城市中心城区建设用地集约利用潜力评价问题探析

文/刘炳良 山东省土地调查规划院 山东济南 250014

张秀 山东亿华天土地房地产评估勘测规划有限公司 山东济南 250014

1、引言

中心城区是城市经济、社会、文化发展的核心区，是城市发展的先锋区[1]。节约集约用地既是中心城区解决土地供需矛盾的坚实基础，也是其科学发展的重要前提。2014年6月，国土资源部在全国范围内开展城市建设用地节约集约利用评价工作，评价范围为80%的地级以上城市和60%的县级市，山东省17个设区市和28个县级市全部参评，是全国参评数量最多的省份。城市中心城区建设用地集约利用潜力评价作为城市建设用地节约集约利用评价工作的重要组成部分，是城市土地资源国情调查摸底的重要内容。通过3年多的评价工作，取得了一些成绩，对促进全省土地资源节约集约利用具有重要的意义，同时，问题也是存在的。本文以该项评价工作为基础，对其做了全面研究，通过探索和分析，针对存在的问题提出了应对措施和建议。

2、存在问题及原因分析

城市建设用地节约集约利用评价工作起步较晚，相应的政策研究、工作思路仍处于探索阶段，可参考借鉴对比的资料也较少，存在问题是在所难免的。通过全面总结，主要存在以下几个问题。

2.1 评价工作地域划定

按照规定要求，中心城区建设用地集约利用潜力评价的对象为经法定程序批准的中心城区土地利用规划确定的城镇建设用地规模边界内的所有现状建设用地。评价对象在空间上的范围称为评价工作地域。

但是从全省来看，依据目前已经批准执行的各参评城市土地利用总体规划（2006-2020年）数据库成果和土地利用现状数据库成果来确定，绝大多数参评城市均存在这两个较为突出的问题：一是评价工作地域面积远远小于城市实际的建成区面积，二是划定的评价工作地域分布零散，不集中连片，与功能区这一概念有本质上的脱节，且造成数据收集难度较大[2]。因此，在一定程度上导致了评价成果不能真实反映一个城市中心城区建设用地节约集约用地水平，也不能真正为城市科学发展提供有针对性、有价值、有意义的对策和建议。

经过对大量数据的对比分析研究得出，二者的问题均与土地利用总体规划成果有关，前者的主要原因是在土地利用总体规划成果编制过程中，部分广场用地、公园绿地规划为林地，部分城镇居住用地和工矿仓储用地规划为农村居民点用地，导致这部分用地未纳入到城镇用地中，造成了划定的评价工作地域面积不能真实反映城市中心城区建设用地范围[3]。后者的主要原因是在土地利用总体规划成果编制的过程中，将城市道路用地全部规划到限制建设区中，未在允许建设区中体现，造成路网切割工作地域，导致图斑不集中连片。

2.2 功能区划分

根据评价工作需要，工作地域应分为居住、商业、工业、教育、行政办公和其他等6类功能区，以功能区内部土地利用现状主导用途确定功能区类型，分为现状用途与城市规划用途一致和不一致两种情形。

从各参评城市功能区划定结果来看[4]，部分参评城市现状用途与城市规划用途不一致的功能区数量占比较大，与实际情况不符，无疑加大了功能区划定工作的困难。

经与各参评城市主要负责同志沟通得知，按照工作要求，必须依照目前批准执行的城市总体规划来开展工作，由于新修编的城市总体规划尚未完成没有正式实施，但部分参评城市城市总体规划成果时间较早，大多数为2005和2006年编制完成的，时效性较差，而且又缺乏控制性详细规划，从而导致了现状用途与规划用途不一致的情况普遍存在。

2.3 评价指标体系制定

在教育功能区评价中，单位用地服务学生数指标中的单位用地，按要求是指样本片区土地面积，这样评价就会导致许多高校、甚至是老校区出现低度利用状况。经分析，前者的主要原因主要是学校内不可建设用地面积较大，如校区内的历史遗迹点、大面积水体、山体、文物保护区等，导致人均实际用地指标较小。

此外，通过此次评价工作的具体实施，发现评价指标体系过于复杂[5]，且指标涉及内容太多，部分指标（商业功能区的单位用地营业额、从业职工数等相关的人口和经济指标等）获取难度较大，影响评价工作的顺利开展。

