《国家监察法》留置措施探讨——以检察机关提前介入为切入点

李复达，文亚运

1.澳门城市大学商学院，澳门999078；2.湖南省宁乡市检察院，湖南 宁乡410600

引 言

《中华人民共和国监察法（草案）》的出台是近年来我国政治领域与法律领域一项重要的改革和变动，“既重新配置了国家权力，形成新的民主结果，又重构了国家反腐败体制，织就了一张几乎覆盖所有公职人员的大网”[1]。其中，引发法学界激烈争论的是该草案第24条有关“留置”的规定。制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施，体现了党和国家对建设社会主义法治国家的决心，而将“两规”这种党内处理违纪的手段上升至国家法律层面，无疑是一种观念和制度的进步。但是，在设立新方式和新制度去反腐败的同时，也应当坚守对宪法的基本尊重，因为我国所有法律的制定都必须坚持宪法的“底线原则”，即不违背宪法。“留置”措施一般针对贪污、贿赂等刑事犯罪，是对犯罪嫌疑人采取一定的限制自由的方式，这类似于刑事诉讼中的拘留或逮捕，而新出台的《中华人民共和国监察法（草案）》第18条规定：“对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送检察机关依法提起公诉。”结合北京首例留置案件来分析，作为法律监督机关的检察院在监察委对案件处理完毕之前是没有权力或者权限介入的。为了保障监察制度的持续性和正当性，保证留置案件处理的公正和公开性，应当探索建立检察机关提前介入重大留置案件的机制。

1 国家监察委的设立与留置措施争议

1.1 国家监察委的性质

习近平主席提出：“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”他还强调：“要做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。”这一论述深刻阐明了构建中国特色社会主义国家监察制度的基本思路，指明了法治框架下反腐败体制机制改革的方向[2]。

我国监察制度最早可追溯至两千多年前的战国时期，并一直延续到清朝，形成了一套自上而下的独立于行政体系之外的监察体系。监察机关作为统治阶级和统治集团的工具，实际是为了服务和维护统治阶级的利益而存在的。在中国古代的专制社会中，“监察权主要是皇帝的‘耳目’，加强检察权的最终目的是为了加强皇权”[3]。而到现代，我国实行的是社会主义制度，属于人民民主专政，监察制度的设立就是为了服务和维护人民利益，是反腐败和保卫人权的工具，具有旗帜鲜明的民主性。

1.2 国家监察委设立的原因

随着我国社会主义国家治理体系法治化和现代化的不断推进，反腐败不仅关系中国共产党的生死存亡，也是关系国家能否顺利实现社会主义现代化的一个重要节点。在现代全球竞争愈发激烈的时刻，我国若不能妥善解决党员干部的廉洁问题，则必然无法全心投入经济发展之中。而伴随着反腐败斗争的深入，怎样才能解决目前党纪监督的局限性与检察机关同体监督的弊端，是一个长久存在的重大疑难问题。

1.2.1 纪委监督对象的局限性

从1993年开始，党的纪检委员会与国家的监察机关的职权合并为一，既要承担对政府行政的监察，也要行使对党的纪律检查。按照《中国共产党章程》的规定，纪委是党的纪律检查机关，负责对党的组织和党员违反党纪的案件进行检查和处理。根据《行政监察法》的规定，监察对象大致可以涵盖国家公务员与参公管理的人员。由此可推断出纪委与监察机关的监察主体范围存在空白。首先，纪委无法对非党员和非党组织进行监督和管理；其次，监察机关无法对非行政机关和非公务员进行监督和管理；最后，则出现一个监管“真空”地带—— 即“非党员的非行政机关人员或非党组织的非行政机关”，例如政协机关、人大机关等。诚然，此类机关还是可以纳入其他法律法规的管辖范围，并非真正意义上的法律“真空”地带。但是根据相关调查统计显示，2015年全国查办的征地拆迁、医药卫生、生态环保、扶贫救灾等民生领域腐败犯罪案件的涉案人达32132人，其涉案人员中非党员占45%，同比上升3.3%，暴露出非党员公务员的纪律约束存在空白地带。上述现象表明，若要真正实现“上无禁区、下无死角、外无空白”的反腐状态，纪检监察部门对“真空”地带的监管就需要依法“另寻他路”。

