做好PPP项目财务测算分析需要把握的几个要点

文/张利真

财务测算分析是PPP项目方案的重要内容，它是政府后续采购社会资本进行标的设置、磋商谈判及签约的依据和基础，具有很强的指导作用。

目前，PPP项目投资规模大，动辄过亿、数十亿，财务测算分析是否合理、科学，直接影响在长达二三十年的合作期内，政府支出是否合理、准确。对于使用者付费、可行性缺口补助或政府付费项目，财务测算分析做到科学、合理才能达到供政府决策的效果。笔者参与了多个项目的咨询服务，同时作为湖北省PPP专家库专家，评审了不少项目，经过实践经验总结，认为做好财务测算分析需要把握以下几点：

一、一份高质量的可研报告是基础

可研报告是实施方案编制的依据，涉及项目的建设内容、建设规模、技术方案、设备方案、工程方案、项目投资等要素，如果可研报告粗制滥造，那么财务测算分析就难以精准。在参与项目中发现，很多地方政府对前期工作不够重视，为赶进度，完成上级政府下达的任务指标，匆匆完成项目的可研和立项批复工作，产生很多后续问题。例如，有一个污水处理项目，可研投资近5000万元，财务测算分析在此基础上完成，相关方案已批准，采购社会资本的招标文件已发布，期间初步设计完成后，概算投资翻了一番，这样以来，原来可研基础上的财务测算分析及由此产生采购标的和重要参数设置及边界已失去意义，不得不终止招标，重新开始，这是典型的欲速则不达。可见，扎实的前期工作，一份高质量的可研报告是必要基础。

二、财务测算分析严格与实施方案等重要事项匹配

财务测算分析要与实施方案中项目的运作模式、交易结构、交易边界条件等重要事项相匹配、保持一致。运作模式、投融资结构、回报机制、建设边界与标准、运营边界与标准、移交的边界与标准、政府对相关配套的安排、价格费用调整机制、合作期限等因素都与财务测算直接相关，笔者在评审中发现不少是前后矛盾的。就运作模式来说，在一个项目的实施方案中看到运作模式是采取BOT+TOT，也详细地阐述了对存量资产进行有偿转让的相关事宜，而财务测算分析中实际反映出来的是BOT+委托运营模式，对有偿取得的存量资产在会计上如何处理、在财务报表中如何体现都没有相应的内容，这样的不一致会给后续工作留下较大隐患。

三、财务测算分析做到全面、系统是关键

财务测算分析是在营业收入、政府补贴、成本费用、税费等测算及财务辅助报表的基础上计算财务指标，并进行全面的财务分析，考察项目的财务生存能力、偿债能力、盈利能力，判断项目的财务可行性。笔者在评审中发现不少咨询单位财务测算分析不全面、不系统，主要表现在三个方面：第一，缺少必要的相关财务报表。例如，有融资的项目，仅依据项目现金流表及分析指标来考评项目，看不到融资后的项目资本金现金流量表及分析指标；第二，缺少关键性的财务分析指标。常用的分析指标有：利息备付率、偿债备付率、投资回收期、总投资利润率、权益投资净利润率、项目财务内部收益率、项目财务净现值等，这些指标可以让我们从不同维度来全面考评一个项目，但实际上，不少咨询单位只计算2～3个指标来判断；第三，混淆概念。财务报表错误，一个方案中有项目现金流量表，接着出现了一个名为“社会资本自有资本金”的现金流量表，通过对比发现，这个现金流量表和项目资本金现金流量表的唯一差别是把项目资本金换为社会资本在项目资本金中的出资，更不是社会资本（股东）投资现金流量表，这是没有弄清楚融资前与融资后财务报表测算的差异及关系，混淆了项目公司与股东不同层次的评价对象所使用的财务报表。因此，财务测算分析要全面、系统，形成一个完整的体系，避免操作中偏离正确轨道。

