体育“新治理”的实践经验及国内启示

李洋 唐韶军

Practical experiences and domestic implications of sports "New Governance"： Based on a survey of Britain in recent 20 years

LI Yang1，TANG Shao-Jun2

摘 要： 運用文献资料与对比分析相结合的方法对英国近20多年来体育“新治理”的经验进行梳理与解析。20世纪70年代之前，英国体育属于“官方治理”，而后执政当局实行“强制竞标”，致使英国体育一度跌入谷底。为了实现体育复兴，1997年布莱尔政府开始了“新治理”的历程。在治理目标、结构、体制、机制等方面进行了诸多创新，具体可以归结为以下四点：其一，革新体育组织建构新型“伙伴关系”;其二，明确“中央—区域—地方政府”三层责任分工;其三，“公司化”体育机构激发其活力，并结合“善治”规范保障其有序;其四，“善用”资金治理促进竞技体育提升与大众体育的推广。借鉴英国体育“新治理”的成功经验，革新与促进国内当下体育发展，我国实施体育治理则可以从以下几方面入手：首先，应优化体育组织结构推进“伙伴关系”的建构;其次，要进一步明确当下“中央—区域—地方政府”的责任分工，来落实目标的实现;第三，采用“公司化”“善治”与绩效三者相结合的方式对体育机构体制加以创新;最后，要注意合理运用与拓展“资金”的手段来改善体育机构的运行机制。

关键词： 英国;20年;体育治理;实践经验

中图分类号：G811   文献标识码：A  文章编号：1006-2076（2018）05-0008-06

Abstract： Based on the methods of literature review and comparative analysis， this paper made a series of in-depth analysis of the experience of "new governance" in sports in the UK for more than 20 years. The study found that British sport was "official governance" before the 1970s， and then came the "forced bidding" of the ruling authorities， which led to the nadir of British sport. In order to achieve a sports Renaissance， the Blair government began the "new governance" process in 1997. In terms of governance objectives， structure， system and mechanism， many innovations have been made， which can be summed up in four aspects： first， to innovate the new[JP+1] "partnership" of sports organizations. Second， it is clear that the division of responsibilities of the central - regional andlocal government. Third， the "corporatization" sports organization inspires its vitality， and combines the "good governance" norms to ensure its order; Fourth， "good use" money management promotes competitive sports promotion and popular sports promotion. Drawing on the successful experience of British sports "new governance"， innovation and promote the domestic current sports development， the implementation of sports in China governance can obtain from the following several aspects： first， the sports organization structure should be optimized to promote the construction of "partnership". Second， it is important to further clarify the responsibilities of the current "central - regional and local governments" to implement the objectives. Third， the system of sports institutions should be innovated by combining "corporation"， "good governance" and performance. Finally， we should pay attention to the rational use and development of "funds" to improve the operation mechanism of sports institutions.

Key words： UK; 20 years; sports management; practical experience

“治理”（Governance）作为超越“统治”（Government）意涵的新概念，被全球治理委员会界定为“各种公共的或个体机构以及私人的共同管理事务的诸多方式的总和”，其本质是包括政府在内的公共机构、社会组织、公民团体、私人机构以及公民个人等多元主体对事务责、权、利的合理配置与协调[1]。相应而言，体育治理即是一个由政府为代表的公部门、社会组织、私人机构以及公民等多元主体共同参与、协作处理体育事务并承担相应责任的新型管理与服务过程。伴随“推进国家治理体系”深化改革总目标的出台，“体育大国”到“体育强国”决策转向的提出，“体育治理”作为政府为实现体育发展的重要工具與手段，在国家治理总框架中的战略地位愈发重要。如何加强和创新体育治理，则成为当前以及今后需要认真加以研究和解决的问题。“他山之石，可以攻玉”。“在充分认识和把握我国国情基础上，学习与借鉴先发达国家的相关经验，是一条可取路径。 [2]”英国体育治理源远流长，自上世纪90年代起实施带有现代意义的治理长达20年之久，并且形成了一个相对成熟和稳定的体系，留下了不少值得研究与借鉴的经验。基于此，本文对近20年来英国体育“新治理”的实践经验进行梳理，以期从中挖掘可借鉴的成分，为加强与创新我国体育治理提供一定的参照。