1.2.2 党纪与国法的模糊性

“两规”或称为“双规”，作为党内执纪的一种重要手段，是党在长期反腐败斗争中所形成且广泛运用的。关于“两规”的正式文件产生于1994年，而最早运用“两规”突破案件是1983年中央纪委在山西运城指导查办的一批违纪案件[4]。与纪委合署办公的监察机关，也有类似“两规”的手段。1997年的《行政监察法》将《行政监察条例》中的“规定的时间、地点”改为“指定的时间、地点”，形成了现在所说的“两指”。有学者认为，不论是“两规”还是“两指”，都是由于法治不健全、法治社会未形成而由此需要过渡所设置的权宜之策[5]。从“两规”实施以来，各级纪检机关、部门运用“两规”查处了大量的贪污腐败案件，为社会主义法治建设和反腐倡廉工作发挥了不可磨灭的作用，是一种“既有民意支持又具有必要性的特殊手段”[6]。可是，这些毕竟是特殊时期使用的特殊手段，一来不能长久，二来必然带有天生的缺陷。我国现行反腐模式的法定侦查机关是检察机关，但是在实践中常常会出现检察机关以纪检的态势介入，从而导致案件的侦查权责不对等，并且极容易将依法与依纪执纪混为一谈，并饱受规避法律的诟病。

1.2.3 监察机关对检察机关的制衡性

司法程序关乎着公民的自由权、财产权甚至是生命权，这些宪法所规定的基本权利是神圣不可侵犯的。由此，我国以及世界上大多数现代法治国家，对于司法程序都构建了一套侦查、诉讼、审判相互制衡又相互配合的体制，以此来减少公民的基本权利受到公权力肆意侵犯的可能性。而在我国，职务性犯罪的侦查权掌握在检察机关手中，但是检察机关同样也掌握着诉讼（公诉）的权力。虽然纪检部门有权限对职务犯罪进行侦查并形成证据，但是毕竟党纪不大于国法，最终对犯罪证据进行认定并以此作为起诉依据的还是检察机关，于是就出现了侦查与起诉同体的现象。如何限制权力也是反腐斗争中一种重要的形式。

针对这一情况，国家监察委的设立有几大优点：第一，完善了监察体系，弥补了法律的“真空”，真正做到“上无禁区、下无死角、外无空白”。第二，将党的意志上升至国家意志，巩固党领导国家进行法治社会主义建设的地位，也表明了我国通过法治手段开展反腐败斗争的决心。第三，将同体监督变为异体监督，弱化了检察机关对于职务犯罪的侦查权力，防止出现因权力垄断而形成的新型职务犯罪。

1.3 关于《中华人民共和国监察法（草案）》中留置措施的争议

宪法是我国的根本大法，坚持依法治国，首先是坚持依宪治国，任何法律的制定都要以《宪法》为依据，所有法律都不能与《宪法》相冲突。而监察体制是我国一项重大行政改革，将彻底改变我国之前“一府两院”的国家权力配置模式，在权力机关之下形成“审判机关+检察机关+行政机关+廉政（反腐）机关”的新型模式。如何限制公权力的滥用与保障私权利是此次改革中的重要任务，所以，“把重大改革纳入法治轨道，是维护宪法法律权威、全面有效实施宪法的需要，也反映了中共中央核心领导层的热切期待”[7]。

1.3.1 留置措施的理论与实践

留置措施理论与制度的基础。习近平主席强调制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施，表明了中央以法治代替党规惩治职务犯罪的坚定决心。长期以来，我国在反腐败斗争中，对于违纪违法的被调查人常常使用“双规”（“两规”）或“两指”方式，以此作为侦破腐败案的突破口，为反腐倡廉打下坚实的基础，彰显了全面从严治党与全面依法治国的雄心。为此，将原有的“双规”或“两指”方式通过《中华人民共和国监察法（草案）》第24条的规定上升到国家法律层面的高度。

