精准扶贫政策及实践分析

李 滔

我国政府历来都非常重视扶贫工作，如“低保”“五保”政策等都是国家扶贫开发政策的一部分。但是，对于扶贫政策进行全面、系统的梳理与总结源于2013年11月习近平总书记在湖南湘西考察时提出“精准扶贫”：扶贫应实事求是，要因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，切忌浮夸风，也不要定好高骛远的目标。精准扶贫政策的提出给我国扶贫工作的开展指明了方向，确立了目标及具体实施细则等。2018年政府工作报告再次重点提及精准扶贫，指出“坚决打好三大攻坚战，加大精准脱贫力度。”纵观我国扶贫工作历程及扶贫发展情况，分析精准扶贫政策及其实践情况极具有理论和现实意义。

1 从公共政策角度看精准扶贫政策

作为公共政策的一种，精准扶贫政策具有其特殊性。综合学术界关于公共政策的定义，大家可以认为公共政策是指一定的社会公共权威为解决社会公共问题，针对一定的社会生活所作出的正式的决定或安排。通常这种决定或安排是确立一定社会生活的行为准则和行为依据，可以表现为法律、政令、计划、方案和程序等形式。一般公共政策有广义和狭义之分。狭义的公共政策不包括法律。公共政策内涵主要涵盖政策主体、政策客体、目标取向、活动过程及行为规范。因此，可以通过对公共政策的定义来分析精准扶贫政策的基本内涵。一般公共政策的制定和实施的主体是公共组织，包括政府（行政机构）、第三部门等。而精准扶贫政策制定和实施的主体是我国中央政府即国务院，从中央到地方贯彻执行。精准扶贫政策的政策客体简单的概括是贫困人口，但这涉及对贫困人口的精准识别问题。从大方面来说，制定精准扶贫政策的目的是为了实现全面小康，实现中华民族伟大复兴的中国梦；从具体的方面讲，就是解决贫困人口贫困问题，解决公共资源或社会公共利益的分配问题。从活动过程来看，精准扶贫政策是我国政府为了解决贫困问题而采取一系列活动的过程，并非只是一个“决定”。从行为规范来看，精准扶贫政策本身就是一种行为准则或行为规范，其规定了政府为解决贫困问题应该做什么和不应该做什么。

2 精准扶贫政策分析

公共政策涵盖社会各个领域，具有复杂性和多样性。作为公共政策研究方法论的公共政策分析，根据对现有文献的综述，可以这样定义：公共政策分析是指政策分析者为了解决公共问题，采用各种分析方法对公共问题、政策目标、政策方案、政策执行和政策效果进行分析，以向决策机构和决策者提供有关政策信息和建议的过程［1］。对于精准扶贫政策的分析，有助于缓解公共问题、减少政府决策失误、推动社会协调健康发展。因此，对于精准扶贫政策的分析主要从政策问题、政策目标、政策方案、政策执行、政策结果、政策利益相关者、政策相关信息、政策环境和政策资源等要素入手。

2.1 政策问题及政策目标角度

从纵向层次来看，精准扶贫政策属于基本政策，是用以指导扶贫问题的主导性政策；从横向内容看，精准扶贫政策属于社会政策。从政策问题角度来看，精准扶贫政策是解决与多数社会公众有关，已经被纳入政府议程由政府部门着手解决的公共问题（即贫困问题）。从政策目标来看，精准扶贫政策不仅要解决我国所面临的贫困问题，更要借此政策为我国实现社会主义现代化、实现全面建成小康社会打好基础。

2.2 政策方案、政策执行及政策结果角度

在坚持系统协调、民主参与、现实可行等原则的前提下，精准扶贫政策方案通过问题界定、目标确立、方案设计、后果预测及方案抉择等一系列程序，继而将政策合法化。为了更好地贯彻执行精准扶贫政策，首先进行大力的政策宣传，其次进行政策分解，再次是做好物质准备（财力和物力），接下来是组织准备、政策实验、全面实施及协调监控。从我国精准扶贫政策实行5年多以来，我国在脱贫攻坚上取得了较好的成就，贫困人口不断减少，贫困县不断退出等。