四、恰当地选用财政支付公式

在政府每年向项目公司支付费用时采取哪个公式更合适，也是财务测算中要考虑的一个问题。目前，常用三种方式有：其一，根据《财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中的公式。其二，采用等额年金支付法。其三，每年支付项目投资额的不同比例，并支付剩余投资额的当年利息或应得投资收益。三种方式可针对不同情况合理选择：对于第一种支付方式，在政府当前财力不充裕条件下，开始年度支付金额较小，随着经济发展，地方财政实力增强，支付额也变大，最大好处是缓解政府当前财政压力，不足之处是这种方式对处在运营初期的项目公司有财务生存压力，可能运营初期几年连续出现入不敷出的局面；对于第二种方式，优势是因为每年等额支付，对双方来说操作简单，同时，对项目公司而言运营初期财务现金流比较好，社会资本更倾向采用。不足之处，当本地PPP项目较多时，不能起到平滑财政支出的作用；对于第三种方式，使用起来比较灵活，只要融资利率或投资收益率等参数磋商确定，至于每年支付的比例，政府可根据当年财力灵活安排，财政压力较大时，支付比例可降低，财政状况好时，支付比例可高一些。如果在运营中特殊年份，项目公司有财务生存压力时，也可申请政府适当提高支付比例。

因此，合理恰当的选用财政支付公式具有很好的现实意义，但不管采用哪种方式，最终还要通过各种财务指标的计算、分析来判断项目收益水平。

五、税费的计取要得当正确

财务测算分析中涉及多种税费的计算，不同项目涉及的税费种类和税率不相同，税费计取是否得当正确直接影响项目费用、净效益。在税费的计取中需把握两点：第一，不同的项目涉及不同的税种和税率，就同一个项目，交易结构设计不同时，发生的税费也可能不同。例如：一个项目将交易设计为股权转让、资产转让或资产并购重组等不同形式时，涉及的税费不同，负税主体也不同。第二，税费的计取要密切注意行业政策、当地相关优惠措施等，同时在实施的营改增，涉及进项税和销项税，进项税因各项成本不同导致费用的税率不同时应分项计算，针对销项税的计算也如此。笔者在评审看到不少咨询单位搞简单的一刀切，这显然不妥，把握好这两点，税费计算才会符合实际。

六、运营维护成本的核算要科学

运营维护成本费用测算是否科学是影响项目费用、经济效益的重要因素之一，不管什么项目都是在成本费用测算基础上，结合运营期限、营业收入等条件，是否达到一定的收益水平来确定其回报机制是使用者付费还是可行性缺口补助，若运营成本费用测算和实际偏差大，会导致可能原本是使用者付费项目变成了可行性缺口补助项目、可行性缺口补助较少的项目变成了政府补助较多的项目，使政府支出增加，变相推高项目的收益水平，提高了社会资本的获利能力。在评审中经常看到一些同类、规模相当的项目，不同咨询单位核算的运营成本差异很大，同时不少咨询单位存在运营成本核算缺项、费用系数取值随意性大、缺乏依据和经验不足的问题，尤其对于设备的较多项目，运营成本费用中是否含大修费或设备更新费等没有明确界定和相应说明，这无疑会引起双方争执，增加后续谈判磋商的难度。

七、股东投资内部收益率不可少

PPP项目的主要参与方是政府和社会资本，无论是政府还是社会资本，在投资决策前，都会对投资项目进行财务评价。尽管项目内部收益率、资本金内部收益率是其投资决策的重要参考，但对社会资本而言，这是不够的，社会资本最终关心的是自己投入资金的收益水平，也就是股东投资内部收益率。同时，仅有项目内部收益率、资本金内部收益率对政府而言也是不全面的，在PPP项目实际操作中政府会基于对投资支持或是减少运营期财政补贴的角度考虑，会选择放弃部分或全部收益分配权利。例如：作为股东的政府，一方面享受项目公司的分红，另一方面每年又要给项目公司补贴，这时政府可放弃分红来减少一定的运营补贴。此时出现了“投资各方不按股本比例进行分配或有其他不对等的收益”的情况，资本金收益率已不能真实反映各方的投资收益水平，社会资本需要测算其作为股东投资的内部收益率，同时，政府部门也想知道政府资本放弃了这些权益后，社会资本的实际收益又是多少。因此，股东投资内部收益率尤其是社会资本的内部收益在财务测算分析中不可或缺。

笔者针对具体项目分别计算股东投资按股权比例参与收益分配、政府仅放弃分红权、政府放弃全部收益分配权利这三种情形下的股东投资（社会资本）内部收益率，得到三个有明显差异的数值。可见，在操作中有实际的意义和价值，而大多咨询单位的财务测算分析都止于项目资本金内部收益率，而对政府是否放弃分红权及其他收益分配权没有相关说明，也没有进行相关测算，不利于政府更准确的决策和后续更灵活的磋商、谈判。