1 英国体育“新治理”出现背景与实施的基本脉络

新生于旧。英国体育“新治理”是在经历了“官方治理”“强制竞标”等“旧治理”阶段而来的，其外在动因是1996亚特兰大奥运会的失利进一步触发了英国政府开启“新治理”决心。1997年英国政府发起“新治理”，2002年进入实质运行阶段，到2008年基本成熟，至2016年促成了英国体育的整体复兴。

1.1 英国体育“新治理”出现的背景

20世纪70年代以前，英国与世界上大多数国家一样，体育事务的决策与执行主要由政府主导、包揽，依托于“官方治理”。随着体育事务发展日趋复杂，“官方单一治理”日益暴露出对外界变化反应迟钝、缺乏竞争机制、专断性等问题。为了革除“官方治理”弊端，“盘活体育机构活力，提升服务品质”[3]，20世纪80年代，英国政府将市场机制引入体育事务体系之内，提出“强制竞标”（Compulsory competitive tendering，CCT）策略，体育事务被以“商品”化定位，政府要求国内各类体育机构必须参与“竞标”。当时，恰逢英国政府经济低迷时期，政府机构抢占大量资源，致使民间机构难以维系，英国体育发展失序，陷入混乱。虽然，在某种程度上讲，“强制竞标”的实施对体育组织、机构“活力”的促进起到些许积极的作用，但是更大程度来说，对英国体育的伤害是致命的。1996年亚特兰大奥运会上，英国仅获得1枚金牌，国内群众体育参与率也出现了自1987年以来的最低值。

早在1992年梅杰上台后，政府便意识到“强制竞标”的戕害，梅杰主导政府修改了“强制竞标”的体育发展路线，通过了《全国彩券法》（National Lottery Act），并对体育组织机构进行了一系列改革。1996年奥运赛事失利后，英国执政决议发起体育“新治理”，提出体育发展要实行“第三条道路”（Third Way）的策略，即寻求公部门、社会团体、私人机构与市场机制以及志愿部门的合作，发挥社会各个部门之间的协同作用。这一理念的提出与践行，被后人称之为英国体育“新治理”。[4]

1.2 体育“新治理”实施的基本脉络

为了促进“新治理”的深入实践，1999年、2000年英国工党政府在地方政府法中反复重申：“体育应属于社会福祉的重要一环，要与社区及社会救助结合在一起来发展。”2002年，英国文化、媒体与体育部与相关体育团体会谈，联合颁布了《体育竞赛计划》（Game Plan：a strategy for delivering Government sport and physical activity objectives），对工党政府在体育事务上的角色扮演、体育组织管理、全观型体育治理的途径进行了一系列前期设计与论证，并设立了未来体育标杆及改善体育整体环境的目标。至此，英国体育“新治理”进入了实质上的转向阶段。

为了“激发”具有官方权力却是民间身份体育机构（如全国性运动协会）的“活力”，2004年英国体育委员会正式提出“公司治理”这一概念，并订立颁布了“善治指南”。同年，委员会与英国文化、媒体与体育部协商，制定了《英国体育委员会基金协议（2005—2008）》（UK Sport Funding Agreement 2005-2008），进一步确立了“伙伴关系”、经费使用、审计制度等规范性的内容，并确定 2008年奥运会进入前十名的竞赛标杆。2008年奥运成绩以及英国国内的体育发展证明，十年来体育治理的规划是相对合理的，甚至是超乎预期想象的。英国文化、媒体与体育部组织各类团体，对大众参与和国际成就的经验获得进行了梳理，提出打造“世界级”体育国度的新宏大蓝图，并提出深化“伙伴关系”式体育发展的倡议。经历举办2012年伦敦奥运会的洗礼后，英国政府体育治理体系越发成熟与稳定，至2016年，英国体育在“新治理”的践行下，成功实现了全面复兴。[4]

2 英国体育新“治理”的实践与主要经验

与“旧治理”相比，英国“新治理”最显著的是政府的角色由对体育直接“统治”转向“协调”。这一理念的转变使得英国近20年来的体育治理另辟蹊径，无论在结构还是目标上抑或体制还是机制上，都给人们留下了不少值得思考与研究的经验，以下几点经验尤为值得关注：

2.1 结构治理：革新体育组织建构新型“伙伴关系”

