贯彻十九大法治精神 加速推进法治西藏建设

阴赵丹 张兴堂 熊坤新

（①②西藏大学政法学院 西藏拉萨 850000③中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院 北京 100081）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，中国共产党第十九次代表大会更是把依法治国确立为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，当今中国正在进入一个法治的新时代。中央第六次西藏工作座谈会提出“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”的治藏原则，并把“依法治藏”放在诸原则之首，这也说明“依法治藏”的极端重要性。

一、当今中国正在进入一个法治的新时代

全面推进依法治国，是以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义出发、为更好治国理政提出的重大战略任务，是事关我们党执政兴国的一个全局性问题。自党的十八大以来，习近平总书记围绕依法治国发表一系列重要论述，党和国家也推出了系列新举措，可以说，全面推进依法治国是以习近平同志为核心的党中央最鲜明的执政特点。2012年12月4日，在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平指出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”并要求“把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”。习近平总书记的重要讲话在法学界引起强烈反响。大家一致认为，宪法的至上地位，是一个国家现代化的重要内容和标志。尊崇宪法，也是一个国家国民素质高低的体现。2013年1月22日，习近平同志在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上发表重要讲话，指出“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”，他再次强调了法制的重要性。2014年10月20日至23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议（简称十八届四中全会）在北京召开，会议的核心议程是研究全面推进依法治国重大问题，审议《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，详细描绘法治中国新图景。这是中国共产党首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国。会议指出，全面推进依法治国，就要在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。

2014年十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过决定，将12月4日设立为国家宪法日。设定国家宪法日是为了增强全社会的宪法意识，弘扬宪法精神，加强宪法实施，全面推进依法治国。2015年3月15日，十二届人大三次会议通过了《新立法法》，扩大了地方政府立法权的范围，依法赋予所有设区的市地方立法权，同时明确地方立法权的边界。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从顶层设计到具体举措，有计划、有步骤、有目标地推进着依法治国的进程。在党的十九大报告中，习近平总书记用相当大的篇幅阐述了依法治国取得的成就和全面依法治国的重大意义，把全面依法治国推进到一个新的高度。他说：“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法深入推进，法治国家、法治政府、法治社会建设相互促进，中国特色社会主义法治体系日益完善，全社会法治观念明显增强。”[1]应该说，这个历史性进步是有目共睹的。不仅如此，党的十九大报告把坚持全面依法治国确立为习近平新时代中国特色社会主义思想重要组成部分，他说：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，发展中国特色社会主义法治理论，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一，深化司法体制改革，提高全民族法治素养和道德素质。”[2]

这一切均表明，依法治国将是中国共产党领导人民管理国家和社会的基本方式，当今中国在中国共产党的领导下正在进入一个法治的新时代。我们一定要贯彻十九大法治精神，加快法治西藏建设步伐，确保西藏长足发展和长治久安。

二、依法治藏是中央治藏方略的第一要求

2015年8月，中央第六次西藏工作座谈会在北京召开，会议全面回顾了新中国成立以来特别是中央第五次西藏工作座谈会以来的西藏工作，明确了当前和今后一个时期西藏工作的指导思想、目标要求、重大举措，对进一步推进西藏经济社会发展和长治久安作了战略部署。习近平同志在会上发表了重要讲话，确定了中央治藏方略的基本原则。他说：“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础，是党的十八大以后党中央提出的西藏工作重要原则。”[3]在这里，以习近平同志为核心的党中央把“依法治藏”放在治藏方略最前面，可以说，依法治藏是中央治藏方略的第一原则，也是中央对西藏工作的第一要求。

究竟什么是依法治藏，如何理解依法治藏的意义，可以用一句最通俗的语言来概括。所谓“依法治藏”，就是用法制来规范西藏经济社会发展过程中遇到的经常性的、重要性的、复杂性的工作，使这些工作始终在法治的轨道上运行。其目的在于促进工作的规范化、法制化，减少人为因素，减少工作失误。在中央第六次西藏工作座谈会上，习近平同志具体而深刻地阐述了依法治藏的基本内涵：依法治藏，就是要维护宪法法律权威，坚持法律面前人人平等。

依法治藏为什么如此重要？首先是由西藏特殊区情决定的。西藏区情的最大特点就是执政环境复杂，执政情况复杂，执政对象复杂。西藏是边疆民族地区、集中连片贫困地区、宗教氛围浓厚地区，处于反分裂斗争第一线，改革发展稳定任务十分艰巨，社会治理的任务繁重。这需要我们把民族工作、宗教工作、反分裂斗争工作等这些经常性的、重要性的、复杂性的工作通过立法来规范，通过执法来推动，以不断提升西藏社会治理的科学化水平。

