西峡县政府精准扶贫面临的困难及对策分析

贾翔宇 侯婧璇

1 西峡县精准扶贫过程中面临的困难

据调查，河南省西峡县长期以来在扶贫工作中取得了良好成果，但也出现了一些难题，主要表现如下。

1.1 低质低效问题

1.1.1 扶贫制度漏洞。扶贫制度设计的缺陷，导致贫困户对政策了解不清，对扶贫措施实施过程不明等。据调查，贫困户的数据来源多为抽样调查的结果，然后按其中的比例进行逐级分配。由于现行的扶贫制度设计可能存在漏洞，不少地区的扶贫项目针对性不强，扶贫项目执行不细致，更多的是作为“扶农”而并不是“扶贫”来进行工作。以扶贫搬迁的扶贫项目为例，移民搬迁对于一些边远山区、地质灾害隐患区的居民来说是一条较好的出路，但因为扶贫资金的缺少，实际能够从项目中获益从而搬出去的往往是有一定经济基础的居民，特别贫困的居民则基本无法实现搬迁。相比其他帮扶项目如产业扶贫、劳务扶贫等，受益较多的往往是贫困区中收入较高的农户和居民，特别贫困的居民难以从中获益。除此之外，还存在执行力度不够而导致部分贫困户对于扶贫项目知之甚少的情况，甚至有什么样的项目、有没有扶贫项目都不清楚，并且贫困户缺少相应的发言权，他们的意见很难被听到。

1.1.2 扶贫精度下降。非贫困标准的采纳标准不明确，导致识别精度下降。在有关贫困标准的政策实践中，收入贫困线往往只用来测定县域内贫困人口的规模时使用，而在划分贫困人口数量时，大部分地区并未严格采用这一标准，这主要还是因为测定成本过高。实际上，大部分地区识别贫困户的主要方法还是由村组干部对本村农户家庭情况的总体把握来断定。部分地方因此所形成识别贫困户的标准演变为：一是家中没有壮年劳动力；二是家中有身患重大疾病或残疾的家庭成员；三是有文化程度低，没有能力外出打工的家庭成员；四是有2个或以上的孩子［1］。总而言之，劳动力的数量、质量及家庭负担成为用来识别贫困户的最关键指标。此外，还有其他相关的因素会影响识别贫困户，比如，是否需要获得农户支持的政策性鼓励，是否需要获得农户支持村集体的活动。例如，村集体修建公路等公共基础设施，因占用村民土地或者为获取更大限度的配合，村干部会给出贫困户的指标。还有“临界农户”问题，“临界农户”是指处于贫困识别标准附近的农户，其确认虽然有明确的识别标准原则和可操作的识别方法，但是“临界户”识别问题仍然难以处理。

1.1.3 责任主体不明确。对于扶贫帮扶项目的成功与否，其承担责任的主体不够明确。其中大部分扶贫项目都直接落实到村到户，导致划分的责任主体分散、零星、细小，很难将责任主体划分到位。

1.2 资金链问题

1.2.1 扶贫资本不到位。扶贫项目资金的调配从上至下呈现“天女散花”的状态，资金调配过程中的损耗巨大。重点贫困区为了继续利用脱贫资金，自己舍不得“脱贫摘帽”，顶着贫困区的帽子，在数字上弄虚作假，造成“年年扶贫年年贫”的状态，为了眼前利益不惜挤占和浪费国家扶贫资源的情况在我国大部分地区均有存在。还有人情扶贫、关系扶贫等其他情况，造成“应扶未扶、扶富不扶穷”等［1］。扶贫帮扶资金的调配和使用未得到有效的监督，并因此滋生腐败，导致出现社会不公现象。

1.2.2 贫困户搬迁难。前文提到的对于偏远山区的移民搬迁脱贫项目，由于补助资金少，而且能够获得扶贫资金而搬出来的多为有一定经济基础的农户，特别贫困的农户很难搬迁的情况，足以说明扶贫资金链的调配使用过程中没有做到有效监管，资金最终到达贫困户手中时损耗巨大。贫困户难以从中获得足够的帮扶，扶贫效果欠佳。