进入20世纪90年代以来，英国政府便开启了对本土体育的治理，最明显的动作是对“机构改革与治理”，意在促进体育事务多部门协调、规范管理以增加办事效率。1992年，梅杰政府将艺术与图书办公室（Office of Arts and Libraries，1964—1992）改为国家遗产事务部（Department of National Heritage，DNH，1992-1997），将过去散布于环境部、教育与科学部、就业部中的艺术、体育、旅游等事务统一转由国家遗产事务部来统筹管理，其管理范围涉及到中央、区域、地方等三个层面，使体育可以在多方面展开[4]。同时，政府设立了准自治非政府组织，用以规制与管理体育的发展。

1997年，布莱尔政府明确提出“赋权公民”、关注发展“合作伙伴关系”的倡议。随后1999年，布莱尔政府在《现代化政府》（Modernizing Government）文件中提出要将新型“伙伴关系”体育规划予以执行，正式确立了体育机构“伙伴关系”的建构。而后，布莱尔政府大胆地将体育主管与执行机构进行了进一步区分，确立英国文化、媒体与体育部（Department for Culture， Media and Sport，DCMS）为体育中央层面的主管机关;教育与技能部（The Department for Education and Skills，DFES）对体育具有直接管辖权，负有与DCMS协同执行工作的职责。至2000年，政府又大胆地将执行權力与主管权下放给辖下各大区域，如苏格兰环境、体育与文化部（the Department for Environment， Sport and Culture in Scotland）、威尔斯教育与文化部（the Department of Education and Culture in Wales）、北爱尔兰文化、艺术与休闲部（the Department of Culture， Arts and Leisure in Northern Ireland）等部门。[5]

由于政府角色转换，至2004年，公部门、私部门、准自治非政府组织、民间志愿组织以及社会团体与私人（如表1）基本上形成了一个初步“合作伙伴关系”雏形。而后，英国政府在总结与梳理政府与民间合作经验的基础上，发布了《伙伴合作关系让英国体育迈向世界级成就》（Working in Partnen hip to Lead the UK to World-Class Success）报告，进一步理顺了公、私及民间团体的共同合作关系。经过一系列内部治理规范的制定，至2006年初，中央、公部门、准自治非政府组织、地方、志愿性组织等部门的关系突破了上下级隶属关系或老板—伙计关系，基本上形成了相对平等化的“伙伴”关系。[6]

2.2 目标治理：“中央—区域—地方政府”三层“责任分工”式的推进

20世纪90年代之前，英国中央、区域及地方政府共同负责体育推广与国际成绩的争取。相对比而言，地方政府的压力相对较大，既要负责运动推广，又要专注于国际成绩的争取。1996年亚特兰大奥运会竞技成绩陷入“低谷”后，英国政府意识到其中一个重要根源在责任分工，开启了对三层政府的责任分工治理。1997年新工党上台，中央政府陆续修订了《地方政府法》（Local Government Act），厘清了地方政府与中央政府的具体责任，并对体育事务的促进目标进行说明。《政府法》中规定：“中央、区域、地方的体育事务责任必然要‘定向化、具体化。”

2002年，工党政府颁布《体育竞赛计划》，再度详细规定了政府在体育事务上的角色扮演，还对具体执行主体（如表2）进行了规定，构建了当下中央—区域—地方政府三层推进式的体育事务责任分工模式：中央政府应逐渐从执行职责角色中抽离，主要承担体育整体环境改善的责任，从宏观视角出发，听取来自不同部门的意见，进行国家体育政策制定与规划，同时肩负与其他部门进行协调与沟通的职责;区域政府被要求与准自治非政府机构、社区、非盈利组织、俱乐部以及学校一起促进学校、社区内外体育的发展，并应针对不同年龄运动的群体提出相应的训练目标，敦促地方政府对有潜力运动人员的发现，接受地方政府潜力运动员的推荐，为其提供教练员，对其施以训练帮助其参加各类比赛;地方政府则应以“学校体育推广”与“体育与社会融合”促进为主，全面关注基础教育，对中小学体育课程一体化设计、体育项目的进行全面策划与督导，协调与规范教练与体育教师，并对教练实施评定与督导及提供“体育设施”。同时，地方政府还要专注于社区体育与学校体育的融合，以法规、资金调动、志愿服务等各种方式促进社区居民体育参与。

