“人与自然和谐共生”必须约束“人”

记者：生态文明的建设的内涵是什么？

钟茂初：我认为，生态文明建设的本质内涵就是人类经济活动与自然生态系统形成“和谐关系”。具体而言，从自然之于人类的角度来看，其一，提供并满足人类生产、生活所需的自然资源和生态功能（干净的空气、清洁而可得的水资源、适合人类健康需要的阳光、有持久生产力的土壤以及稳定的气候条件）；其二，提供自然生态环境的自净化能力，对人类经济活动及生活所形成的污染排放及废弃物累积进行消解；其三，提供人类世代生存并传承所适宜的自然生态环境系统（有足够比例的湿地、森林等未进行开发的生态功能区，能够维持生物多样性不被破坏）。从人类之于自然的角度来看，其一，在利用自然资源过程中遵循资源永续性原则，以维护自然资源（可再生资源、不可再生资源）的永续性；其二，在生态环境的自净化能力范围内进行经济活动，以维护生态环境不受人类活动的破坏性影响；其三，在确定人类经济活动规模和水平时，以维护地球生态系统及其生态功能的完好性作为前置约束，防范地球生态系统的稳定性受到破坏，导致生态系统脆弱化、抗外在影响能力弱化，进而导致自然灾害加剧加频。

记者：如何按照生态文明建设的本质内涵促使经济活动主体遵循并践行“人与自然和谐共生”理念，从而推动生态文明建设？

钟茂初：我认为，可以归纳出发展过程中必须遵循的若干硬约束，这也是落实“人与自然和谐共生”理念的综合性准则。

一是维持“最小安全面积”。“人与自然和谐共生”，体现为“人类经济活动开发利用的土地面积”与“维护自然生态系统功能的保护土地面积”之间的关系。“最小安全面积”的意涵是，用于生态保护的土地面积占国土面积的比例，不得低于25%～30%，才能整体上有效地维护生态系统及其生态功能的完好性，才能保证整体上的生态安全。我建议国家省市县乡村各层级的发展过程中，均应将“最小安全面积”作为基本目标。

二是维持“生态功能区红线”。“生物多样性”作为地球生态系统的稳定性和生态功能完好性的重要表征指标，应通过重要生态功能区的严格保护和禁止开发来维护。亦即各重要生态功能区（湿地、森林、生物多样性资源丰富区域等），只有严格禁止任何形式的经济开发活动，才能有效维护以生物多样性为主要表征的生态系统稳定性，才能维护人类生存传承环境的稳定性。

三是坚持“资源消耗与环境损耗的承载力约束”。“人与自然和谐共生”还体现为人类经济活动可消耗资源可损耗环境的额度与维护自然生态系统资源再生能力和环境自净化能力之间的关系。

四是坚持“生态承载力的人口经济规模约束”。即各区域应根据当地自然地理条件及累积的发展水平，评判其人口经济规模是否超过了生态承载容量，并根据是否超载、超载严重程度来决定其未来发展取向。

五是努力作出“全球生态系统安全的贡献”。基于全球生态系统稳定和完好性的目标，各层级经济主体应合理分担全球生态责任。建议基于我国对巴黎协定的自主贡献目标，人均GDP已经达到或即将达到14000美元发展水平门槛的省区、城市，应提前达到碳峰值而进入绝对量减排阶段。

六是维护“生态环境公平与生态贫困治理”。由于人类经济活动形成的群体间的经济差距和不公平，往往会转化为生态环境利益分享的不公平、承受生态环境影响的不公平以及承担维护治理生态环境责任的不公平。如果生态不公平不能得到有效治理，则最终将转化为对自然生态系统的强化损耗。所以生态保护与贫困治理必须有机结合。建议实施“退耕还林”等举措时，要把生态环境保护效益放在首要位置，当地脱贫应主要依靠长期的生态补偿制度与生态协作制度，不应是阶段性政策，应纳入中央政府及生态受益区域的经常性预算之中。

记者：如何落实上述六方面的生态环境硬约束问题？落实宪法生态文明建设原则的关键在哪里？

钟茂初：关于生态环境硬约束的落实问题，我建议各级政府在制定中长期规划和年度规划时，应根据自然系统的承载力和自净化能力，确定各经济活动区域内的自然资源可消耗额度、污染物及废弃物排放额度，在额度指标硬约束下，来规划确定其可承载的经济规模和增长指标。

宪法关于生态文明建设原则的落实，关键在于各级政府、各个部门真正树立“尊重自然、顺应自然、保护自然”和“人与自然和谐共生”的生态文明理念，切实推行包含绿色发展的新发展理念。只有真正树立了这样的理念，才能树立与新发展理念相适应的政绩观，才能在制度政策的制定、发展目标的制定中，自觉地把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。在发展理念和政绩观改变的同时，硬指标约束才能真正成为有效的制度约束和发展方向的引导机制。只有资源、环境的硬约束指标，才能对各经济主体的绿色动力变革、生态效率变革、低碳质量变革以及生态友好型消费模式形成倒逼机制。前面提出的六个方面的硬约束、综合性准则，则可成为宪法原则落实进程的重要判据。