2.3 政策利益相关者、政策环境、政策资源角度

任何一项政策都有政策利益相关者，他们与政策有着紧密的利益关系。政策分析不仅要全面地考虑到各个不同政策利益相关者的利益，做到公平公正，更需要考虑利益关系最密切和对政策要求最强烈的群体或组织的利益。对于精准扶贫政策而言，最直接的利益受益者是那些被识别为贫困的人群，而利益相关者就是政府的工作人员。精准扶贫政策势必会影响到原来一些政府部门的工作人员的利益，工作任务及工作重心的调整会带来一定的影响，而各级政府也是此政策最直接的执行机构，政策的执行效果在很大程度上与之相关。公共政策运行系统总是处于一定的环境之中，受一定环境的约束，因此政策所面临的环境也十分重要。政策环境主要包括：自然环境，如气候、水体、生物、矿产资源等；政治环境，即政治制度、政治关系、政治文化等；经济环境，即经济体制、经济实力、经济利益关系、产业结构等；文化环境，即传统文化、风俗习惯等。除此之外，政策环境还包括教育环境、法律环境、人口环境和科技环境等。精准扶贫政策主要与我国经济高速发展的经济环境、实现伟大复兴的中国梦的政治环境及倡导社会公平的社会环境等有关。精准扶贫政策需要政府合理有效地配置各种资源，使各种资源能够得到充分有效的利用。精准扶贫政策的贯彻落实需要充足的经济资源，还需要人力、物力、时间、广泛有效的信息及社会支持等。

3 精准扶贫政策实践情况分析

自党的十八大召开以来，“精准扶贫”政策已经历经5年。在5年里，大家可以明显地感受到精准扶贫政策所取得的成就。精准扶贫政策使得贫困人口的生活得到了最基本的保障，精准脱贫、贫困人口的减少、贫困县的退出等有利于促进社会公平，有利于实现共同富裕，有利于实现社会的稳定与和谐，有利于全面建成小康社会，有利实现中华民族伟大复兴的中国梦。此外，我国的精准扶贫对于加快全球反贫困进程做出了突出的贡献，我国的扶贫实践为世界其他国家解决贫困问题提供了可参考利用的模式。从公共政策功能的角度来看，精准扶贫政策发挥了其导向功能、控制功能、协调功能、分配功能及象征功能。

然而，综观我国精准扶贫的实践情况，还存在诸多问题亟待解决。当前，我国精准扶贫存在缺乏统一的工作标准、扶贫方式单一匮乏、精准帮扶缺乏差异性、精准识别难度大、脱贫难度较大、扶贫开发中的低质低效问题（扶贫资金指向不准，基层干部自身的素质问题）、受传统粗放式扶贫模式的惯性影响、社会问题繁多复杂、精准扶贫的工作模式与机制建构需要改善、监督评估机制不健全以及民众参与度不够等问题［2］。如果从公共政策角度看精准扶贫政策执行的问题，则很有可能会存在“上有政策、下有对策”的替换性执行、选择性执行、象征性执行、附加性执行和机械性执行的情况。

精准扶贫所面临的实践困境亟待解决，可从以下几个角度入手。一是政府要加强责任意识。地方政府要明确自身职责，转变政府职能，强化服务意识，做人民公仆。在脱贫攻坚过程中，地方政府要做好总体部署规划工作，完善帮扶责任机制，加强监管等。二是建立多元主体共同参与的扶贫治理体系。引入社会、公众、第三方等多方主体共同参与，多元主体参与有利于改变政府主导的格局，促进精准扶贫机制的创新，提高政府工作效率及服务质量。三是建立健全监督、评估体系。对于政府的监督必须建立和健全相对独立的监督体系，以保证各项政策的贯彻实施。监督体系也可引入多方主体共同参与，发挥大众传播媒介及社会公众的力量，加强网络监督。另外，对于精准扶贫中的贪污腐化等各种行政案件要坚决查处，毫不留情。对于地方政府的评估体系应建立多元指标。四是充分发挥广大公民的主体作用，社会公众应提高参与政治生活的积极性，增强参政意识，积极参与精准扶贫，与政府形成良性互动。