留置措施实践与探索的尝试。2016年年底，全国人大常委会通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，将留置措施由理论转向实践，并探索各地监察委员会转隶后使用留置措施的新办案模式。山西省各级监察委员会成立两个月内，“共处置问题线索6535件，立案2156件，结案1905件，处分1887人，组织处理1191人，移送司法机关5人。其中，省监委共处置问题线索68件，立案19件，结案12件，处分9人，组织处理41人”①资料来源：中央纪委监察网站《北京市监察体制改革试点工作阶段性总结》《山西省开展国家监察体制改革试点工作阶段性总结》《浙江省开展国家监察体制改革试点工作阶段性总结》（2017年7–8月）。。试点地区的实践与探索，体现出新留置措施有效提高了查办贪腐案件的效能，并证明留置措施是可以替代“两规”等党内执纪措施的。

1.3.2 留置措施实施的性质争议

从党和国家设置监察委的目的来分析，监察委不隶属于中国已有的、固定的行政机构、审批机构和检察机构，而是一种独立的且与前述传统机构地位平等的廉政（反腐）机构，是全面从严治党与全面依法治国的必要步骤。官方给出的解释是：“监察机关不是司法机关，监察机关行使的调查权不同于刑事侦查权，不能简单套用司法机关的强制措施。”[8]再看《中华人民共和国监察法（草案）》中的规定：监察机关根据监督、调查结果，将涉嫌职务犯罪的案件移送检察机关，检察机关根据其移送的材料再决定是否依法提起公诉；同时监察机关之外的审判机关、检察机关、公安机关和审计机关等若发现涉嫌职务犯罪的行为，只能移送监察机关进行调查，至多从旁予以协助。至此，可以断定检察机关对于职务犯罪的刑事侦查权灭失，其原有的职务犯罪侦查权转到监察委手中，而从监察法规定的谈话、讯问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验和鉴定等方式可以看出，其中大部分来源于《刑事诉讼法》，只有小部分是源于原有《行政监察法》和现有的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》。

综上，虽然官方认为不能简单地将监察委的“调查权”与刑诉法中的“侦查权”等同，但是从功能上或实际作用上讲，留置措施完全符合刑事强制措施的所有属性和特征，因此判定留置措施的性质属于刑事强制措施并无不可。

1.3.3 留置措施实施的程序争议

《中华人民共和国监察法（草案）》规定，留置措施最长实施期限为180天，而逮捕的期限最长可以到7个月（210天），虽然留置的最长期限略短于逮捕，但是逮捕这种刑事强制措施受到《刑事诉讼法》的严格限制。刑事强制措施—— 逮捕延长时间的模式是“2+1+2+2”，这种附条件延长制的程序设置，一共需要三次且每一次增加期限都有极为复杂的程序和严苛的审批条件；而留置措施采用的延长模式是“90+90”，期间只有一次审批，即增加90天（3个月）。

从北京市、山西省和浙江省三地试点的实践来看，北京市（分为基层监察委和市监察委）采取的是由同级党委负责人审批；山西省和浙江省（分为省级、地市级和县区级）则是采取提请上一级批准的形式。从程序的严格和谨慎程度不难得出：留置措施所受到的规制远逊于逮捕，这将导致职务类犯罪这种非暴力性犯罪受到的惩罚高于一般暴力性犯罪，同时会出现违背逮捕权改革中的“司法令状主义”和“法官保留”理念[9]。

2 检察机关提前介入留置案件的必要性与机制构建

所谓监察留置案件提前介入，是指监察机关在对被调查人实施留置措施时，如果尚未按法定程序进入到起诉环节，而检察机关认为有必要参加或参与监察机关正在调查中的一些案件方面相关工作的，可以指派人员在调查尚未终结时即开展刑检工作。检察机关提前介入侦查，具有充分的法律依据和基础。从我国现行《宪法》和《刑事诉讼法》相关规定可以得出，目前检察机关是法定的法律监督职权机关，有权对有关刑事诉讼进行相应的法律监督。除此之外，根据《人民检察院刑事诉讼规则》第567条的规定：“人民检察院根据需要可以派员参加公安机关对于重大案件的讨论和其他侦查活动，发现违法行为，情节较轻的可以口头纠正，情节较重的应当报请检察长批准后，向公安机关发出纠正违法通知书。”由于监察机关的留置措施可以视为实质上的刑事强制措施，所以检察机关对留置措施进行检察监督符合《宪法》与《刑事诉讼法》的规定。