记者：习总书记提出“绿水青山就是金山银山”。如何正确理解“绿水青山就是金山银山”的含义？

钟茂初：我认为“绿水青山就是金山银山”是生态文明理念下的一种新的财富观。“绿水青山就是金山银山”理念，转化为学术语言，其内涵就是“绿水青山”代表生态环境所构成的“自然资本”，“金山银山”代表人类经济活动所形成的“人造资本”。“自然资本”的价值是“存在价值”和“非使用价值”，“人造资本”的价值则是“使用价值”。社会总财富由“自然资本”财富和“人造资本”财富加总而构成，代际之间的财富传承过程中社会总财富不减少，是“可持续发展”的基本准则。在传统的财富认识中，往往只把经济活动创造的“人造资本”作为财富，而认为“自然资本”必须通过经济活动转化为“人造资本”才成为社会财富的一部分。“绿水青山就是金山银山”理念的提出，实质上就是对传统财富认识的改变，认为“自然资本”就是社会财富的重要组成部分，并且“人造资本”增加的过程中以不损害“自然资本”的可持续性为基本前提。亦即“人造资本”不可完全替代“自然资本”，人造财富的增加难以替代自然资源及生态环境的损耗，要真正保持代际间的财富均衡就必须使自然资源和生态环境构成的“自然资本”不减少。总之，“绿水青山就是金山银山”这一财富认识观念，是合理处理经济社会发展与生态环境保护之间关系的基本准则，既把维护自然生态系统的完好性存在作为行为准则，也是把尊重自然、顺应自然、保护自然作为行为准则的逻辑基础。

记者：从学理角度来看，“人与自然和谐共生”与“绿水青山就是金山银山”两者之间是什么关系？

钟茂初：我认为，两种表述是站在不同视角的认识，本质内涵是一致的。“人与自然和谐共生”，是站在人类与自然生态系统是利益相关者角度的认识；而“绿水青山就是金山银山”，则是将自然生态系统内化为人类利益构成要素角度的认识。两种认识转化为发展理念，“人与自然和谐共生”，关注人类经济活动受自然生态系统的约束及可能承受的反作用；“绿水青山就是金山银山”，则把维护生态系统责任纳入到自身价值取向之中。

落实生态文明建设宪法原则，必须转变发展理念

记者：推进新时代中国特色社会主义生态文明建设其主要障碍来自哪里？

钟茂初：当前阶段，高增长转向高质量发展是经济社会发展的根本方向。高质量发展是生态文明建设追求的目标。其障碍主要在于传统增长理念和传统政绩观的惯性思维，动力变革、效率变革、质量变革的路径还缺乏有效的约束机制和诱导机制。当前阶段，落实有关生态文明建设的宪法原则，各级政府、各个部门发展理念和政绩观必须彻底转变，同时还要把自然资源消耗、生态环境损耗的约束作为经济社会发展的硬约束和前置约束。

记者：请举例说明发展理念转变的重要性。

钟茂初：关于发展理念转变的重要性，可以把“发展低碳绿色产能”作为例子来说明。在理念上应充分认识到“低碳绿色产业”的主要特征是其替代性而不是新增长点，即要以高生态效率的“低碳绿色产能”对低生态效率的“传统高碳产能”的替代，实现“低碳绿色产能更新”。比如，新能源汽车相对于石化能源传统汽车，其低碳性、低污染排放性显而易见。但是，我们在制定有关绿色产业体系政策时，必须明确其目的：新能源汽车是对现有汽车存量和现有汽车产能的替代，不可能在现有存量和现有产能基础上新增出一块市场需求。所以，发展“低碳绿色产能”应与削减“传统产能”同步实施，即如果确定了新能源汽车的产能发展规模，相应地，就必须确定传统汽车产能同步削减的规模。否则，新能源汽车就可能在“低碳绿色”名义下，增加新的产能过剩。同理，能源、建筑、交通领域的绿色产业体系规划，在客观评估对传统产业替代能力及替代进展的基础上，必须包含对传统产业的替代削减规划。

记者：新组建的生态环境部、自然资源部、国家林业和草原局都已挂牌。您认为这些相关部门会采取哪些措施推进生态文明建设？您有何建议？

钟茂初：宪法修正案第八十九条有关国务院行使职权中增列了“领导生态文明建设”的内容。其后，国务院机构改革方案中提出组建自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局。自然资源部的职能是：统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理；生态环境部的职能是：统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，加强环境污染治理，保障国家生态安全，建设美丽中国；国家林业和草原局的职能是：统筹森林、草原、湿地监督管理，加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，保障国家生态安全。我认为，各机构的职能已经清晰明确，关键在于具体落实并探索建立起行之有效的制度。对此，我提出以下几点建议。

