低收入者聚居区改造的几个案例

许冰清

喜欢在城市中游荡的法国诗人波德莱尔曾发出感慨：“城市的形状变得比人心还快”。

这位诗人之所以有这样的感受，是因为他身处中世纪巴黎城往现代城市过渡的时期。从1850年代到1870年代，法国最早的现代城市规划师奥斯曼就开始了对这个城市的改造，包括修建宽敞的街道、林荫道、大的公园和广场、新的下水系统等工程，当然，也包括拆除那些拥挤脏乱的中世纪街区。

从那时起，城市化的进程总免不了聚焦在那些“脏乱差”的区域。这是因为，相较于现代城市所带来的人情冷漠等其他的“城市病”，与糟糕的居住形态和生活状态休戚相关的部分更值得关注。

“以低标准和贫穷为基本特征的高密度人口聚居区”，这一描述出自联合国人居署对狭义上“贫民窟”（slum）的定义。而实际上，那些让全球化大城市头疼的贫穷区块，或正在被消除的畸形角落，几乎都符合这一定义所描述的情况，包括中国的“城中村”。鉴于中国的城市化历史还如此短暂，因此，那些早于我们遇到类似问题的城市，兴许能为此提供些借鉴。

香港的“九龙城寨”是一个著名“贫民区”案例，它位于如今的九龙城，是一个自成一体的高密度自建区域，脱胎于殖民地时期港英政府无法触及的一块清政府遗留“飞地”。早期，移民的大量涌入对于香港公共土地和资源的侵占，曾一度在20世纪中叶爆发为更为严重的社会问题。

1945年至1950年间，香港常住人口规模由50多万暴增至230万，由于住房短缺、租金高昂，许多新移民选择就地在山坡或空地上以木板、铁皮搭建临时房屋，市区出现大量此类“寮屋”聚居区。

1953年12月25日晚，位于九龙旧区石硖尾白田村的一座寮屋照明时不慎着火，火势随风席卷而下，十分钟内即波及周围数百户。最终，这场火灾造成3死51伤，过火面积达16.6万平方米，超过2500间寮屋被烧毁，5万多人无家可归。

在为这一事故善后的过程中，香港政府逐渐规划出了未来的公共廉租住房体系，即“公屋”的概念，并将其与位于新界郊区的新市镇如荃湾、沙田、大埔、东涌、天水围等结合规划。利用高密度集中建设的方式，为低收入市民一次性提供市政补贴下的廉租住房、基础生活设施，以及就业相关的产业与服务设施，使得原本在拥挤市区内艰难度日的市民，可以在新市镇内自主生活。

目前，有近40%的香港居民居住于公屋中，更多低收入者则处于长达数年的轮候期内，等待“上楼”入住公屋。

如今，公屋已经被认为是低收入聚集区改造的常规解决方案之一。但从全球其他城市的案例看，集中式的公共住房项目，如果不辅以相对严格细致的监督引导，也有可能出现衰落甚至贫民窟化的问题。香港导演许鞍华电影中的香港“天水围”新城，即因居民的社会心理问题被称为“悲情城市”。美国波士顿市内“哥伦比亚角”（Columbia Point）从兴建、衰败到复兴的过程，则是一个公共住房项目如何复兴的典型案例。

“哥伦比亚角”诞生于美国大萧条时代，是一个为了解决贫民住房问题而建造的廉租房居住区，可以容纳1504户家庭，也是当时新英格兰地区最大的一个公共住房项目。但由于选址偏远、社区配套设施不全，同时受到市郊两个大型垃圾场的影响，居民的生活品质并未得到保障。

在这一项目落成十年后，由于一桩6岁女童被卡车碾轧致死的命案，外界才发现，“哥伦比亚角”当地的租户结构已经从最初的工人阶级变为最贫困人口和黑人的聚居区；租金收入的下降，又使得住房管理局陷入收不抵支的状态，对房屋和社区的日常维修及管理趋于瘫痪；社区的破败使得近3/4的房屋空置，成为贩毒、抢劫等各种犯罪活动的庇护所，失业和犯罪现象更有了代际传递的趋势。