2.4 土地利用状况类型划分

按照工作要求，对不同类型功能区土地利用集约度进行分值区段划分，确定过度利用、集约利用、中度利用、低度利用四种类型的标准，要求判定为集约利用类型的，土地利用集约度不宜小于80分；判定为中度利用类型的，土地利用集约度不宜小于60分。这种类似“一刀切”的标准导致部分参评城市在类型划分时很被动，达不到相关标准值也只能按标准最低值确定，无法真实反映当地用地状况。

经分析，部分参评城市社会经济发展和用地状况确实不理想，大多数功能区的集约度分值较低，在采用总分频率曲线图法选择频率曲线波谷处作为分值区段的分界点时，拐点值达不到划分标准要求。

3、措施和建议

为了提高城市中心城区建设用地集约利用评价工作科学性和可行性，能够切实反映城市用地节约集约利用实际水平，提升成果应用价值，真正将成果研究转化为实际生产力，指导城市科学发展，笔者提出一些措施和建议来解决上述问题。

3.1 调整评价范围，切实反映城市用地水平

为了能够切实反映城市用地水平，建议不再考虑土地利用总体规划中的城镇规模边界，直接将评价范围界定为土地利用总体规划中心城区范围内的所有现状建设用地，不再剔除不符合规划的现状建设用地，客观评价出城区所有现状建设用地的节约集约利用状况，为下一步挖潜改造提供更准确的参考和依据。

3.2 及时调整城市总体规划，提升功能区划分准确性

在功能区划分的实际工作中，大多数参评城市采用了与评价时点相比现势性较差的城镇地籍调查和城市总体规划数据库成果，结合评价时点的遥感影像识读与加大实地调查工作等方式，以确保功能区划的科学、可靠与操作可行。但是绝大多数参评城市的城市总体规划成果时间较早，远远不能反映城市发展进程。建议按照城市发展进程，及时调整城市总体规划，使其能够真正反映城市未来发展空间和布局，提升功能区划分的准确性。

3.3 优化评价指标体系，提高评价成果质量

在评价指标体系制定时，应重点分析评价对象特点，根据实际情况科学、合理确定评价指标体系。通过评价工作，建议将单位用地服务学生数指标调整为单位可建设用地服务学生数指标，使评价数据更加准确；同时建议在今后评价工作开展时，适度简化评价指标体系，对于难以获取数据或者不具合法数据的相关指标予以剔除，适当增加生态环境指标，使评价工作更具可操作性，评价指标体系更加全面，评价结果更加客观。

3.4 因地制宜，合理确定土地利用状况类型划分标准

由于全省各参评城市经济社会发展状况不同，其各类型功能区的评价指标标准不一，省会城市优于一般城市，沿海城市普遍优于内陆城市，采用“一刀切”的方式划分土地利用状况类型不能切实反映参评城市各类型功能区的用地水平。建议允许各参评城市根据自身发展实际，合理确定土地利用状况类型划分标准，从而有的放矢，对功能区的挖潜改造提出更加具体、符合实际的措施和建议。

总结：

城市建设用地节约集约利用评价工作是继开发区之后一项全新的工作，为了全面掌握城市建设用地节约集约利用状况，促进土地节约集约利用，为城市节约集约用地评价考核制度、存量挖潜和低效用地再开发、建设用地供应管理及市场调控、规划管控及土地计划调控及用地政策研究和制定提供重要依据。本研究对该项评价工作做了全面研究，从评价工作地域划定、功能区划分、评价指标体系制定和潜力分区等4个方面总结出了一些较为突出的问题，通过探索和分析，针对存在的问题提出了应对措施和建议。

[1]肖周燕，王庆娟.我国特大城市的功能布局与人口疏解研究—以北京为例[J].人口学刊，2015，37（1）：5-14.

[2]宁方馨，王艳慧.大别山连片特困区相对资源承载力评价[J].地理与地理信息学，2016，32（4）：95-99.

[3]吕晓，黄贤金，钟太洋等.土地利用规划对建设用地扩张的管控效果分析—基于一致性与有效性的复合视角[J].自然资源学报，2015，30（2）：177-187.

[4]樊杰.中国主体功能区划方案[J].地理学报，2015，70（2）：186-201.

[5]张勇，朱伟亚，刘炳良等.开发区土地利用评价指标体系演替及优化建议[J].山东农业大学学报（社会科学版），2016，18（4）：17-21.