2.3 体制治理：“公司化”政府体育组织结合“善治”规范其运行

为了改善“官方治理”的不足，遏制“强制竞标”的种种弊端，梅杰政府提出体育组织“公司化”治理（Corporate governance）的理念，开启了体育组织“公司化”治理先河。1997年，英国政府在《皇家宪章》（Royal Charter in 1997）提出：“英国体育组织、团体、机构等一系列执行机关均被视为法人团体（corporate body）……负责形塑、整合与发展体育事务。”自此，政府体育组织由传统的官僚组织正式转变为“法人”组织，在执行公共服务中具有公权力与民间组织双重身份，相对于传统政府与官僚体制而言，这一转型突出的特点是“企业竞争”的精神在体育机构中被不断强化，尤其是在体育公务机构中更为明显，行政命令式的管理在体育组织中被极大削减。同时，也为人才的引入与退出提供了更大的弹性，避免了公务部门繁复与刻板的人才调整方式，使得体育执行机关有了极高的竞争力的同时，也为国库节省了不少经费支出。[4]

当然，“公司化”体育组织在体现出优势的同时，也间或暴露出诸多不足。尤其是在追求激活体育组织活力的过程中，不断出现因追逐利益破坏行业发展等一系列问题。1999年，英国政府针对体育组织“公司化”治理中经济问题比较严重的现象，依据《皇家宪章》出台了《英国体育委员会财政方针》，方针对英国体育委员会的预算及会计制度进行了具体的规范。2004年，英国体育委员会又面向各类运动协会提出善治指南，全称为《英国运动协会国家性善治指南》（A UK Sport Good Governance Guide for National Governing Bodies），指南中，对协会精神、人员以及财务管理等方面提出了相应的规范与要求。同时，为了促进体育组织的有效运行，英国在体育发展方面引入了缜密的“绩效评估”机制，并在国家和地方两个层面上予以展开调查与评估 [7]，并以此作为财政拨款的依据，实现对体育组织、机构的运行促进与督查。

2.4 机制治理：“善用”资金治理促进竞技体育与大众体育提升

体育事务的发展离不开资金支持。在2016年里约奥运会取得佳绩时，英国文化、媒体与体育部执行主管西蒙·廷普森认为，这不是“偶然”，在很大程度上成绩的获得有一部分应该归功于是“资金”的善用[13]。早在1993年，英国政府便启用了“彩券”支持与政府预算资金“划拨”的方式，对体育事务进行资金上的投入与支持，较早地实现了体育事务发展资金的多元化，起到了“资金池”的效应。1996年亚特兰大奥运会之后，英国政府提出“奥运项目优先，重点发展与资助社会参与”“以经济为杠杆盘活体育”的发展理念，在资金的运用上进行了诸多调整，主要表现于竞技体育推进与社会体育发展两方面。

在竞技体育方面，政府资金开始积极倡导社会资助，降低企业赞助、个人捐资的门槛限制，以各种福利化政策吸引社会化投资进入体育事务中来;为了能在未来奥运周期内有效地获得部分项目的金牌或良好名次，英国政府还采用了“资助重点项目与重点运动员”的做法。一方面，对赛艇、自行车、田径、帆船等优势项目进行重点资助。另一方面，对能够达到世界级别水平的运动员进行重点资助，英国体育委员会把运动员分为“天赋”“发展”“顶级”三个级别，等级越高，获得的资助越多。[14]

在社区体育促进上，地方政府主要采用个人运动资金申请与产业融合的方式进行。英国公民可以在所属区域提出活动计划并申请经费，并可以获得相关活动的经费。为了让公民顺利获得资助，英国政府设立了一系列民间组织及并建立一个网站——补助网（Grant Net），政府部门积极配合体育组织积极向民众说明运行补助资金的类型与申请方式，并就民众如何制定运动计划、如何实施进行一系列详细的说明。同时，政府还针对不同人群与用途提供专项补助，如运动与游憩的补助、差别利率补助、足球性基金等等，以使不同需求的个体都可以得到满足。地方政府还将体育运动与社会休憩活动与观光产业、交通运输、媒体宣传等活动相融合，使社会各类产业为社区体育活动提供一定份额的经济支持外，还赋予社区体育存在的多重意义。