其次是由西藏在国家战略中特殊地位决定的。中央历来高度重视西藏在国家战略中的特殊重要性，在中央“一带一路”倡议框架下，中央对西藏的战略定位可以概括为“两屏四地一通道一前沿”，即西藏是重要的国家安全屏障，重要的国家生态安全屏障，重要的战略资源储备基地，重要的高原特色农产品生产基地，重要的中华民族特色文化保护地，重要的世界旅游目的地，面向南亚开放的重要通道，同西方敌对势力和境内外敌对势力、分裂主义势力斗争的前沿。只有坚持依法治藏，我们才能掌握发展和稳定的主动权，确保西藏经济持续健康发展和社会大局持续稳定。

三、西藏法治建设的历史成就

和旧西藏相比，西藏法治建设的成就是巨大的。西藏的社会主义法制建设和立法工作始于1956年4月，当时自治区筹备委员会成立大会根据宪法的有关规定，通过了《西藏自治区筹备委员会组织简则》，从此拉开了西藏地方法制建设的序幕。西藏民主改革后，《西藏自治区各级人民代表大会选举条例》于1963年3月报经全国人大常委会批准，这标志着旧西藏的一切反动法典被宣告彻底废除，百万翻身农奴第一次获得了选举权和被选举权，西藏各族人民的基本人权得到保证。尤其是1984年《中华人民共和国民族区域自治法》颁布实施以来，西藏自治区人大及其常委会不断加强和改进立法工作，搞好与民族区域自治法相配套的法规建设，先后制定地方性法规和具有法规性质的决议、决定300件,其中现行有效的地方性法规123件，具有法规性质的决议、决定148件，废止29件，内容涉及政权建设、经济发展、社会稳定、文化教育、语言文字、文物保护、生态环保等各个方面，依法治藏进程稳步推进。[4]

最近几年特别是党的十八大以来，西藏更是从边疆民族地区和反分裂斗争的实际出发，创新社会治理体系，提高社会治理能力，落实依法治国方略。特别是在党和政府的日常工作中，推出了一系列重大举措，实现了工作方式的重大转变，如讨论研究重大事故处理时法制办要列席常委会，健全立法正逐步取代红头文件，领导批示逐渐被依法行政取代，民族和宗教事务纳入法制化轨道，地方立法正在加强。围绕自治区党委、政府中心工作，加强和改进政府立法，不断完善法规规章体系。在充分调研论证、广泛征求意见的基础上，制定出台了《西藏自治区人民政府规章五年立法规划（2016—2020年）》，增强了立法工作的科学性、针对性、前瞻性。按照新颁布的《立法法》的要求，完善了《西藏自治区人民政府地方性法规草案和政府规章制定程序规定》，建立了立法工作制度，进一步规范了地方性法规草案和政府规章起草、审查、报批运行流程。近年来，政府提请人大常委会审议通过了《西藏自治区城乡规划条例》《西藏自治区实施〈中华人民共和国国家安全法〉办法》《西藏自治区布达拉宫文化遗产保护条例》等地方性法规草案20件，制定出台了《西藏自治区生态环境保护监督管理办法》《西藏自治区大型宗教活动管理办法》等政府规章31件。[5]2015年西藏召开了全区法治政府建设工作会议，这是西藏历史上第一次就法治政府建设召开的专门会议，会议总结了西藏法治政府建设取得的成绩，深入分析了全区法治政府建设面临的新形势新任务，出台了《西藏自治区人民政府关于深入推进依法行政加快建设法治政府的意见》。

2015年7月，四省一区藏区负责同志应邀齐聚拉萨，召开全面推进“依法治藏”方略座谈会，交流各地开展法治建设和社会治理的工作经验。2016年8月，第二次全面推进“依法治藏”方略座谈会在拉萨召开，与会代表共商法治建设之路，共谋维护稳定良策，不断提升藏区法治建设水平。这表明，在西藏，越来越多的人意识到，全面推进“依法治藏”，是保障和改善民生、让各族群众过上幸福生活的迫切需要。

四、加快法治西藏建设的几项重点工作

加快法治西藏建设，要从西藏边疆民族地区和反分裂斗争的实际出发，做到“十个坚持”。第一，坚持走中国特色社会主义法治道路；第二，坚持民族区域自治制度，全面实施民族区域自治法；第三，坚持依法完善社会治理体系，提高社会治理能力；第四，坚持依法深入开展反分裂斗争，牢牢掌握反分裂斗争的主动权；第五，坚持依法依规管理宗教事务，积极引导藏传佛教与社会主义社会相适应；第六，坚持严格依法行政，努力建设法治政府；第七，坚持公正司法，维护社会公平正义；第八，坚持学法懂法，促进全民守法；第九，坚持加强法治队伍建设，提高整体素质；第十，坚持加强和改进党对依法治藏工作的领导，积极投身全面推进依法治藏的伟大实践，为建设法治西藏做出积极贡献。具体措施如下：

（一）要抓住领导干部这个关键少数，着力增强领导干部的法治思维和法治意识。领导干部作为一个特殊群体，是全面依法治国的重要组织者、推动者和实践者。同时领导干部的言行对普通干部和群众有带动和示范作用。习近平总书记强调，各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，必须抓住领导干部这个“关键少数”。这一论断切中了全面依法治国的要害。落实推进法治西藏建设，必须按照习总书记的重要指示，牢牢抓住西藏领导干部这个“关键少数”，以领导干部的模范带头作用，引领更多的人参与到法治西藏建设中来，带动全社会形成自觉守法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围。