一是生态环境部，应以生态承载力为依据确定我国不同类型城市规模和发展规划。各个城市都要制定中长期的发展规划，要确定其城市未来的发展规模和发展方向。生态承载力即是各区域单位土地面积可合理承载人口规模、经济规模，是决定一个区域生态环境质量好坏的重要基础。各区域生态承载力越强，其可承载的经济活动、可承载的人口就越多；反之，如果某区域生态承载力较低，而承载的经济规模和人口较多，则其生态环境质量必然较低。按照我国地理条件的特征以及各地生态环境质量的实际状况、各地人口经济规模的实际水平来分析，我国各大城市的实际规模与其生态承载力决定的合理规模相比，可划分为以下三类形态：可适度扩张规模的城市，处于合理规模的城市或略超合理规模的城市，严重超过合理规模的城市。针对实际状况，建议：其一，由于在生态承载力范围内、“可适度扩张规模的大城市”多数处于东南沿海，建议国家确立“东南沿海新发展战略”，即福州、宁波（可结合舟山）、杭州（可结合绍兴及嘉兴）、厦门（可结合海峡西岸区域）、珠海（可结合澳门及中山）、海口等大城市及周边城市可适度加快发展，带动相关城市群的形成和发展。并以“东南沿海新发展战略”带动长江经济带的发展、海峡两岸的和平发展、“一带一路”海上丝绸之路的发展。其二，在国家中心城市建设（北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州等）中，由于多数中心城市都处于“已有所超过合理规模”、“严重超过合理规模”的状况，所以它们的中长期发展规划中，不宜继续扩大这些城市及其周边城市群的经济规模和人口规模。而应主要通过创新产业组织模式、信息网络、技术引领等方式，来实现这些城市在全国经济的引领、辐射、集散功能，而不是物资和人流的超大规模集散。其三，对于“严重超过合理规模的大城市”，其中长期的发展方向，应适度疏解其人口规模和经济规模，应及时总结北京疏解人口和产能的做法和经验，因地制宜地向处于这一状态的大城市推广相关经验。国家政策对三种类型的城市发展应作出明确的指引。

二是自然资源部，应联合立法部门，尽快推动将生态保护红线、国家公园等区域的生态环境保护问题纳入到立法程序，使之成为上位法律予以严格保护的对象。对生态保护红线、国家公园形成完整而严密的保护法律制度，明确其管理体制和保护责任，明确规定利益相关者的责权利，使生态保护红线、国家公园的保护有法可依。立法中明确规定：生态保护红线区域、国家公园永久禁止开发。通过推动立法，逐步探索生态文明法律原则的具体实施。其一，自然生态系统人民共有原则。法律承认“自然生态系统”权益，合法的生态环保组织有权代表“自然生态系统”一方来进行维权及诉讼。其二，代际平等原则。立法应对自然生态系统的拥有权、使用权、消耗权等建立起当代人与后代人之间的平等权利及其保障机制。其三，预先性原则。有关自然生态系统的法律，如对于生态环境影响重大的工程等事项，应“事前”调整，进行“事前”诉讼，并采取保全措施中止可能的生态环境重大影响行为。其四，整体性原则。“自然生态系统”诉讼主体针对某一事项胜诉后，不只要求败诉行为人取消其损害行为，而且要求全社会取消所有同类行为。

三是国家林业和草原局，由于其加挂国家公园管理局牌子，建议其对国家公园试点推行“非开发性权益”制度。“非开发性权益”是指，重要生态功能区域内一定范围的土地，在永久禁止开发的前提下，权益所有人拥有该土地的其它一切权益。设立“非开发性权益”的目标是：其一，具有生态维护理念的民众，可通过购买一定额度的“非开发性权益”，有效参与生态保护，可有效解决公共品因缺乏明确权利人而导致的“公有地悲剧问题”。如可直接作为权益所有人进行生态权益的维权，作为所有权主体制止任何主体的拟开发行为。其二，民众通过购买、拥有、交易一定额度的“非开发性权益”，可为国家公园的生态维护提供一定的资金，实现国家公园生态维护成本的合理分担。其三，当拥有“非开发性权益”的民众，其生态维护意愿发生改变后，可将其拥有的“非开发性权益”转让交易，具有生态维护意愿的受让者，成为新的权益所有人，这样可实现生态永久保护的可持续性。通过国家公园试点推行“非开发性权益”相关制度后，逐步推广到全部国家公园，并逐步推广到各类生态红线保护区域。对于重要的生态功能区，可通过这一制度安排，由众多拥有生态维护意愿的民众和群体制止地方政府或经济组织可能形成的开发意图。