2.1 检察机关提前介入的必要性

2.1.1 法理需要的必要性

“监察委员会与检察机关的关系在监察体制改革中既是热点、焦点问题，也是亟待厘清且颇具复杂的问题”[10]。监察委员会设置的目的之一是为了制衡检察机关同体监督的问题，即同时掌握对职务犯罪的起诉权与侦查权。但从《中华人民共和国监察法（草案）》的规定来看，留置措施面临着违宪的困扰。一方面，宪法中关于人身自由权的规定属于“消极规范”，意味着国家权力非经法定程序和法定事由，不能任意限制个人的私权利，而国家机构的设置则属于宪法中的“积极规范”[11]。在现代国家权力配置中，有权力就有监督，检察机关作为公诉机关之外的一个重要职能就是法律监督，所以在留置程序使用过程中若发生侵犯公民合法权益的行为，检察机关从法理上是有权提前介入并进行监督的。监察委的设置本身有着制衡检察机关的一部分原因，若完成权力转移后不加以控制，那此次政治体制改革的意义又当何在？诚然，必须承认“留置”措施是继承和吸收了之前党纪“两规”以及《行政监察法》“两指”的规定，已经成为惩治腐败、扼杀职务犯罪的一把尖刀。它适应中国制度反腐的规律和特点，是查办职务违规、职务违法和职务犯罪的一种创新性手段，同时也解决了党纪某种程度上僭越国法的尴尬境地，有助于厘清党纪与国法的界限，巩固依法治国的基础。但是，“每一枚硬币都有其不同的两面”，刀磨得光用起来顺手但折起来也快，如何将锋利的法律“尖刀”既打磨得光滑、用起来顺手又保证刀不会轻易折断，同时避免伤及“用刀人”，那就需要依照宪法为留置措施设计一套严格且统一的程序规范，即为其构建完善的监督体制，惩罚违规、违法和犯罪既有法律法规的支持，同时又能保证权力不会走在孤独的阴影里，而是沐浴在阳光之下。因为“监察体制改革的正当性很大程度上要取决于留置措施的合法性和正当性”[12]，所以，由检察机关对监察委行使留置措施进行监督是对监察制度的一种完善。

2.1.2 程序解困的必要性

我国现行《宪法》明确规定：“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕”。《中华人民共和国监察法（草案）》规定的留置措施实质上可以等同于《刑事诉讼法》中的逮捕，但是根据官方解释，监察机关不适用《刑事诉讼法》。这样就出现了一个困境，一方面，监察委已经将检察机关对于职务犯罪的执法权转到自身，则其执法必须符合宪法规定；另一方面，监察委的留置措施又不符合现有宪法的相关规范，因为限制公民人身自由的主体中并无“监察委”。现在法学界基本上形成了统一观点，那就是对宪法进行修改，以解决目前监察法的合宪性问题。釜底抽薪固然能够彻底破除现有困境，现在监察体制的改革已经是不可逆转且势在必行，但是宪法的修改有着极其严格的程序和实质条件，短时间内不能也不应该完成修宪，在这期间就会出现一个过渡阶段，如何实现在这过渡阶段对公民权利的尽可能维护是当前亟待思考的问题。而检察机关提前介入留置措施进行必要的法律监督是此过渡阶段解决上述问题的一个妥善的方式。