1.3 技术困境

1.3.1 扶贫方法遭部分农户排斥。扶贫指标所采用的逐级指标分配法导致一些贫困农户的排斥，主要还是聚焦于处于贫困标准附近的临界农户。调研发现，最穷困的农户往往是最容易识别的，临界农户对此界定标准存在争议。因为若是严格按照收入标准来识别的话，临界农户也非常难以界定。因此，部分地区即便没有根据收入标准来界定，但是在对全部农户的综合情况“倒排队”时，也常会面临对临界农户情况相差不大时的取舍困难。所以，出于公平起见被迫采取“轮流坐庄”或者是平均分配扶贫资金的方法来缓和临界农户的不满［1］。

1.3.2 脱贫群众积极性低。由于扶贫资金不足、扶贫指标分配不合理等，导致部分脱贫群众不配合扶贫工作，如前文提到部分村里公共基础设施的工程建设，乡村干部为了得到更多配合，会用脱贫指标作为筹码。这主要还是因为脱贫工作的执行技术存在不足，不能科学合理且最大程度地得到居民满意的前提下开展扶贫工作，从而导致此类现象的产生。

2 西峡县精准扶贫问题的解决措施

2.1 解决低质低效问题

2.1.1 对照标准来提高精度。为提高识别精度，严格按照要求，使用“六步工作法”，统筹考虑“两不愁三保障”，灵活运用“42”工作法，创造性地开展“两进两评”活动，即制订入户征求意见表，以组为单位，开展入户征求意见；进行候选贫困户评议，先由村两委班子扩大会议进行初审，再以组为单位对候选户结果进户评议，最终由村民代表大会进行复议。做到真正把识别权交给群众，做到应进全进、应退慎退，有效提升精准识别率的同时保证了群众的知晓率和参与率。

2.1.2 明确责任机制。重点完善了“一个体系”，建立了“一项机制”。“一个体系”是指完善组织体系。在脱贫攻坚领导小组的基础上，建立“总队长”制度，成立16个驻乡镇脱贫工作队，由16名县处级领导担任总队长，乡镇党政主要负责人、县直驻村单位一把手担任副总队长，负责所驻乡镇脱贫攻坚工作的全面任务，指导督促所有参与本乡镇脱贫攻坚的所有单位和个人扎实开展工作，并负责对驻村工作人员履行工作纪律、生活纪律进行全面监督。“一项机制”是指建立专班推进机制。组建了易地扶贫搬迁、金融扶贫、社会保障和转移就业扶贫、产业扶贫、教育保障扶贫、危房改造扶贫、医疗卫生扶贫、政府兜底保障扶贫、交通扶贫及水利扶贫等17个脱贫攻坚专项工作组、27个工作专项班。

2.1.3 精准帮扶。对贫困村派驻工作队、驻村第一书记，成立工作责任组；对非贫困村由乡镇安排帮扶人员分包贫困户。建立县处级领导干部包乡、乡科级领导干部包村、村干部包组“三级帮扶”机制。全县所有处级领导全部联村包户，县四大班子主要领导每人包联5户，其他县处级领导干部每人包联4户，乡科级领导干部每人包联3户，全县参与帮扶干部数达近3 000人，达到所有县乡级党员干部帮扶贫困户的全参与、全覆盖。

2.2 解决资金链问题

2.2.1 加大财政投入。一方面，加大县财政的投入，县财政累计投入8 556万元，用于贫困村道路、安全饮水、文化广场等基础设施建设以及小额贷款风险代偿基金、产业保险、兜底户补贴等支出；另一方面，争取上级项目资金，累计争取中央和省财政扶贫资金2 520万元，用于贫困村基础及公共服务设施建设，完成多处新建村部建设、饮水工程建设，新建综合文化活动中心等基础公共服务设施。