（二）要建立西藏法治工作失误责任追究制。习近平总书记在2015年初的省部级领导干部“学法用法”培训班上说，有的地方和有的干部重维稳而不重维法，如果哪个地方因人治而出现重大工作失误，将追究责任。在西藏，领导干部要特别学会把维护稳定工作法制化，学会用法制推进工作，严禁以言代法，严禁随意性、乱作为。面对西藏部分干部法治意识淡漠的现象，西藏要建立法治工作责任追究制，对于推动法治建设工作不利，或者因忽视法治思维和法治方法而出现重大工作失误的，要追究领导人的责任。

（三）要加快各领域立法。之所以说西藏的执政环境复杂，是因为西藏在许多工作领域具有内地省区不具有的特殊矛盾，需要采取特殊措施予以应对，如边境管控、边疆治理、民族宗教、反分裂斗争等工作。一个时期以来，西藏许多干部习惯于通过会议安排工作，习惯于用红头文件指导工作，这是一种传统的工作模式，也是所谓的“三拍干部”们习惯的一种工作模式。这种工作模式出现失误的概率大，与依法治国的方向是相违背的，是建设法治西藏必须摒弃的。我们要加大各领域立法工作，用健全的立法取代红头文件，用法制取代长官意志。

（四）加强地方立法的力度。2015年3月15日，十二届人大三次会议通过了《新立法法》，扩大了地方政府立法权的范围，由原来的副省级城市和国务院批准的较大的市扩大到设区的市。修改后的立法法依法赋予所有设区的市地方立法权，同时明确地方立法权的边界，规定设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。这一修改意味着具有地方立法权的市实现扩围。修改后的立法法一大亮点就是授予设区的市地方立法权，这是我国立法体制、格局发生的重大变化。在我国目前284个设区的市当中，享有地方立法权的仅49个，立法法修改后，这意味着又新增了235个设区的市拥有地方立法权。国家立法体制的变革，给西藏各市（区）开展社会治理提供了更多自主权。西藏各市（区）要利用好这一契机，着力提高自身立法水平和能力，根据本地实际，着力加大立法力度，扩大立法范围，建设法治强市（区）。

（五）依法管理民族和宗教事务。西藏是民族地区，宗教氛围浓厚,建设和谐美丽西藏必须提高依法管理民族宗教事务的能力和水平。做好西藏民族宗教事务工作，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,探索民族宗教工作寓管理于服务之中的新路径，坚持依法依规管理民族宗教事务。各级干部要学会依法依规管理民族宗教事务，这是贯彻依法治国方略、推进依法行政的必然要求，也是解决民族宗教事务工作不会管、不善管、不愿管问题的关键。要教育广大宗教教职人员牢固树立“国法高于教规，守法先于守戒”的观念，自觉加强民族团结、维护祖国统一，自觉与十四世达赖集团划清界限，坚决防止宗教场所成为“法外之地”、寺庙僧人成为“法外之人”、宗教成为“法外之教”。驻寺干部要提高管理水平，切实负起责任，把宗教活动场所建设好、管理好，充分发挥宗教活动场所宣传党和国家政策法律、服务信教群众的阵地作用。要坚决抵御外来宗教渗透，坚持做到守土有责，确保在民族宗教领域营造良好的法治环境。

（六）要开展经常性的基层普法教育。自1986年实施普法教育以来，普法教育工作已走了30余年，取得了一系列成果，但是由于有关部门重视不足等多种原因，致使我国当前普法教育工作仍然存在如普法成效不佳等诸多问题。就西藏自治区来讲，由于历史、文化、地域等原因，公民特别是广大农牧民的法律意识淡漠，不善于用现代法律制度维护权益，相反传统习惯法在日常生产生活中仍有很大市场。西藏要结合自身特点，树立“抓法治就是抓基础”“抓法治就是抓发展”的观念，把领导干部、公务员、青少年、企事业经营管理人员、农牧民、流动人口和寺庙僧尼作为重点对象,将宪法、国家基本法律、基本经济制度以及促进和保障民生方面的政策作为主要宣传内容,广泛开展多种形式的宣传活动,切实提升各族群众的法律意识和爱国意识,推进“法治西藏”“平安西藏”的建设进程。

[1] [2]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[J].求是,2017(21).

[3] 习近平在中央第六次西藏工作座谈会上强调:依法治藏富民兴藏长期建藏加快西藏全面建成小康社会步伐[N].人民日报,2015-08-26.

[4] 国务院新闻办公室.《民族区域自治制度在西藏的成功实践》白皮书[R/OL].新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2015-09/06/c_1116469499.htm 2015-09-06.

[5] 自治区人民政府办公厅,自治区人民政府法制办.“十二五”法治政府建设回顾和“十三五”法治政府建设展望[N].西藏日报,2016-01-23.