2.2 检察机关提前介入的时间与机制构建

2.2.1 检察机关提前介入的时间选择

《中华人民共和国监察法（草案）》第43条第4款规定：“对公职人员涉嫌职务犯罪，犯罪机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实充分，制作起诉意见书，连同被调查人、案卷材料、证据一并移送检察机关提起公诉，检察机关依法对被移交人员采取强制措施。”这里规定的检察机关介入时间为监察机关将整个案件调查完毕之后，这意味着最长在180天内，涉嫌职务犯罪或违规等行为的公民将无法受到法律监督机关的合法保护，其个人自由、财产等公民基本权利很可能受到侵犯而无处求助。有学者认为，如果留置措施实施的对象涉嫌刑事犯罪，则检察机关应当依法进行检察监督；如果并非刑事犯罪，则不应当干扰。此观点仅从客观行为是否达到刑事犯罪标准来判断是否归于检察机关的管辖范围，却忘记留置措施本身就是一种限制人身自由的新机制。据前文分析，但凡涉及人身自由权的规制时，都应该有相应的监督，以保障宪法中的“积极规范”对“消极规范”接触是始终处于法律红线内的。因此，检察机关应当在留置程序启动之时就以合适的方式介入，本着监督者“以静制动”的原理，在不干扰监察机关正常行使调查权的前提下充分保障被调查者的基本公民权利。

2.2.2 检察机关提前介入的机制构建

检察机关提前介入的方式在《刑事诉讼法》等程序性法律中有部分规定，“但现有的法律规定既不明确也不完善，而且缺乏可操作性，对提前介入工作的实效有很大的削弱”[13]。借着监察法确立之际，正好可以完善相关法律规定，使检察机关提前介入刑事案件成为一项正常的法定程序。

首先，明确提前介入的案件是否已经使用了留置措施。因为留置措施只不过是监察法中规定的一种调查方式，而且已经有部分学者建议将留置措施作为监察过程中的最后手段，不到必要时刻不能随意使用。虽然此观点未必会成为未来监察机关行使权力中的常备规则，但是要弄清楚的是，检察机关介入的目的是保障公民的基本权利不受侵害，所以从目前的《草案》来看，仅针对留置措施的检察监督并无不可。

其次，明确提前介入的启动方式。第一，监察机关主动申请介入。把握好介入案件的范围，才能使有限的司法资源得到最佳利用，而掌握着调查主动权和领导权的监察机关若能主动通知检察机关介入，则一方面有利于节约司法资源，另一方面将形成国家公权力机关相互配合反腐倡廉的良好风气。监察机关受理本地区一些有重大社会影响、涉案财产极大以及性质恶劣的案件应当第一时间申请或通知检察机关进行介入，使检察机关及时掌握案件发生的动态情况。第二，检察机关依职权主动介入。检察机关认为有必要提前介入侦查的，经过上一级分管检察长批准，可以向监察机关发出书面通知书，依照法定程序和职权介入留置措施，而监察机关应该主动积极配合检察机关的介入，或者最起码保证不干扰检察机关行使法律监督权力。这种情况分两种：一种是有被调查人家属或者其他公民到检察机关反映留置调查中可能存在对被调查人有侵犯合法公民基本权利的行为；另一种是为了进行保证监察机关谨慎行事手中的权力，应当规定检察机关设立对监察留置措施进行调查的专门部门，不定期地对正在接受留置措施的被调查人进行探访和讯问，了解被调查人是否有被非法侵犯权利的情况存在。

最后，明确提前介入的监督作用。检察机关在留置措施使用中发现违法问题，视情节轻重及时进行口头或书面纠违；不应立案而立案的情况，及时启动相应的立案监督程序，确保减少冤假错案的发生。从而使得检察机关的监督工作与监察机关的调查工作同步化，有利于监察机关与司法机关的衔接协调。

3 余 论

监察委员会作为社会主义建设新时期重大政治改革的产物，是党依法治国和构建社会主义法治国家的重要举措，一方面破解了检察机关对职务违法犯罪的自侦体制的弊端[11]；另一方面将党的意志上升为国家法律，化解了实践中可能出现的党纪代替国法的尴尬局面。

然而，任何权力都是一把锋利的双刃剑。从《中华人民共和国监察法（草案）》的规定来看，监察机关为权力高度集中的反腐败机构，由此形成了监察机关自身腐败和滥用权力的危险，这就需要通过国家公权力机关不同职能之间相互制衡和监督来分散这种危险，检察院提前介入留置措施的机制就是一种有效的方式。同时，监察法实施还应通过修改宪法来满足新型的国家权力机构配置，但由于修改宪法以及其他配套的法律法规需要漫长的时间，所以我们需要一种过渡方式，或者说，只要能够将检察机关提前介入留置措施的机制构建完善，将在这过渡时间为公民合法的基本权利提供足够的保障。

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