2.2.2 实施金融扶贫政府担保。西峡县工业基础较好、民营企业较多，注重发挥企业在脱贫攻坚中的重要作用，强化企业社会责任，激发企业助推脱贫攻坚的主动性和积极性，组织开展了“五联四到户、百企帮百村”包联帮扶活动，筛选确定了104家经营状况好、群众公认度高、社会责任感强、与特色产业关联紧密的企业，与全县59个贫困村和45个扶贫任务较重的非贫困村进行包联帮扶［2］。

2.2.3 拓展融资渠道。借力对口协作，借助京豫合作平台，强化与北京市顺义区的对口协作关系，签订了对口帮扶协议，北京市顺义区10个乡镇、9家企业对口帮扶西峡县19个贫困村，2016年投入帮扶资金380万元，全部用于脱贫项目建设。以此创新的方式解决了扶贫资金困难的问题，推进金融扶贫。

2.2.4 加强资本监管。建立专项资金监督小组，层层监督，保证资金到贫困户手中，减少资金在传递过程中的损耗。强化扶贫项目库的建设，提前确定项目计划资金，做到当年的资金项目当年完成。同时，建立多元化、常态化的监督机制以及更加精准的扶贫资金测算机制，保证将扶贫资金落到实处，让贫困民众看在眼里。

2.3 创新模式

2.3.1 探索企业包联帮扶机制。西峡县政府立足基本县情，地处伏牛山腹地、南水北调中线工程水源核心涵养区，利用河南省第一林业大县、菌药果资源丰富、中国香菇之乡、山茱萸之乡及猕猴桃之乡的发展优势，着力推动菌、药、果三大特色优势产业的发展，打造成为全国闻名的种植、加工、服务的完整产业链和产业集群。这三大特色优势主导产业集群的年综合产值在200亿元以上，全县70%农民的收入主要来源于此。因此，要将脱贫攻坚工作与做大做强的产业集群协同发展，使三大特色优势产业集群为精准扶贫、精准脱贫提供源头活水和基础支撑，在此基础上用脱贫攻坚系列配套政策的实施助推产业转型发展，进而形成了产业发展与脱贫攻坚的互为促进。目前，西峡县已将3 377户10 846名贫困群众全部嵌入特色优势产业链中，产业扶贫人口占一般贫困人口的比重达到83.8%，已有部分贫困群众通过此途径实现了稳定增收，逐步实现脱贫［3］。

2.3.2 发展特色龙头产业带动脱贫。做大特色优势产业，为脱贫攻坚奠定强大的经济基础。西峡县坚持走特色产业发展道路，努力做大做强特色产业、龙头企业和知名品牌，发展壮大特色优势主导产业集群。实施“抓大带小”的企业发展战略，推动特色产业延链、补链、强链，培育壮大了宛西制药、仲景大厨房、果然风情等一批农业产业化龙头品牌企业。将做强企业与脱贫攻坚融合发展，坚持政府与企业联动、政府引导、社会协同，从而带动企业发展。从全县企业中筛选确定了104家发展状况好、带动能力强的“农字头”特色产业企业，包联帮扶59个贫困村和45个贫困人口较多的非贫困村，开展“百企帮百村”行动，为精准脱贫提供了坚实的基础支撑，同时脱贫攻坚系列配套政策的实施有力地助推了产业的转型发展，形成了产业与脱贫之间的良性循环［3］。

3 结语

自精准扶贫政策实施以来，我国逐渐在扶贫工作中形成了具有中国特色的扶贫模式和制度，结合实施过程中遇到诸多的问题和困难，摸索出了适合国情和地方实际情况的解决方案。西峡县作为秦巴山区6省17市80个县中唯一的非贫困县，对于本县区的扶贫工作也创新地发展出了自己的扶贫之道，对于国内其他县乡的扶贫工作具有一定的借鉴价值。

精准扶贫的要义是针对到户、到人，因此，在政府主导的精准扶贫工作中，处理好政府与市场、与基层群众的关系是重中之重，要在实践过程中真正做到“精准”扶贫、扶“真贫”，针对地区情况创新方式解决遇到的问题，为实现全面脱贫和共同富裕的大目标打下坚实一战。