澜湄合作：从“培育期”进入“成长期”

卢光盛+黎亚洲

“领导人引领、全方位覆盖、各部门参与”的澜湄格局逐步形成

1月10日，国务院总理李克强出席并与柬埔寨首相洪森共同主持澜沧江-湄公河合作第二次领导人会议。这是2018年中国周边外交的开局之作，这也可能是本届政府任期之内周边外交的收官之作。

澜湄合作第二次领导人会议发表了《澜沧江-湄公河合作五年行动计划（2018-2022）》和《澜湄合作第二次领导人会议金边宣言》两份重要合作文件，并散发《澜湄合作第二批项目清单》和“澜湄合作六个优先领域联合工作组报告”等重要文件。对澜湄合作机制进程而言，第二次领导人会议将是进一步加强政治互信、培育务实合作、促进地区全面互联互通的重要里程碑。

澜湄格局逐步形成

澜湄合作是中国率先參与倡导的新型次区域合作机制，是近年来我国周边外交的亮点，对于推进构建周边命运共同体、人类命运共同体具有重要的先行先试意义。

自2016年3月澜湄合作机制在澜湄合作第一次领导人会议上得以正式启动以来，该机制已经取得了多项早期收获，并成为次区域合作的一个成功典范。

澜湄合作将关注的重点集中在推动务实合作之上。相比诸多饱受“效率低下”诟病的其他区域、次区域多边合作，澜湄合作参与各国平等相待、精诚合作，在正式启动后短短一年多时间里就已经全面进入实施阶段。“天天有进展，月月有成果”的澜湄速度与澜湄效率，正是中国与流域五国对这一合作机制高度重视的切实体现。

在各方高速务实的努力推动下，45个早期收获项目及第二次外长会上中方提出的13个倡议已经取得实质进展，相关配套机构也已经开始运转，带动了次区域其他项目的落地实施。中国、缅甸、老挝、越南等国之间的经济走廊及跨境经济合作区建设不断促成推进。在六国共商、共建、共享的机制建设中，各国不断加强高层、议会、政党、民间团体的交流，在软硬件互联互通、互设文化中心、教育政策、职业培训等领域以及媒体、智库、青年等群体间交流与合作也得以加强。这一系列早期收获项目，发挥着良好的示范带动效应。

此外，有效的金融支持有力支撑了合作项目的持续开展。中国设立的澜湄合作专项基金全面启动，中方还已经与柬埔寨、老挝、缅甸签署澜湄专项基金项目合作协议。中方设立的人民币优惠贷款落实近三分之二，50亿美元产能合作专项贷款超额完成，对澜湄六国中小型合作项目的支持资金计划也已提出。在澜湄合作的良性循环中，金融工具的有效充分利用展现了锦上添花的作用。

此番在金边举行的澜湄合作第二次领导人会议，在首次领导人会议确定的“3+5”合作框架基础上进行，并积极拓展更加广泛的合作领域，形成“3+5+X”的合作新架构，探索优化合作模式。

目前，澜湄合作从领导人会议至各领域联合工作组会的四层级机制框架已经逐步形成并完善。截至2017年10月10日，澜湄六国全部建立国家秘书处或协调机构，助力合作开展执行过程中各国各部门之间的协调与监督。澜湄水资源合作中心、澜湄环境合作中心及全球湄公河研究中心也分别在各自领域发挥引导作用。“领导人引领、全方位覆盖、各部门参与”的澜湄格局逐步形成。

坚持“对话而不对抗，结伴而不结盟”

中国与湄公河五国地缘相近、历史相通、人文相亲，澜湄合作已取得了良好的先期基础成果，从“培育期”进入“成长期”。展望未来，澜湄合作将按照既定的框架，在《澜湄合作五年行动计划》的蓝图上开展务实合作。其前景是光明的，但道路可能是曲折的。

当前，澜湄合作面临的推进障碍或困难主要包括以下几个方面：

一是政治互信建设还需继续加强，澜湄合作内部在政治-安全合作方面还没有大的突破，澜湄合作的组织机制尚未完备、完善，澜湄合作秘书处还没有建立起来。

二是截至目前，湄公河各国、东盟及域外的相关行为体对于澜湄合作和大湄公河次区域经济合作（GMS）等现有次区域合作机制的关系依然存在担忧和顾虑。这也是每次在澜湄合作的领导人会议和外长会期间，湄公河国家都一直提出并希望得到我国确认澜湄合作和其他合作机制不冲突、不排斥的原因。

三是到目前为止，澜湄合作开展的项目大多为带有试点、试验性质的早期收获项目，涉及整个区域的、更大规模、更大资金投入和“面上项目”还没有铺开，各国的获得感还不足，澜湄合作的“存在感”也还有待提升。