1978年，美国住房和城市发展部决定拨款再度改造这一项目。一方面，引入有成功经验的地产开发商接手项目，让社区居民、开发商、政府多方参与；另一方面通过新建住宅，重新规划社区结构，采用廉租房与中产阶级商品房混居的模式，以后者能够带动的社区配套解决交通、购物等问题；最后，邀请社工组织介入问题家庭的疏导帮助。多管齐下后，“哥伦比亚角”得以复兴。

而在美国之外的大型城市中，居住、生产、消费功能在城市不同位置的区块划分往往没有那么分明，传统制造业在城市中的衰退，恰是导致社区衰败的一个重要原因。工业区改造变成了这类城市首要的任务。

以英国苏格兰地区的格拉斯哥为例，由于较快的工业化过程，20世纪初期这里是仅次于伦敦的全英第二大城市。但在1960年代至1980年代的工业转型过程中，新兴制造业迁往郊区，导致老城共失去了14.2万个就业岗位。市区人口锐减近一半后，旧城出现了大量空置、废弃和污染的土地，是典型的“城市空心化”现象。

1980年代至1990年代，格拉斯哥提出了“人民创造格拉斯哥”的标志性口号，决定以本地人的就业技能提升，以及引入外来创意产业两条路，来复兴城市中心。政府针对贫困人群提供直接帮助，并指导就业；公共机构则投资改造市区内遗留的旧仓储建筑和厂房，将其变为博物馆、科技馆、艺术馆、会议中心等公共建筑，开发旅游资源。

由于这些原本破落的城市公共空间改造成功，格拉斯哥也一举转型为消费型城市，成功吸引了后续投资。同期在伦敦，面临类似问题但规模更大的城市东区改造，也遵循了类似用创意产业盘活工业遗存的思路。

但如果从全球范围来看，能够依靠高端服务业解决低收入聚居区问题的成功案例，多出现在发达国家，更多的贫民窟仍集中在第三世界国家。在这些地区，土地制度、经济缺乏有力增长，以及矛盾依然突出的社会阶层问题，共同构成了更复杂、传染性也更强的贫民窟问题。

在巴西，葡萄牙语中的“Favela”一词已经成为当地贫民窟的独特称呼，它是当地奴隶制和单一作物制废除后，战乱、工业化和落脚城市需求等诸多因素共同作用下的结果。以旧首都里约热内卢为例，有约1/3的城市居民都居住在散布全城的上千个贫民窟内。

1980年代之前，巴西军政府对贫民窟长期抱有否定态度，认为其是“城市发展中的畸形”“威胁公共健康的灾难”，并以强制迁离人口和物理清除等手段对其改造，被称为所谓的“美丽化”时期。

而在之后的民选政府时代，贫民窟的改造逐渐被巴西政府纳入城市整体规划之中，变为更为全面长远的综合改造计划，希望通过警察的入驻、廉价房的建设，以及通过为居民提供合适的工作机会等措施，使贫民窟成为新的社区。这一改造建设的高峰则出现在里约热内卢成功申办2016年夏季奥运会之后—在官方的规划中，除了崭新的体育场、盛大的开幕仪式和城市的美景，为城市提供活力和廉价居住空间的贫民窟，有机会借此彻底改善基础设施，并通过旅游服务实现产业转型。

但由于政府机构内盛行的腐败问题，在盛大的奥运会结束后，繁荣并没有降临到贫民窟内。近年在街巷的深处，犯罪行为反而上升到了国家时局最为动荡的1980年代至1990年代水平；一座本应为20万贫民窟居民解决交通问题的空中缆车由于遭流弹袭击，遭遇了客流量的急剧下降，运营方也宣布不再续约。而当地人则认为，政府将5亿雷亚尔（约10亿元人民币）的预算花在了为奥运会吸引旅游而粉饰太平上，却没有解决贫民窟的设施更新这些更基本的问题。

如果总结所有这些案例，你会发现，如今的城市改造并未跳脱以上几种模式，如公屋建设、旧厂房改造、房地产开发等，在中国的城市中也有所实践。在此过程中，总有各方利益的博弈。

而从更广的历史维度来看，自波德莱尔与奥斯曼以來，批判现代城市的冷漠无情与大刀阔斧的改造总是并行的，乃至在改造过程中政府的公共政策执行与市场的参与应该如何协调平衡，也仍然在探索。但所有人都认同，城市的多元和活力不应被扼杀。以及最首要的，当城市面对一个突发事件的时候，正视和寻求解决方案比转移问题更能帮助城市进化。