，要落实地方政府环境责任，就须要求政府行政决策部门对其决策进行环境影响评价。［17］(P23-24)笔者认为，可以借鉴美国《国家环境政策法》的规定，要求政府各行政部门在决策时必须考虑决策给环境带来的不利影响。目前，我国的环境影响评价制度还只是停留在对建设项目的强制进行环境影响评价的水平，这与发达国家的环境影响评价要求有较大差距，也无法通过环境影响评价有效实现环境保护的预防目的。因此，只有按照权责统一要求，通过政府环境责任来约束政府行政决策权力，才能实现行政决策生态化，达到环境保护的目标。综上所述，有必要修改《环境影响评价法》，将政府行政决策的环境影响纳入环境影响评价法，实现政府的权责统一。

（三）建立和完善环境行政公益诉讼，加强对行政决策权的司法监督

要解决保障此种政府环境责任主体划分的问题，在法律上，必须建立环境行政诉讼制度。行政公益诉讼是指检察院及社会组织认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了环境公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向人民法院提起的行政诉讼。近几年，我国的环境民事公益诉讼制度逐渐普及与增加。［18］2017年最高人民法院发布了十起环境公益诉讼指导性案例，更是确立了环境民事公益诉讼的地位。但是，目前我国的环境行政公益诉讼仍有待于推进与完善。2017年《行政诉讼法》修改，在第25条增加一款作为第4款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”该法的修改标志着我国环境行政公益诉讼制度在我国的初步建立。从该规定可以看出我国环境行政公益诉讼还存在局限，例如，提起环境行政公益诉讼的原告限于人民检察院，针对的行为是违法行使职权的行为。这些规定排除了公民提起环境行政公益诉讼的资格，以及未明确对政府各部门的行政决策行为提起行政诉讼的权利。因此，为加强对政府各部门的行政决策进行监督，应允许公民提起环境行政公益诉讼，并实现对政府各部门的行政决策提起环境行政公益诉讼，只有如此，才能有利于行政决策生态化的实现。

（四）对环境追责的“党内法规”进行法治化

我国通过其他的方式对这一制度设计上的缺陷进行了一定的补充与填补。比如，自2015年起，中央全面深化改革领导小组颁布了《环境保护督查方案（试行）》，该方案主要聚焦环保督查的工作机制，通过约谈、限期治理等手段建立“党政同责”和“一岗双责”的督政问责体系。同年，国务院印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，该办法所针对的对象是县级以上地方各级党委和政府及其有关工作部门的领导成员，中央和国家机关有关工作部门领导成员。2016年国家又出台了《生态文明建设目标评价考核办法》《生态文明建设考核目标体系》和《绿色发展指标体系》，以强化政府进行决策时考虑环境影响。但是，这些政策性规范的法律地位尚不明晰。经过几轮环保督查，我国各级政府对环境保护更为重视，但是，环保追责仍然应当回归到法治的道路上。以“权责统一”为原则，通过立法授权或者司法解释，将环境质量责任的划分进一步明确，授权进一步清晰。

五、结 语

“绿水青山就是金山银山”。习近平总书记指出，要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。地方政府不能够再像过去那样为追求经济发展、GDP增长而忽视环境保护。［19］在建设生态文明的背景下，政府环境责任的主体不仅应当仅是环境资源保护部门。政府及其各行政部门应当在行政决策中认真考虑其决策所带来的环境影响，实现责任主体多中心化的政府责任体系。只有通过对环境法律体系及相关制度的调整，对政府环境责任的责任主体细分和重构，使政府各部门在行政决策中考量环境因素，并使此种环境责任成为政府各部门的日常职责，方能实现新时代中国特色社会主义政府行政决策生态化，从而最终实现新时代中国特色社会主义法治下环境治理的新格局。

注释：

①所有联邦政府的机关均应当：(1)在进行可能对人类环境产生影响的规划和决定时，应当采用足以确保综合利用自然科学、社会科学以及环境设计工艺的系统性和多学科的方法。（2）与依本法第二节规定而设立的环境质量委员会进行磋商，确定并开发各种方法与程序，确保在做出决定时使得当前尚不符合要求的环境舒适和环境价值，能与经济和技术问题一并得到适当的考虑。（3）对人类环境质量具有重大影响的各项提案或法律草案、建议报告以及其他重大联邦行为，均应当由负责经办的官员提供一份包括下列事项的详细说明：拟议行为对环境的影响；提案行为付诸实施对环境所产生的不可避免的不良影响；提案行为的各种替代方案；对人类环境的区域性短期使用与维持和加强长期生命力之间的关系；提案行为付诸实施时可能产生的无法恢复和无法补救的资源耗损。在制作详细说明之前，联邦负责经办的官员应当与依法享有管辖权或者具有特殊专门知识的任何联邦机关进行磋商，并取得他们对可能引起的任何环境影响所做的评价。该说明评价应当与负责制定和执行环境标准所相应的联邦、州以及地方机构所做的评价和意见书的副本一并提交总统与环境质量委员会，并依照美国法典第五章第552条的规定向公众公开。这些文件应当与提案一道依现行机构审查办法的规定审查通过。

②参见最高法公布的环境资源刑事、民事、行政典型案例，http：//www.court.gov.cn/zixun-xiang qing-48782.html。

③ Calvert cliffs’ Coordinating V.U.S.Atomic Energy Commission，449 F.2d 1109 D.C.Cir.1971.