四是澜湄次区域内的社会民众、普通百姓对这一合作机制的了解、参与还不够，平等相待、真诚互助、亲如一家的“澜湄文化”根基尚未牢固，“同饮一江水、命运紧相连”的“澜湄意识”还未深入人心，“澜湄国家命运共同体”概念还面临着理想和现实之间的鸿沟。

未来，澜湄合作将朝以下几个方向继续发展。

中国将继续在澜湄合作中发挥积极的作用。澜湄合作不仅能造福于次区域，更与中国-东盟合作及地区一体化进程息息相关。在澜湄合作的开展实施过程中，中国将与流域五国坦诚相待，积极协调澜湄合作与中国—东盟合作的关系，凝聚国际共识，营造良好氛围，继续坚持“对话而不对抗，结伴而不结盟”的新型国际交往路线，在经济贸易、金融活动等具有一定优势的领域中积极引领，推动澜湄地区市场稳定、保障澜湄国家间的互利共赢与可持续增长。

探索实现国家及机制间战略规划对接。中国在澜湄合作机制的建设中一直秉持开放包容的精神，澜湄合作机制应当建立起同湄公河次区域乃至东南亚区域内其他合作机制对接的战略，使区域内各机制相互补充、协调发展。例如，在水资源管理方面，澜湄合作机制可尝试与湄公河委员会开展对话合作，避免流域国家在水资源使用上存在的潜在纠纷与冲突；又如，在安全合作方面，澜湄合作机制可探索在东盟地区论坛框架下的战略对接，从而完善区域多边传统及非传统安全领域的合作。

制度建设要进一步完善。澜湄合作涉及流域内经济、政策、法律、文化等背景各异的六个国家，拓展澜湄合作需要充分调动各国资源，促进六国合作需求的增加及投入的扩大，在流域国家中进行政策协调以便各国跨机构、跨部门合作，让更多民众受益，从而真正实现“以人为本”。目前六国已经着手探讨建立澜湄合作国际秘书处，落实加强六国国家秘书处或协调机构之间的横向沟通与协调。对流域各国而言，这将为澜湄合作的友好協作创建一个好的开始。

合作推动《澜湄合作五年行动计划》的落实。五年行动计划是澜湄合作的首个全面发展规划，已经制定了各成员国向外长会提交年度计划落实进展报告的工作架构。根据行动计划，2018至2019年是澜湄合作的奠定基础阶段，期间各国将加强各领域的合作规划、推动中小型合作项目的落地；2020年至2022年为巩固和深化推广阶段，各国将加强五大优先领域合作，拓展新的合作领域，呼应成员国发展需求，完善合作模式，逐步开展大项目的合作探讨。

澜湄次区域合作框架覆盖领域拓展提升。在第二次领导人会议确立的“3+5+X”合作框架领域中，“X”领域除深化战略合作伙伴关系，增进政治互信，减少区域内发展差异、促进可持续和包容性发展等传统领域的合作之外，还应将区域互联互通从基础设施、机构及人员方面，拓展至水安全、能源安全、食品安全等非传统安全领域。六国应在现有基础上通过进一步拓展合作领域，增进相互了解，实现互惠共赢。

“软联通”助推澜湄文化培育。未来的澜湄合作将在语言、文化、价值等社会人文层面进一步加强沟通交流，以沿岸六国共有的历史文化背景为根基，从文化、旅游、教育、卫生、媒体等方面入手，引起其余五国与中国的文化互动与共鸣，增强各国人民在文化方面的友好交流往来，确实实现民心相通，逐步培育“平等相待、真诚互助、亲如一家”的澜湄文化。

更加关注水资源开发利用的协调与合作。澜湄六国因水结缘，水资源合作一直是沟通交流中关注的重点。在“我们的和平与可持续发展之河”主题指导下，澜湄合作可制定水资源联合监控管理体系，建立周期性交流讨论的水资源合作架构，开展各国之间良性的“水外交”互动。上善若水，水善利万物而不争，澜湄六国以澜沧江-湄公河为共同的命运纽带，必将在澜湄合作机制下达成良好的水资源互动合作，使澜湄合作源远流长。

靡不有初，鲜克有终。澜湄六国应像李克强总理所说，“各国共同行动起来，共浇澜湄合作之花，共享澜湄合作之果，才能把澜湄合作的幼苗培育成为参天大树，开辟次区域合作更加光明的未来”。

（卢光盛系云南大学周边外交研究中心首席专家、云南大学国际关系研究院副院长；黎亚洲系云南大学国际关系研究院硕士研究生）