3 对国内体育治理的主要启示

中英两国分属不同的社会制度，两国体育治理体系大相径庭，虽然英国经验不能套用，但是在结构治理、目标治理、体制治理与机制治理等方面的革新精神与做法，还是值得我们借鉴与参考的。

3.1 推进“伙伴关系”的建构，优化体育组织结构

体育组织新型“伙伴式关系”的建构是英国政府对体育进行本土治理的一个非常显著特征。英国在“伙伴”关系的建构中，首先对机构进行整合，建立了“国家遗产事务部”，使得体育可以在多方面得以展开。而后，政府在“赋权于民”的理念下，将体育主管权下放给各区域机构社会团体以及民间组织，为“伙伴”关系的建立奠定了结构性的基础。最后，以“善治”的方式来规范各级体育机构各尽其职，形成一个相互依托、彼此信任合作关系，来促进体育事务的有效推进。当然，从深层结构来看，各类组织、机构以及个人之间之所以能够建立“伙伴关系”，与英国政府角色的转变以及对体育主管和执行权力的让渡是分不开的，若“政府角色不变、紧抓权力不放”，“伙伴关系”的建构则无从谈起。

当下，国内体育组织、机构之间的关系，在很大程度上隶属于“科层”管理，以上下级“组织”的模式推进体育事务，往往呈现出对外界环境反应慢、决策耗时过长、协调能力弱等问题，影响体育事务的处理效率。参照英国发展的经验，尝试建构“伙伴关系”应该说是有着极大可行的。比照英国经验，国内体育机构、组织“伙伴关系”的建立可以采取以下三步来进行：第一，政府要转变“统治”角色为“协调”，适度“简政放权”，将体育主管与体育执行权利下放给区域政府或民间有资质组织，增加体育事务执行者的主体性与灵活性。第二，可以建立一个协调性管理部门，类似于英国“国家遗产事务部”或英国文化、媒体与体育部的做法，整合与体育事务相关的机构，使体育获得多方面助力。第三，转变当下官方“组织推动”为“目标设定”，倡导社会各类机构“各就其位，各尽其力”，减少对事务具体步骤与规划的干预，积极促进各类机构与体育机构协作，共同促进体育事务的发展。

3.2 明确“中央—区域—地方政府”的责任分工落实目标实现

竞技、群众与学校体育本是一体同根之事物[7]，为了促进三者协同有效的推进，英国“新治理”以来，对体育内部各要素之间的责任关系进行了一系列的厘清，提出“细划责任分工”的执行理念。中央政府被定位于负责体育的整体改善，区域政府负责支持、督导与协调体育事务的推进，而地方政府则侧重于体育推广。三者分工的主要目的是为了促进体育发展整体系统效率，推进大众体育发展与竞技体育有效提升，间接地推进地方政府體育自治，并给地方政府减压。其中，非常鲜明的特点是地方政府不再负责“竞技夺金”，而是以群众体育推进与学校体育的基础训练与竞技组织为主，专注于体育推广。“竞技夺金”任务主要由区域政府与中央政府来直接负责。

现代管理学认为，“管理也是一种生产力”。从总的趋势上来看，英国政府这种三层责任区分的做法，强化了中央督导作用的同时，也扩大了地方政府基层的基础性作用。与英国“新治理”前的责任分工类似，当下，我国中央、区域、地方政府三层建构共同负责体育推广与国际成绩的争取，地方政府的压力是相对较大的。虽然，近年来我国政府不断在调整责任分工，但从实践上来看，区域政府与地方政府责任分工不明现象仍在一定范围内存在。借鉴英国政府在“责任分工”上的这一系列做法，国内中央、区域、地方政府三个层面则可做以下分工：第一，中央政府负责宏观调控，承担体育整体环境改善的责任;制定与规划国家体育政策，同时，肩负与其他部门进行协调与沟通的职责。第二，区域政府主要是督导与协调体育事务发展，对竞技体育支持与管理，督促地方对潜力运动员的发现，联合各种力量对“被推荐运动员”进行培养，促使其获得“夺金能力”。第三，地方政府应定位于体育推广，关注与规范中小学体育课程、师资与教练以及比赛的督导，关注社区体育设施与专业人士的提供，促进学校体育与社会融合，促进社会资本介入参与学校体育与社区体育服务，而非“夺金”。

3.3 以“公司化”“善治”与绩效方式相结合方式创新体育机构体制

通过“公司治理”的方式来克服官方体育机构、组织“活力”不足，并通过“善治”规范与“绩效”评估促进的方式，来保持“公司治理”背景下体育机构、组织的有序进行，这是英国体育治理实践的重要经验之一。“公司治理”主要是针对官方机构惰性大、机动性差而提出的，是在总结“强制竞标”失败经验的基础上，基于“第三条道路”指导下一种促进性做法。“公司治理”给体育机构带来活力的同时，也带来了诸多经济、信任关系等问题，为了管理“公司治理”所带来的问题，英国政府在“课责”的基础上提出了“善治”指南，使得体育机构在充满活力的同时，也不易失范。另外，为了保障体育机构、组织体育事务的推进效率，英国政府还实施了较为严格的“绩效评估”，督促体育组织不断有所突破。

从组织活力的视角来看，国内的部分公、私体育组织机关的“活力”在一定程度上是有所欠缺的，这是一个客观事实。近年来，我国政府也已意识到政府体育机关、组织“活力”的不足的这一问题，尝试着对体育机关的“活力”进行一系列治理。党的十八届三中全会以来，中央政府先后提出增强体育组织机构“活力”的明确要求。当然，从根本上来看，国内体育组织“活力”的缺失重要原因，有体制上的瑕疵问题，也有促进与保障体育组织“活力”方法的欠缺。借鉴英国调动与保持体育组织、机构“活力”的经验，国内官方体育组织或民间体育组织则可以适当尝试一下“公司治理”模式，在体育组织或机构中引入“公司治理”，弱化行政命令，注重运营实效，以市场需求调整人员，促进体育机构“活力”的提升。政府或体育机构可以结合国内体育组织的实践情况，出台或建构一系列“善治”法规或条例，建立起“课责”制或第三方监督机制，对组织机构进行精神理念、人员管理、运行管理及财务管理等多方面“善治”规范，并且要制定出台一系列“绩效评估”准则，对国家层面组织或地方层面组织进行督促与检视，来促进体育组织、机构的运行“活力”。

3.4 合理运用与拓展“资金”来改善体育机构的运行机制

无论是解决竞技体育提升、群众体育的推广还是学校体育推进，雄厚的“资金”及时跟进均是不可或缺的重要环节[9]。英国体育发展与治理体系之所以能够不断走向成熟，与该国在体育治理中能够较为合理地处理“资金”的问题是不无关系的。在体育事务资金的投入上，除了政府预算经费外，英国较早地采用了“乐彩”用于体育事务的发展，并不断尝试吸引与促进社会化资本对体育事务的参与。在资金储备上实现了以政府预算、“乐彩”与社会投资三方结合为主的“融合型”资金获得方式，规避了“资金”源头单一造成体育事务难以为续的局面。同时，英国政府以资助促进与申请领取的方式，实现了资金的“得利于民、还惠于民”，促进竞技体育与社会体育的发展。

当下，国内体育事务资金的获得以政府预算与“体育彩票”资金融合为主，这一点与英国的作法极为类似。然而，相对比而言，国家资助、企业赞助、个人赞助等形式介入则尚未充分展开。另外，私人团体与个人运动资金的申领，在国内也尚未能有效地开展。借鉴英国体育事务资金的获得与运用经验，国内在体育事务资金的动员上，应该继续灵活化“体彩”与政府预算投入外，还需要考虑社会资本的积极引入，扩大体育事务的资金来源。在竞技体育与社会体育发展促进上，则可以尝试从以下几个方面入手：首先，要重点发展与资助奥运优势项目，扶持重点奥运攻关团体，同时，启动运动员的资助，对不同级别运动员给予不同资助。第二，开通各类运动资金申请渠道，以社区申请、网站申请的方式，让有意愿参与运动的个体、社会团体均能获得一定的资金支持，来促进群众体育的积极推进。第三，要广泛开展与政府、社会、赞助商等利益相关协同合作，加大社会资本对体育事务的参与，拓展社会参与资金的进入，促进竞技与群众体育运动参与的提升。

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